Нормативно - правовое регулирование вопросов безопасности
(Шуберт Т. Э.) ("Журнал российского права", N 11, 1999) Текст документаНОРМАТИВНО - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ БЕЗОПАСНОСТИ
Т. Э. ШУБЕРТ
Шуберт Татьяна Эдуардовна - советник Полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде Российской Федерации, кандидат юридических наук.
Правовые основы обеспечения безопасности, ее системы и функций, порядок функционирования органов урегулированы в Законе РФ "О безопасности" в редакции 25 декабря 1993 года, Федеральном законе "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" от 3 апреля 1995 года, Законе "О службе внешней разведки" от 10 января 1996 года, а также Указами Президента Российской Федерации "Об утверждении Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации и ее структуры" в редакции Указов от 26 августа 1998 года N 990 и от 5 октября 1998 года N 1181 и от 28 августа 1999 года N 1131, "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации" в редакции Указа от 18 ноября 1998 года N 1418, "Об аппарате Совета Безопасности" от 28 марта 1998 г. N 294, "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации" от 17 декабря 1997 года N 1300. Вопросы безопасности также регулируют и другие законодательные акты, например, законы об обороне, об охране государственной границы. Национальная безопасность требует систематически обновляемых подходов в силу изменчивости видов угроз, необходимости определения приоритетов в обеспечении того или иного ее вида и прогнозирования проблем в этой сфере. Поэтому Концепция национальной безопасности, которая содержит анализ, оценку, виды угроз и методы их отражения, должна адекватно соответствовать этим задачам. Она является тем документом, на основе которого разрабатываются иные нормативные акты, регулирующие вопросы безопасности во всем их многообразии. Отдельные положения Концепции нуждаются в уточнении и конкретизации в других доктринах и концепциях, отражающих государственную стратегию и тактику по каждому виду безопасности (конституционной, военной, информационной и т. д.). Если задаться вопросом, почему стратегия национальной безопасности США содержит три направления - военное, внешнеполитическое и экономическое, без градации по категориям угроз, то можно предположить: все, что лежит вне перечисленных сфер, уже достаточно эффективно защищено, и там отсутствуют как реальные, так и потенциальные угрозы. Очевидно, что отрыв США, например, в информационной и технологической сферах достаточно велик, чтобы опасаться здесь каких-либо угроз. В России же с ее перманентным общесистемным кризисом любая, даже незначительная проблема представляет собой угрозу общему дисбалансу. Поэтому к угрозам национальной безопасности в нашей стране отнесены: кризисное состояние экономики, падение научно - технического потенциала, социальная напряженность, ухудшение экологической ситуации и т. д. Еще одно отличие, характерное для российского подхода при выработке концепции национальной безопасности - оценка в ней настоящей ситуации, акценты в большей мере на тактические, нежели на стратегические моменты, тогда как США "осуществляют единую скоординированную стратегию в области национальной безопасности, внешней и военной политики на десятилетия вперед" <*>. -------------------------------- <*> Гончаренко А. Н. Прогнозирование в системе "национальной безопасности" и внешнеполитической практике США: Автореф. дисс. ... докт. истор. наук. Киев, 1988. С. 19.
Н. Д. Матрусов считает, что сравнительный анализ существующих систем и концепций национальной безопасности развитых стран мира с ныне действующей в России выявил, в частности, такой концептуальный недостаток российской системы, как функционирование ее "почти в исключительно оперативном режиме, вне русла четко обозначенных стратегических целей и задач государства" <*>. -------------------------------- <*> Матрусов Н. Д. О необходимости создания целостной системы национальной безопасности России: основные принципы, подходы, элементы // Безопасность: Информационный сборник. 1966. N 3 - 4. С. 46.
Помимо объективных факторов, влияющих на разработку концепции безопасности в России, существуют и недостатки теоретического характера. Нет единого подхода к понятийному аппарату, он слабо разработан, формулировки носят общий характер. Но главное - "имеющийся понятийный аппарат и политическая практика в нашей стране не совпадают" <*>. -------------------------------- <*> Копылов А. В. О понятии "национальная безопасность" в американской политологии // Безопасность: Информационный сборник. 1996. N 3 - 4. С. 88.
