Политический и религиозный экстремизм: проблемы совершенствования законодательства
(Лапаева В. В.) ("Адвокат", N 10, 2001) Текст документаПОЛИТИЧЕСКИЙ И РЕЛИГИОЗНЫЙ ЭКСТРЕМИЗМ: ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В. В. ЛАПАЕВА
В. В. Лапаева, доктор юридических наук.
При рассмотрении проблем политического и религиозного экстремизма с правовых позиций основной акцент часто делают на несовершенстве и пробельности действующего законодательства, что представляется неверным. На наш взгляд, законодательство, направленное на противодействие политическому экстремизму и тем формам проявления религиозного экстремизма, которые имеют политический характер, представляет собой достаточно развитую систему нормативных актов. Иное дело - собственно религиозный экстремизм, специфика и различные проявления которого не получили еще сколько-нибудь удовлетворительного отражения в законодательстве. Рассмотрим под этим углом зрения действующее российское законодательство, в той или иной мере направленное на борьбу с названными явлениями и на профилактику в этой сфере. Речь идет о следующих нормативных актах.
1. Конституция Российской Федерации:
часть 5 статьи 13 запрещает "создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни"; часть 2 статьи 29 запрещает "пропаганду или агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду", а также "пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства".
2. Федеральные законы:
Федеральный закон "Об общественных объединениях": статья 16 запрещает "создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни". Общественному объединению может быть отказано в государственной регистрации на основании части 1 статьи 23, если его устав не соответствует требованиям этой статьи, а при нарушении этих требований деятельность общественного объединения может быть приостановлена по решению суда в соответствии со статьей 42, либо оно может быть ликвидировано по решению суда в соответствии со статьей 44; часть 1 статьи 23 предусматривает возможность отказа в регистрации общественного объединения, "если название общественного объединения оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан"; статья 24 запрещает общественным объединениям иметь символику, оскорбляющую национальные и религиозные чувства; статья 41 устанавливает, что "при совершении общественными объединениями, в том числе и не зарегистрированными в органах юстиции, деяний, наказуемых в уголовном порядке, лица, входящие в руководящие органы этих объединений, при доказанности их вины за организацию указанных деяний могут по решению суда нести ответственность как руководители преступных сообществ". Федеральный закон "О политических партиях": пункт 2 статьи 3 вводит косвенный запрет на создание региональных политических партий, что призвано способствовать преодолению тенденций к национальному и религиозному экстремизму и сепаратизму; пункт 5 статьи 6 запрещает "использовать наименование политической партии, оскорбляющее расовые, национальные или религиозные чувства". При нарушении этого требования политической партии может быть отказано в государственной регистрации на основании подпункта "б" пункта 1 статьи 20; пункт 3 статьи 7 запрещает использовать "символы, оскорбляющие расовые, национальные или религиозные чувства". При нарушении этого требования политической партии может быть отказано в государственной регистрации на основании подпункта "б" пункта 1 статьи 20; пункт 1 статьи 9 запрещает "создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни". При нарушении этого требования вновь создаваемой политической партии может быть отказано в государственной регистрации на основании подпункта "а" пункта 1 статьи 20, а деятельность созданной партии может быть приостановлена решением Верховного Суда Российской Федерации на основании пункта 1 статьи 39, либо партия может быть ликвидирована по решению Верховного Суда Российской Федерации на основании подпункта "а" пункта 3 статьи 41; пункт 3 статьи 9 запрещает "создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности". При нарушении этого требования политической партии может быть отказано в государственной регистрации на основании подпункта "а" пункта 1 статьи 20; статьи 24 и 25 закрепляют требования к демократизации внутреннего устройства политического объединения (демократические процедуры принятия наиболее важных решений, ограничение срока полномочий руководящих органов и т. п.). Наличие в Законе таких требований к демократическому характеру внутреннего устройства политической партии является гарантией против формирования вождистских партий тоталитарного типа, которым свойственна ориентация на идеологию и практику политического экстремизма. Уголовный кодекс Российской Федерации: статья 208 запрещает организацию незаконного (то есть не предусмотренного федеральным законом) вооруженного формирования и участие в нем и вводит ответственность: за создание или руководство таким