Концепция национальной безопасности была принята в целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организаций и граждан по обеспечению национальных интересов и безопасности России. Анализ, оценка, прогноз и контроль за исполнением директив в сфере безопасности были возложены на Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации. Концепция национальной безопасности Российской Федерации - политический документ, отражающий совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз политического, экономического, социального, военного, техногенного, экологического, информационного и иного характера с учетом имеющихся ресурсов и возможностей. В этом документе сформулированы важнейшие направления и принципы государственной политики. Концепция является основой для разработки конкретных программ и организационных документов в этой области. Концепция имеет следующую структуру: 1. Россия в мировом сообществе. 2. Национальные интересы России. 3. Угрозы национальной безопасности Российской Федерации. 4. Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Несмотря на отдельные позитивные элементы этого важнейшего документа, он содержит и ряд противоречивых оценок, далеко не бесспорных выводов и положений. Например, утверждается, что Россия обладает значительным экономическим и научно - техническим потенциалом, определяющим способность страны к устойчивому развитию. Однако далее говорится, что "сокращается экономический, научный и демографический потенциал страны, сократилось производство, ...нарастает научно - техническое отставание России от развитых стран, происходит отток квалифицированных кадров из научной сферы". Некоторые положения Концепции не всегда подкреплены убедительной аргументацией. Так, во втором ее разделе подчеркивается: "Необходимым условием реализации национальных интересов России является возможность самостоятельно решать внутренние политические, экономические и социальные задачи, независимо от намерений и позиций иностранных государств и их сообществ поддерживать такой уровень жизни населения, который бы обеспечивал национальное согласие и общественно - политическую стабильность в стране". Однако не сказано главное - обладает ли Россия сегодня такой возможностью и в какой степени. В Концепции не просматривается должной корреляции в сфере конституционной безопасности по таким разделам: 2) "Интересы"; 3) "Угрозы"; 4) "Обеспечение". Невозможно, например, найти соответствующие меры по нейтрализации целого ряда угроз, перечисленных в одном из разделов. Так, во втором разделе отмечается, что интересы государства состоят в защите конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в безусловном исполнении законов и поддержании правопорядка. Однако в следующем разделе "Угрозы национальной безопасности" опасным фактором, размывающим единое правовое пространство страны, названо принятие субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов и решений, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству. Допускаются в столь важном документе и неточности. В разделе "Обеспечение национальной безопасности" среди приоритетных ЗАДАЧ по обеспечению национальной безопасности выделены: совершенствование законодательства Российской Федерации, укрепление правопорядка и социально - политической стабильности общества, российской государственности, федерализма и местного самоуправления. И затем констатируется: "Это обеспечивается конституционным принципом разделения властей, установлением более четкого функционального распределения полномочий между государственными институтами, укреплением федеративного устройства России ПУТЕМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЕЕ ДОГОВОРНЫХ отношений с субъектами Российской Федерации в рамках их конституционного статуса" (здесь и далее подчеркнуто мною - Т. Ш.). Возникает вопрос, как путем "совершенствования договорных отношений" можно добиться укрепления федеративного устройства, закрепленного в Конституции? Ведь укреплять можно лишь федеративные отношения. А договоры, заключенные между центром и субъектами, почти все противоречат Конституции Российской Федерации, являются параллельным законодательством и не содержат ничего, что нельзя было бы урегулировать федеральными законами по вопросам совместного ведения. Эта "договорная практика", помимо противоречий с федеральным законодательством, породила еще и такое явление, как асимметричность статуса субъектов РФ. В том же 4-м разделе Концепции содержится тезис о том, что защита российского федерализма включает в себя "ЦЕЛЕНАПРАВЛЕННУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ по пресечению