формированием - лишение свободы на срок от двух до семи лет; за участие в вооруженном формировании - ограничение свободы на срок до трех лет, либо арест на срок до шести месяцев, либо лишение свободы на срок до пяти лет; часть 1 статьи 239 предусматривает ответственность (в виде штрафа либо лишения свободы на срок до трех лет) за "создание религиозного или общественного объединения, деятельность которого сопряжена с насилием над гражданами или иным причинением вреда их здоровью либо с побуждением граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей или к совершению иных противоправных действий", а равно за руководство таким объединением; часть 2 статьи 239 предусматривает ответственность (в виде штрафа либо лишения свободы на срок до двух лет) за участие в деятельности объединения, указанного в ч. 1 ст. 239, а также за пропаганду деяний, предусмотренных частью 1 этой статьи; часть 1 статьи 280 запрещает "публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации" и вводит ответственность в виде штрафа в размере от пятисот до семисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до семи месяцев, либо ареста на срок от четырех до шести месяцев, либо лишения свободы на срок до трех лет; часть 2 статьи 280 устанавливает, что "те же деяния, совершенные с использованием средств массовой информации, наказываются лишением свободы на срок от трех до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет"; часть 1 статьи 282 предусматривает ответственность (в виде штрафа, либо ограничения свободы на срок до трех лет, либо лишения свободы на срок от двух до четырех лет) за "действия, направленные на возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, унижение национального достоинства, а равно пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности, если эти деяния совершены публично или с использованием средств массовой информации"; часть 2 статьи 282 предусматривает ответственность в виде лишения свободы на срок от трех до пяти лет за те же действия, совершенные: а) с применением насилия или угрозой его применения; б) лицом с использованием своего служебного положения; в) организованной группой; часть 1 статьи 354 запрещает публичные призывы к развязыванию агрессивной войны и вводит ответственность в виде штрафа в размере от пятисот до семисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до семи месяцев, либо ареста на срок от четырех до шести месяцев, либо лишения свободы на срок до трех лет; часть 2 статьи 354 устанавливает, что те же деяния, совершенные с использованием средств массовой информации, наказываются штрафом в размере от семисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от семи месяцев до одного года либо лишением свободы от двух до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет; статья 357 запрещает геноцид (т. е. действия, направленные на полное или частичное уничтожение национальной, этнической, расовой или религиозной группы) и вводит ответственность в виде лишения свободы на срок от двенадцати до двадцати лет, либо смертной казни или пожизненного лишения свободы. Кроме того, УК РФ содержит ряд составов преступлений, совершаемых нередко на почве политического и религиозного экстремизма. В их числе: терроризм (ст. 205), захват заложников (ст. 206), уничтожение или повреждение памятников истории и культуры (ст. 243), надругательство над телами умерших и местами их захоронения (ст. 244), посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, насильственный захват власти или насильственное удержание власти (ст. 278), вооруженный мятеж (ст. 279), наемничество (ст. 359). Федеральный закон "О борьбе с терроризмом": статья 25 Закона вводит ответственность организации за террористическую деятельность. Федеральный закон "О свободе совести и религиозных объединениях": пункт 1 статьи 12 закрепляет положение о том, что религиозной организации может быть отказано в государственной регистрации, если ее цели и деятельность противоречат Конституции и законодательству Российской Федерации; пункт 1 статьи 14 устанавливает, что религиозная организация может быть ликвидирована по решению суда в случае неоднократных или грубых нарушений норм Конституции РФ и федеральных законов; пункт 2 статьи 14 определяет следующие основания для ликвидации религиозной организации, запрета на деятельность религиозной организации или религиозной группы: нарушение общественной безопасности и общественного порядка, подрыв безопасности государства; действия, направленные на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации; создание вооруженных формирований; пропаганда войны, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни, человеконенавистничества; принуждение к разрушению семьи; посягательство на личность, права и свободы граждан; нанесение установленного в соответствии с законом ущерба нравственности, здоровью граждан, в том числе использованием в связи с их религиозной деятельностью наркотических и психотропных средств, гипноза, совершением развратных и иных противоправных действий; склонение к самоубийству или к отказу по религиозным мотивам от оказания медицинской помощи лицам, находящимся в опасном для жизни и здоровья состоянии; воспрепятствование получению обязательного образования; принуждение членов и последователей религиозного объединения и иных лиц к отчуждению принадлежащего им имущества в пользу религиозного объединения; воспрепятствование угрозой причинения вреда жизни, здоровью, имуществу, если есть опасность реального ее исполнения или применения насильственного воздействия, другими противоправными действиями выходу гражданина из религиозного объединения; побуждение граждан к отказу от исполнения установленных законом гражданских обязанностей и совершению иных противоправных действий. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях: часть 1 статьи 193 устанавливает ответственность за "воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и вероисповедания, в том числе принятию религиозных и иных убеждений или отказу от них, вступлению в религиозное объединение или выходу из него, а равно совершению религиозных обрядов, не нарушающих действующее законодательство, если такое воспрепятствование не содержит состава уголовного преступления". Нарушение этого требования влечет за собой наложение штрафа на граждан в размере до трех минимальных размеров оплаты труда, а на должностных лиц - в размере до восьми минимальных размеров оплаты труда; часть 2 статьи 193 запрещает "оскорбление религиозных убеждений граждан, осквернение почитаемых ими предметов, зданий, памятников, захоронений, знаков и эмблем мировоззренческой символики". Нарушение этого требования влечет за собой наложение штрафа на граждан в размере до пяти минимальных размеров оплаты труда, а на должностных лиц - в размере до десяти минимальных размеров оплаты труда. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации": пункт 2 статьи 45 вводит запрет на проведение агитации, возбуждающей социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, пропаганду войны и иные формы злоупотребления свободой массовой информации, запрещенные федеральными законами. Аналогичные запреты содержатся в других избирательных законах, конкретизирующих рамочный Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Федеральный закон "О средствах массовой информации": часть 1 статьи 4 запрещает использование средств массовой информации "в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для призыва к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни, для пропаганды войны, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости"; часть 3 статьи 16 устанавливает, что основанием для прекращения судом деятельности средств массовой информации является неоднократное в течение двенадцати месяцев нарушение редакцией требований статьи 4 настоящего Закона; часть 1 статьи 59 устанавливает, что злоупотребление свободой массовой информации, выразившееся в нарушении требований статьи 4 Закона, влечет за собой уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с законодательством РФ. Федеральный закон "Об увековечении Победы советского народа в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов": часть 2 статьи 6 запрещает "использование в любой форме нацистской символики как оскорбляющей многонациональный народ и память о понесенных в Великой Отечественной войне жертвах".
3. Указы Президента Российской Федерации:
"О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации" от 23 марта 1995 г.; "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по противодействию политическому экстремизму в Российской Федерации" от 27 октября 1997 г.
4. Законодательство субъектов Российской Федерации:
Закон Ивановской области "Об ответственности за разжигание социальной, расовой и национальной розни, иных проявлениях фашизма и политического экстремизма" от 19 апреля 1995 г.; Закон города Москвы "Об административной ответственности за изготовление, распространение и демонстрацию нацистской символики на территории города Москвы" от 15 января 1997 г.; Закон Республики Дагестан "О запрете вахабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан" от 22 сентября 1999 г.; Закон Кабардино-Балкарской Республики "О запрете экстремистской религиозной деятельности и административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением религиозной деятельности" от 1 июня 2001 г.; Постановление главы администрации Калининградской области "О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Калининградской области" от 24 мая 1995 г.; Постановление Государственного Совета Республики Дагестан "О неотложных мерах органов государственной власти Республики Дагестан по обеспечению безопасности и борьбе с религиозным экстремизмом" от 21 января 1998 г.; Постановление губернатора Челябинской области "О мерах по противодействию политическому экстремизму" от 10 января 2000 г.