посягательств на государственную целостность страны, систему органов государственной власти, единство правового пространства России. Главная ЦЕЛЬ защиты российского федерализма - не допустить трансформации федеративных отношений в конфедеративные. ОСНОВНЫМИ НАПРАВЛЕНИЯМИ защиты российского федерализма являются: обеспечение приоритета федерального законодательства и совершенствование на этой основе законодательства субъектов Российской Федерации; разработка организационных и правовых механизмов защиты государственной целостности, единства правового пространства и национальных интересов России; выработка и реализация региональной политики, обеспечивающей оптимальный учет федеральных и региональных интересов; совершенствование механизма предупреждения возникновения политических партий и общественных объединений, преследующих сепаратистские и антиконституционные цели, и пресечения их деятельности; проведение взвешенной и сбалансированной национальной политики". Нетрудно заметить, что все вышеперечисленное сформулировано не как конкретные методы отражения угроз, а как "цели, задачи и основные направления". В результате совершенно неясно, какими методами предполагается, например, добиться приоритета федерального законодательства над законодательством субъектов Российской Федерации. Если бы раздел назывался не "Обеспечение национальной безопасности", а "Меры по отражению угроз", то содержание документа было бы более конкретным. В этом же разделе говорится, что основными направлениями деятельности государства и общества по обеспечению национальной безопасности являются: объективный и всесторонний анализ и прогнозирование угроз национальной безопасности во всех сферах их проявления; определение критериев национальной безопасности и их пороговых значений, выработка комплекса мер и механизмов обеспечения национальной безопасности в сферах экономики, внешней и внутренней политики, общественной безопасности и правопорядка, обороны, в информационной и духовной сферах; организация работы законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации по реализации комплекса мер, направленных на предотвращение или ослабление угроз национальным интересам; поддержание на необходимом уровне стратегических и мобилизационных ресурсов государства. Однако анализ нормативных актов, регламентирующих компетенцию органов в сфере безопасности, показывает, что эти направления не находят там адекватного отражения. Угрозы территориальной целостности Российской Федерации, центробежные устремления ее субъектов и единство правового пространства связаны авторами Концепции с негативными процессами в экономике. Да, несомненно, экономические проблемы влияют на федеративные отношения, но сводить все именно к этому вряд ли правомерно, тем более, что есть и другие причины. Однако они не названы. Не совсем понятно, почему угроза федеративному устройству связывается лишь с разрушением "единого духовного пространства" и "социальной дифференциацией". Все это побочные, сопутствующие причины, а акцент на них сделан как на основные. Для основных элементов конституционной безопасности в разделе "Угрозы" не нашлось даже отдельной строки. И это отражает уровень оценки угроз и их приоритетов. В Концепции утверждается, что "углубление и развитие отношений с государствами - участниками Содружества Независимых Государств является важнейшим фактором, ...ПРЕПЯТСТВУЮЩИМ в конечном итоге центробежным явлениям в самой России". Общая неэффективность СНГ, сепаратистские процессы в странах - членах (Грузии, Армении, Азербайджане и др.), политическая, экономическая и социальная нестабильность, общесистемный кризис СНГ - все это затрудняет понимание вышеизложенного утверждения. В Концепции отмечается, что "полномочия органов и сил обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, их состав и структура определяются соответствующими законодательными актами Российской Федерации. Не допускается создание органов и сил обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, не установленных федеральными законами, а также применение противоправных средств обеспечения национальной безопасности". В настоящее время в 19 субъектах Российской Федерации действуют различные структуры - "советы безопасности" и "министерства безопасности", не предусмотренные законодательством. Они занимаются вопросами, отнесенными к исключительному ведению Российской Федерации <*>. Однако в Конституции нет никакой оценки этой проблемы. -------------------------------- <*> См.: Сарычева И. "Расползание" правовой системы - угроза конституционной безопасности России // Федерализм. 1997. N 4. С. 130 - 131.
ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О БЕЗОПАСНОСТИ" содержит понятие безопасности, характеризует ее объекты, систему и угрозы. Так, безопасность, согласно ст. 1 Закона, - это "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства". Угроза безопасности характеризуется как совокупность условий и факторов, создающих опасность этим интересам. Систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в этой сфере. Если сравнить положения, регламентирующие принципы обеспечения безопасности в различных источниках, то обнаружатся определенные несоответствия. Так, в Законе "О безопасности" такими принципами названы: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграция с международными системами безопасности. В Концепции же национальной безопасности перечислены несколько иные принципы: соблюдение Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации при осуществлении деятельности по обеспечению национальной безопасности; единство, взаимосвязь и сбалансированность всех видов безопасности, изменение их приоритетности в зависимости от ситуации; приоритетность политических, экономических, информационных мер обеспечения национальной безопасности; реальность (с учетом имеющихся ресурсов, сил и средств) выдвигаемых задач; соблюдение норм международного права и российских законов при осуществлении мер принудительного характера (в том числе с использованием военной силы); сочетание централизованного управления силами и средствами обеспечения безопасности с передачей в соответствии с федеративным устройством России части полномочий в этой области органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. В то же время в Федеральном законе "Об органах федеральной службы безопасности" установлены принципы: законности; уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина; гуманизма; единства системы органов федеральной службы безопасности и централизации управления ими; конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств деятельности. Эти принципы не отражают в полной мере ни тот, ни другой источник. Речь, разумеется, не идет о совпадении формулировок. Но должна же быть определенная корреляция в нормативных актах, регламентирующих вопросы безопасности, в данном случае принципы ее обеспечения. Иначе непонятно, каким именно органам они адресованы, если ни один из них ими не руководствуется в полной мере. Сравнение понятий систем безопасности или органов, ее обеспечивающих, в Законе "О безопасности" и в Концепции национальной безопасности также выявляет несовпадения. В Законе говорится, что систему безопасности образуют "органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом". Вызывает сомнение включение в систему обеспечения безопасности граждан. Гражданин скорее объект, чем субъект безопасности. В Концепции национальной безопасности сказано, что систему обеспечения национальной безопасности Российской Федерации составляют "органы, силы и средства обеспечения национальной безопасности, осуществляющие меры политического, правового, организационного, экономического, военного и иного характера, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства". К ним отнесены - Президент Российской Федерации, Совет Федерации и Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, Совет Безопасности, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Отнесение органов местного самоуправления Концепцией к органам, участвующим в обеспечении национальной безопасности, также как и отнесение к субъектам безопасности граждан и общественных объединений Законом "О безопасности" неверно, так как они не относятся к органам государственной власти, не располагают соответствующими силами и средствами. Обеспечение безопасности - исключительная прерогатива государства. Что касается распределения полномочий в системе безопасности, то выглядит оно не вполне совершенным. Так, в соответствии с Законом "О безопасности" (ст. 10) органы исполнительной власти обеспечивают исполнение законов и иных нормативных актов, регламентирующих отношения в сфере безопасности, организуют разработку и реализацию государственных программ ее обеспечения, осуществляют систему мероприятий по обеспечению безопасности личности, общества и государства, формируют, реорганизуют и ликвидируют государственные органы обеспечения безопасности, в то же время и совет безопасности определяет жизненно важные интересы личности, общества и государства, разрабатывает основные направления стратегии обеспечения безопасности российской федерации и организует подготовку федеральных программ ее обеспечения, он также разрабатывает предложения по реформированию существующих либо созданию новых органов, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства. Федеральный закон "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" возлагает на них только в ст. 10 (Борьба с преступностью) осуществление оперативно - розыскных мероприятий по пресечению и раскрытию деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя. Все то, что находится в рамках Уголовного кодекса. Нет никаких функций по сбору, обобщению, анализу, прогнозированию и выработке методов отражения угроз внутренней безопасности, таких, например, как внутренние угрозы территориальной целостности (сепаратизм, конфедеративные тенденции, угрозы основам конституционного строя, выражающиеся в неисполнении действующего законодательства в области государственной безопасности, и ряд других). Сравнение текстов Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" и Положения "О федеральной службе безопасности" показывает, что отсутствует корреляция между статьями, регламентирующими обязанности, задачи и функции органов федеральной службы безопасности. Например, Федеральный закон в ст. 12 "Обязанности органов федеральной службы безопасности" устанавливает ряд обязанностей в п. з), и), н), о), п), р), с) и т), которым не удается найти соответствующих задач, в отличие от ряда пунктов Положения. В 1998 г. в Совете Безопасности было создано Управление конституционной безопасности, однако вскоре его ликвидировали. Не просматривается единой координации по созданию органов обеспечения безопасности и осмысленного распределения функций между ними. До сих пор нет органа, в котором полномасштабно сосредотачивались бы все функции в этой области. В рамках Федеральной службы безопасности 6 июля 1998 года было также создано Управление конституционной безопасности, но никаких необходимых изменений и дополнений ни в Закон, ни в Положение не последовало. В результате его функции были сведены к отражению угроз в социально - политической сфере (борьбы с политическим экстремизмом, контроль за деятельностью общественных объединений, функции, которые существовали в ФСБ и ранее). Известно, что безопасность - это состояние защищенности от внутренних и внешних угроз личности, общества и государства. Обеспечение же конституционной безопасности связано, в первую очередь, с защитой интересов государства, в то время как деятельность вышеназванного управления ФСБ была направлена почему-то только на защиту интересов гражданского общества <*>. По наиболее актуальным проблемам конституционной безопасности не были предусмотрены соответствующие функции для Управления конституционной безопасности. В августе этого года оно было ликвидировано. -------------------------------- <*> См.: Зотов Г. П. "Нами будет править закон": Интервью начальника Управления конституционной безопасности СФБ // Независимое военное обозрение. 1998. N 44.