Анализ перечисленных нормативных актов позволяет сделать вывод, что федеральное законодательство в целом обладает достаточно полным набором правовых норм, позволяющих (при условии их надлежащего применения) эффективно осуществлять и борьбу с политическим экстремизмом, и его профилактику. Эти правовые возможности в целом ряде случаев могут быть использованы также и в деле противодействия религиозному экстремизму, поскольку он нередко принимает политический характер, проявляет себя в тех или иных политических формах. Однако религиозный экстремизм имеет и особенности, которые не учтены действующим законодательством. Что касается противодействия политическому экстремизму, а также религиозному экстремизму, имеющему достаточно выраженный политический характер, то основной отдачи здесь следует ожидать не столько от совершенствования законодательства, сколько от повышения эффективности правоприменительной деятельности. Именно несоответствие правоприменительной практики уровню задач, стоящих в данной области государственной политики, является главным фактором, препятствующим эффективной борьбе с нарушениями соответствующего законодательства и успешной профилактике правонарушений. Следует отметить, что в последние годы наблюдалась некоторая активизация работы в этой области. В октябре 1997 г. была создана Комиссия по противодействию политическому экстремизму при Президенте РФ. Она занимается подготовкой аналитических материалов, проектов нормативных актов, программ противодействия политическому и религиозному экстремизму, исследует деятельность конкретных политических и религиозных объединений, инициирует рассмотрение правоохранительными органами материалов о проявлениях политического экстремизма и т. п. Комиссией инициировано, в частности, заключение соглашения между Генеральной прокуратурой, ФСБ и Минюстом России о совместной работе по контролю за деятельностью общественных объединений. В соответствии с рекомендациями Комиссии изменены подходы к контролю за деятельностью общественных объединений, в частности, Министерство юстиции РФ стало обращать особое внимание на соответствие уставов общественных объединений российскому законодательству. В результате было отказано в регистрации ряду общественных объединений, известных своей национал-экстремистской ориентацией (РНЕ, "Коловрат", "Гамаюн" и др.). Пример последовательной правовой позиции подали другим регионам Правительство Москвы, запретившее в декабре 1998 г. проведение в столице всероссийского съезда РНЕ, а также Московский городской суд, признавший этот запрет законным, и Верховный Суд Российской Федерации, отклонивший кассационную жалобу адвокатов РНЕ. В ряде регионов суды также продемонстрировали эффективность противодействия политическому экстремизму на базе действующего законодательства. Так, городской суд Южно-Сахалинска еще в 1997 г. в результате длившегося почти год процесса признал РНЕ фашистской организацией. Однако, как справедливо отмечают специалисты общественного фонда "Антифашист", которые на протяжении ряда лет осуществляют мониторинг данного явления, отсутствие у государства четкой линии в противодействии политическому экстремизму приводит к тому, что "действия отдельных ведомств носят половинчатый характер, нередко напоминая известное изречение "шаг вперед, два шага назад" <*>. В доказательство этого тезиса фонд "Антифашист" в своем бюллетене (1999 г., N 12) приводит многочисленные примеры не доведенных до суда, приостановленных и проигранных дел против национал-экстремистов. В целом приходится признать, что, несмотря на предпринятые усилия, правоохранительным органам не удалось переломить тенденцию к росту в стране числа опасных проявлений политического и связанного с ним религиозного экстремизма. -------------------------------- <*> Информационно-аналитический бюллетень общественного фонда "Антифашист". 2000. N 17. С. 13.
Свой вклад в усиление этой тенденции вносит, разумеется, и несовершенство действующего законодательства. Оно нуждается в восполнении ряда пробелов, а также в более четкой специализации нормативно-правового регулирования, направленной на учет особенностей современных проявлений политического и связанного с ним религиозного экстремизма. Совершенствование законодательства необходимо именно в силу недостаточной эффективности правоприменительной практики, которая без четких законодательных ориентиров зачастую не в состоянии проводить последовательную линию по борьбе с политическим и религиозным экстремизмом, по его профилактике. Показателен такой пример. Вскоре после выхода Указа Президента РФ "О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации" несколько групп Управления федеральной службы безопасности по Москве и Московской области предприняли рейд с целью изъятия профашистской литературы. Они столкнулись с проблемой определения, какая именно литература может считаться профашистской. Таким образом, практика еще раз показала: необходимо иметь четкое законодательство и специально подготовленные кадры, способные его применять. Этот пробел призван восполнить Федеральный закон "О запрещении нацистской символики и литературы", проект которого внесен в Государственную Думу Правительством РФ еще осенью 1999 г. Важную роль в создании целостной системы нормативных актов, направленных на противодействие политическому экстремизму, призван сыграть ФЗ "О противодействии политическому экстремизму", проект которого также