Появление специального подразделения в Федеральной службе безопасности требовало сосредоточения в нем всех функций по обеспечению конституционной безопасности. Следует также провести работу по подготовке ее концепции, законопроектов, направленных на обеспечение защиты основ конституционного строя. Такая защита в полной мере возможна только при контроле за соблюдением взаимосвязанных принципов и норм правового государства: территориальной целостности, верховенства Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, разделения властей, единства системы государственной власти, равенства субъектов Российской Федерации, равноправия всех форм собственности, идеологического многообразия, которые закреплены в гл. 1 Конституции Российской Федерации. В настоящее время нет четкой системы защиты конституционного строя. Законодательно многие вопросы в этой области не урегулированы, а существующая нормативная база хаотична и бессистемна, противоречит конституционным нормам. Обеспечение совокупных элементов, составляющих предмет конституционной безопасности, рассредоточено по различным органам. Причем некоторые из этих элементов не обеспечиваются ни одним из органов. По некоторым направлениям происходит дублирование деятельности. Имеется ряд сходных функций у Министерства обороны, Генштаба, Совета Безопасности. Необходим комплексный подход при разработке нормативных актов, регламентирующих вопросы безопасности. Это не только законы и акты, содержащие в своем названии слово "безопасность", но и другие, которые регламентируют отдельные аспекты ее обеспечения: о чрезвычайном положении, об охране государственной границы, об ответственности высших должностных лиц за нарушение Конституции, о порядке изменения конституционно - правового статуса субъекта Российской Федерации, о механизме реализации решений Конституционного Суда и другие. Кроме того, это и указы Президента Российской Федерации, где устанавливаются функции Совета Безопасности, Минобороны, Генштаба и др. Все эти акты и предполагаемые проекты должны быть приведены в единую осмысленную систему. Необходимо устранить пробелы, повторы и противоречия, установить должную корреляцию между ними. Для этого нужен весьма эффективный понятийный аппарат, исключающий неоднозначное толкование как при разработке нормативных актов, так и в процессе их правоприменения.
Название документа Вопрос: Вправе ли налоговые органы, ссылаясь на ст. 36 Налогового кодекса РФ и ст. 11 Закона "О федеральных органах налоговой полиции", требовать предоставления паспортных данных участников сделок с недвижимостью? ("Российская юстиция", 1999, N 11) Текст документа
Вопрос: Вправе ли налоговые органы, ссылаясь на ст. 36 Налогового кодекса РФ и ст. 11 Закона "О федеральных органах налоговой полиции", требовать предоставления паспортных данных участников сделок с недвижимостью?
Ответ: В соответствии со ст. 16 Основ законодательства РФ о нотариате нотариус обязан хранить в тайне сведения, которые стали ему известны в связи с осуществлением его профессиональной деятельности. Кроме этого, Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера" нотариальная тайна отнесена к сведениям, связанным с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен Конституцией РФ и действующими федеральными законами. Основы законодательства РФ о нотариате (ст. ст. 5 и 16) содержат ограниченный перечень сведений, которые могут предоставляться налоговым органам, и условия их предоставления. Каких-либо изменений в Основы в этой части не вносилось. Ссылка органов налоговой полиции на ст. 36 Налогового кодекса РФ и ст. 11 Закона "О федеральных органах налоговой полиции" в данном случае несостоятельна. В ст. 36 Кодекса их полномочия установлены в общем виде, а положения, регулирующие порядок предоставления им сведений, отсутствуют. Статья же 11 Закона "О федеральных органах налоговой полиции" предусматривает, что федеральным органам налоговой полиции предоставлено право получать от различных органов и физических лиц информацию, необходимую для использования возложенных на федеральные органы налоговой полиции обязанностей, за исключением случаев, когда законом установлен специальный порядок ее получения. Такой порядок и установлен в ст. 5 Основ законодательства РФ о нотариате.
Название документа