внесен в парламент Правительством РФ. В феврале 2001 г. в Государственной Думе состоялись парламентские слушания по этому законопроекту. Судя по представленному на слушания тексту, основная регулятивная нагрузка в проекте ложится главным образом на нормы, определяющие понятие политического экстремизма и особенности признания общественного объединения экстремистским, а также нормы, предусматривающие запрещение экстремистских общественных объединений. Под политическим экстремизмом в законопроекте понимается "деятельность общественных объединений, иных организаций, должностных лиц и граждан, направленная на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, а также публичные призывы к совершению в политических целях противоправных действий". В основу приведенной дефиниции положено определение антиконституционной (т. е. по существу - экстремистской) деятельности, закрепленное в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ. Однако конституционная формула претерпела здесь ряд изменений: во-первых, слова "разжигание" и "рознь" заменены соответственно на "возбуждение" и "вражда", а во-вторых, из данного определения исключено положение о том, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на разжигание социальной розни. Такое решение вопроса представляется неверным как с правовой, так и с социально-политической точек зрения. С правовых позиций взятую за основу норму Конституции РФ следовало воспроизвести без изменений и изъятий, поскольку подобное отступление от действующей Конституции можно трактовать как ее нарушение. Это касается прежде всего замены понятия "рознь" на более узкое понятие "вражда" и особенно - исключения из понятия политического экстремизма социальной составляющей. В социально-политическом плане ориентация на предлагаемую трактовку политического экстремизма означает, как минимум, недооценку опасности левого экстремизма, который имеет в нашей стране достаточно глубокие социальные корни. Предлагаемые в законопроекте критерии определения признания экстремистского характера объединения было бы целесообразно расширить таким образом, чтобы они охватывали не только общественные, но и религиозные объединения. Особого внимания заслуживают содержащиеся в законопроекте нормы о запрещении объединений, признанных судом экстремистскими. Институт запрета экстремистских объединений мог бы стать эффективным фактором и борьбы с проявлениями политического экстремизма, и их профилактики. Однако в этом плане законопроект нуждается в доработке. В частности, следовало бы более четко сформулировать само понятие запрета объединения, обозначив его отличия от прекращения деятельности объединения путем его ликвидации. В данной связи следует отметить, что в российском законодательстве институт запрета объединения (организации) практически отсутствует. Правда, некоторые нормативные акты предусматривают возможность запрещения объединения (организации), но делают это непоследовательно и весьма расплывчато. Рассмотрим, например, ст. 25 Закона "О борьбе с терроризмом". Часть 1 этой статьи, посвященная российским организациям, содержит лишь положение о том, что "при ликвидации организации, признанной террористической, принадлежащее ей имущество конфискуется и обращается в доход государства" (по сути дела, речь идет о гражданско-правовом институте ликвидации юридического лица). При этом в ч. 2 ст. 25 о международных организациях (их отделениях, филиалах, представительствах), которые были признаны российским судом террористическими, говорится, что деятельность таких организаций на территории Российской Федерации запрещается, их российские отделения (филиалы, представительства) ликвидируются, а имущество конфискуется. Таким образом, институт запрета деятельности (причем никак не конкретизированный в Законе) применяется почему-то лишь к международным организациям. Федеральный закон "О свободе совести и религиозных объединениях" (п. 2 ст. 14) также предусматривает возможность "запрета на деятельность религиозной организации или религиозной группы в судебном порядке". При этом Закон не содержит норм, устанавливающих специфические последствия применения к религиозным объединениям института запрета, и, следовательно, фактически не проводит различия между запретом на деятельность религиозного объединения и его ликвидацией. Запрет вводится здесь по существу лишь в качестве аналога института ликвидации применительно к такому виду религиозных объединений, как религиозные группы, которые не имеют статуса юридического лица. Такой вывод следует из текста п. 5 ст. 14 Закона о свободе совести, где сказано, что "основания и порядок ликвидации религиозного объединения по решению суда применяются также в отношении запрета для деятельности религиозной группы". Аналогичным образом, кстати, используется институт запрета и в Федеральном законе "Об общественных объединениях" (ст. 44), где по поводу запрета общественного объединения говорится лишь, что "ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его регистрации". Таким образом, и в том, и в другом случаях законодатель использует конституционно-правовой институт запрета для того, чтобы ввести некий аналог института ликвидации для тех общественных и религиозных объединений, которые не имеют статуса юридического лица. Между тем институт запрета того или иного объединения - это жесткое средство конституционно-правового воздействия, которое должно иметь адекватные правовые последствия, отличные от последствий применения гражданско-правового института ликвидации юридического лица. Одним из таких последствий должен быть запрет на воссоздание запрещенного объединения без каких-либо оговорок относительно срока действия такого запрета. На мой взгляд, именно исключение возможности воссоздания запрещенного объединения составляет отличие института запрета от института ликвидации объединения. Другими последствиями запрета деятельности того или иного общественного или религиозного объединения могли бы стать меры конституционно-правовой ответственности, применяемые к руководителям запрещенных объединений. Такой подход к данной проблеме (введение института конституционно-правового запрета с указанными выше правовыми последствиями) содержался в подготовленном мной проекте Федерального закона "О политических партиях" (проект был внесен в Государственную Думу депутатами В. Рыжковым, В. Лысенко и В. Игруновым в качестве альтернативы "президентскому" законопроекту). Данные положения законопроекта были подвергнуты резкой критике председателем комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций В. Зоркальцевым, который назвал их антидемократическими. Другие представители фракции КПРФ усмотрели в законопроекте не только попытки "ввести меры ответственности, применяемые, как правило, в диктаторских режимах и предполагающие поражение в правах", но и стремление "лишить человека всех прав состояния без суда и даже следствия". При этом они (вольно или невольно) смешивали две принципиально разные вещи: судебную форму конституционно-правовой защиты демократии и многопартийности от экстремизма, с одной стороны, и противоправное репрессивное преследование тоталитарным режимом любых проявлений политического плюрализма - с другой стороны. Между тем и отечественный, и зарубежный опыт свидетельствуют о том, что без адекватной правовой ответственности за антиконституционную деятельность политических (и добавим - религиозных) объединений разговоры о борьбе с экстремизмом в значительной мере лишены юридического смысла. В нашей ситуации отсутствие в законодательстве четкого правового института запрета объединения за занятие экстремистской деятельностью создает существенные сложности для правоохранительных органов, осуществляющих меры по противодействию политическому и религиозному экстремизму. Что же касается опыта стран, которые мы называем демократическими, то они, как правило, имеют достаточно эффективные правовые рычаги противодействия экстремизму <*>, в том числе и институт запрета экстремистских объединений, и санкции, связанные с ограничением в правах не только руководителей, но и рядовых членов и участников таких объединений. Так, в австрийском законе "О запрете Национал-социалистической рабочей партии Германии (НСДАП)" от 8 мая 1945 г. (действует в редакции 1992 г.) существует запрет не только на деятельность НСДАП и ряда аналогичных организаций, но и на воссоздание этих запрещенных организаций (параграф 1.1), а также вводится уголовная ответственность за нарушение этих запретов (параграф 3 "а"). В Федеральном уголовном кодексе США (Свод законов США, раздел 18, параграф 2385) есть норма, гласящая, что любое лицо, которое организует или помогает, либо покушается на организацию какого-либо общества, группы или собрания лиц, проповедующих, пропагандирующих или подстрекающих к свержению или уничтожению правительства с применением силы или насилия, или становится (является) членом или присоединяется к такому обществу, группе или собранию лиц, зная об их целях, "должно быть наказано штрафом до 20 тысяч долларов или тюремным заключением на срок до 20 лет либо тем и иным вместе и должно быть лишено права занимать должности в каком-либо департаменте или органе США в течение 5 лет после осуждения". -------------------------------- <*> См.: Зарубежное законодательство против фашизма // Информационно-аналитический бюллетень общественного фонда "Антифашист". 1997. N 4.
Помимо введения института запрета общественных и религиозных объединений, признанных судом экстремистскими, необходимо откорректировать применяемый в настоящее время институт ликвидации общественных объединений и религиозных организаций за нарушение ими действующего законодательства (когда речь не идет о занятии экстремистской деятельностью). Дело в том, что институт ликвидации общественных и религиозных объединений, применяемый в рамках конституционно-правового регулирования, должен по своим правовым последствиям отличаться от гражданско-правового института ликвидации юридического лица. В частности, если по общему смыслу гражданского законодательства ликвидация юридического лица по решению суда не исключает возможности практически на следующий же день начать воссоздание этого же юридического лица, то применительно к общественным и религиозным объединениям необходимо закрепление в законе определенных ограничений. В данной связи можно, в частности, предложить следующие формулировки соответствующих статей закона: "Последствия ликвидации общественного или религиозного объединения по решению суда": "В течение четырех лет после ликвидации общественного или религиозного объединения не может быть создано объединение с тем же названием, либо с той же программой (если речь идет о политической партии), либо с тем же основным составом учредителей или руководящих органов (т. е. составом, более половины членов которого входили в прежний состав учредителей или руководящих органов ликвидированного общественного или религиозного объединения)". "Последствия запрещения общественного или религиозного объединения": "После запрещения общественного или религиозного объединения не может быть создано общественное или религиозное объединение с тем же названием, либо с той же программой (если речь идет о политической партии), либо с тем же составом руководящих органов. Руководители запрещенного общественного или религиозного объединения в течение десяти лет не могут замещать любые выборные государственные должности, входить в состав руководящих органов общественных или религиозных объединений, быть учредителями детских и молодежных общественных объединений. С момента вступления в силу решения суда о запрещении политической партии фракции запрещенной политической партии в законодательных (представительных) органах государственной власти и представительных органах местного самоуправления распускаются. Депутаты, выдвинутые данной политической партией единым списком при выборах по пропорциональной избирательной системе или в одномандатных избирательных округах и являвшиеся членами данной политической партии на момент ее запрета, лишаются депутатских мандатов". Эти нормы, закрепляющие предлагаемые формы конституционно-правовой ответственности за антиконституционную деятельность, являются адекватной мерой правового воздействия, соответствующей тяжести совершаемых деяний. Наряду с доработкой и принятием названных законопроектов было бы целесообразно провести инвентаризацию уже действующего законодательства с тем, чтобы усилить его вклад в решение рассматриваемой проблемы. Особого внимания в этом плане заслуживает недавно принятый Федеральный закон "О политических партиях". В п. 3 ст. 9 введена важная норма, запрещающая создание партий по признакам национальной или религиозной принадлежности. Такой подход к решению данного вопроса получил довольно широкое распространение в законодательстве постсоциалистических государств <*>. Данная норма российского Закона о партиях является достаточной законодательной гарантией против политического и религиозного сепаратизма, нередко имеющего экстремистские проявления. Однако российский законодатель не ограничился этой нормой и попытался усилить ее действие введением косвенного запрета на создание и действие региональных и местных политических партий (ч. 2 ст. 3), что, на мой взгляд, на практике может привести к прямо противоположному результату. -------------------------------- <*> Так, в болгарском Законе "О партиях" (ч. 2 ст. 3) запрещается создание политических партий "на основе вероисповедания или этнической основе, или для разжигания расовой, национальной, этнической и религиозной вражды"; запрет на образование партий по религиозному и национальному (этническому) принципам существует в Законе "О политических партиях" Албании; в конституциях Туркменистана (ст. 28 ч. 2.), Узбекистана (ч. 2 ст. 34) и Кыргызской Республики (ст. 8 ч. 4) запрещается создание политических партий на религиозной основе.
Очень показательно, что законодатель не решился ясно сформулировать этот запрет, завуалировав его в дефиниции политической партии. Думаю, что нежелание законодателя четко прописать в законе столь важную норму (которая, кстати, была предметом наиболее острых дискуссий на стадии подготовки законопроекта) в значительной мере обусловлено тем, что данный запрет плохо согласуется с положением ч. 3 ст. 13 Конституции, согласно которому "в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность". То обстоятельство, что Конституция РФ связывает многопартийность с политическим плюрализмом, означает, что многопартийность - это такая форма самоорганизации общества, которая проявляет себя в сфере политики, обеспечивая участие общества в формировании и осуществлении государственной власти. И если запрет на местные политические партии, действующие на муниципальном уровне, в этом смысле не противоречит Конституции Российской Федерации, т. к. согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то запрет на региональные партии представляется весьма спорным, потому что субъекты Федерации являются государственно-властными образованиями. На мой взгляд, в данном случае речь идет о неправомерном ограничении, ущемляющем гарантированную Конституцией РФ возможность политической самоорганизации граждан на уровне субъектов Российской Федерации. Кроме того, подобная излишняя жесткость (как и всякий неправомерный запрет) может дать обратный эффект. Есть опасность, что эти меры могут настроить некоторую политически активную часть населения регионов против федерального центра и общероссийских партий, которые будут восприниматься как навязанные сверху инструменты политического давления, противодействующие самостоятельному политическому самоопределению населения субъектов Российской Федерации. А лишение региональных общественных объединений права называться политическими и возможности самостоятельно участвовать в выборах может направить политическую активность регионов во внепарламентское русло. Полагаю, что смягчение позиции федерального законодателя в этом вопросе и внесение в закон соответствующих изменений (по инициативе самого законодателя или на основании решения Конституционного Суда РФ) позволило бы избежать подобной негативной реакции. В уточнении и дополнении по целому ряду направлений нуждается и Федеральный закон "О свободе совести и религиозных объединениях", который должен полнее охватывать своим регулятивным воздействием те специфические проявления религиозного экстремизма, которые не подпадают в сферу действия законодательства, направленного на борьбу с политическим экстремизмом и профилактику данного явления. Помимо уже упомянутых недоработок, связанных с отсутствием различий между содержащимися в Законе институтами ликвидации религиозного объединения и запрета на деятельность такого объединения, Закон далеко не в полной мере охватывает своей регуляцией целый ряд проявлений религиозного экстремизма, имеющих место на практике. При доработке Закона целесообразно, в частности, учесть законодательный и правоприменительный опыт Кабардино-Балкарской Республики, где действует Закон "О запрете экстремистской религиозной деятельности и административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением религиозной деятельности". Закон Кабардино-Балкарии (ст. 1) вводит отсутствующее в федеральном законодательстве понятие экстремистской религиозной деятельности, дополняя содержащуюся в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ общую формулировку экстремистской деятельности такими характеристиками, как разрыв семейных или родственных отношений, нанесение ущерба психическому, нравственному состоянию человека. Кроме того, в Законе Кабардино-Балкарии содержится целый ряд новых составов правонарушений, отсутствующих в ст. 14 ФЗ "О свободе совести и религиозных объединениях", которая перечисляет основания для ликвидации или запрета религиозного объединения. К их числу относятся: - пропаганда неповиновения органам государственной власти и ее представителям (ст. 5); - незаконное занятие религиозной образовательной деятельностью (ст. 13); - приставание к гражданам с целью приобщения к религиозному вероучению (ст. 14); - пропаганда религиозного вероучения, представляющего угрозу общественной безопасности, правам и законным интересам граждан (ст. 15); - собрание граждан по религиозному мотиву (ст. 16); - склонение малолетних к исповеданию либо отказу от исповедания религии вопреки воле родителей или лиц, их заменяющих (ст. 17); - приобщение несовершеннолетних к религии вопреки воле родителей или лиц, их заменяющих (ст. 18); - вовлечение малолетних в религиозную деятельность вопреки воле родителей или лиц, их заменяющих (ст. 19); - понуждение к определению своего отношения к религии (ст. 20); - понуждение к религиозной деятельности (ст. 21); - пропаганда превосходства одного вероучения над другим (ст. 22). Применительно к указанным составам в законе предусмотрены лишь меры административной (но не уголовной) ответственности, поскольку согласно ст. 71 Конституции РФ уголовное законодательство не относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Однако, учитывая социальную опасность некоторых перечисленных деяний, в рамках федерального законодательства речь могла бы идти и об уголовной ответственности. Особый интерес с точки зрения практики реализации представляет Закон Республики Дагестан "О запрете вахабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан", касающийся одной из наиболее острых проблем борьбы с экстремизмом в России на современном этапе. Конечно, региональным законодателям далеко не всегда удается достаточно корректно подойти к вопросу о выработке мер по противодействию религиозному экстремизму. Так, трудно согласиться с формулировками ст. 16. Закона Кабардино-Балкарской Республики "О запрете экстремистской религиозной деятельности...", где вводятся правовые ограничения на собрание граждан по религиозным мотивам. Такие ограничения уместны лишь в тех случаях, когда соответствующие действия имеют публичный характер, затрагивающий общественный порядок, т. е. когда они выходят за рамки чисто конфессионального мероприятия. Весьма сомнительной с точки зрения гарантий прав и свобод человека является также и норма ст. 2 Закона Республики Дагестан "О запрете вахабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан", согласно которой "обучение граждан Республики Дагестан в религиозных учебных заведениях за пределами Республики Дагестан и Российской Федерации допускается только по направлению органа управления республиканской религиозной организации, согласованному с государственным органом по делам религий Республики Дагестан". Данная норма ущемляет конституционное право на свободу совести и свободу вероисповедания и противоречит ст. 5 Федерального закона "О свободе совести и религиозных объединениях", согласно которой "каждый имеет право на получение религиозного образования по своему выбору индивидуально или совместно с другими". Подобная правовая некорректность является весьма опасной не только потому, что она ущемляет права и свободы граждан, но и потому, что в сложившихся условиях она может стать фактором, провоцирующим усиление религиозного экстремизма. Вывод прост: в данном вопросе федеральный законодатель должен работать на опережение. Нужна соответствующая требованиям Конституции РФ продуманная политико-правовая стратегия противодействия экстремистской деятельности и основанная на ней система федерального законодательства, которая дала бы четкие правовые ориентиры соответствующему законодательству субъектов Российской Федерации. Особое внимание следует уделить пропаганде действующего и принимаемого в этой области законодательства и успешной практики его применения.
Название документа