Поди туда - не знаю куда, или прорехи правовой базы, обеспечивающей безопасное дорожное движение в России
(Дмитриев С. Н.) ("Современное право", N 10, 2002) Текст документаПОДИ ТУДА - НЕ ЗНАЮ КУДА, ИЛИ ПРОРЕХИ ПРАВОВОЙ БАЗЫ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩЕЙ БЕЗОПАСНОЕ ДОРОЖНОЕ ДВИЖЕНИЕ В РОССИИ
С. Н. ДМИТРИЕВ
С. Н. Дмитриев, кандидат юридических наук, докторант Академии управления МВД России, полковник милиции.
Сегодня для многих граждан ежедневные поездки на работу, учебу, в магазин, к сожалению, весьма небезопасны из-за большого количества человеческих и материальных потерь от дорожно - транспортных происшествий (далее - ДТП). В России уровень ДТП, соотнесенный с темпом автомобилизации, в 5 - 8 раз превышает соответствующие показатели развитых стран. В течение последних 7 лет на территории нашей страны в среднем ежедневно более 80 человек погибали и около 500 человек получали ранения, повреждалось свыше 4500 транспортных средств, а совокупные потери валового внутреннего продукта страны из-за ДТП превысили 190 млрд. руб. в год. Средний показатель тяжести последствий таких происшествий составил 14,2 погибших на каждую сотню пострадавших, причем в текущем году отмечен рост количества погибших на 19%. Дорожное движение - социальное явление, и поэтому оно может и должно регулироваться соответствующими юридическими нормами. Без четкой системы разрешений и запретов в сфере, связанной с массовой эксплуатацией источников повышенной опасности, невозможно создать условия для ведения эффективных автомобильных перевозок. В России общее число законов и подзаконных актов, имеющих отношение к данной сфере, превышает 1,2 тыс. Но если в европейских странах доминируют инженерно - технические способы решения проблем безопасности дорожного движения на основе целевых программ при относительной стабильности процедур правового регулирования и контроля дорожного движения, то в нашей стране наблюдается противоположная тенденция - ведущим до сих пор остается нормативно - правовой угол зрения на указанные проблемы, что вызывает массовые проявления юридического позитивизма, такие, как стремление максимально регламентировать все стороны транспортного процесса, многократное изменение содержания соответствующих нормативно - правовых актов за непродолжительные периоды времени и т. д. <*>. -------------------------------- <*> Например, среднее количество светофоров на улицах городов России в 8 - 14 раз меньше, чем в западноевропейских странах, но при этом за последние 7 лет в отечественные Правила дорожного движения и законодательные акты, предусматривающие ответственность за их нарушение, были внесены сотни изменений и дополнений. В то же время нормативы, определяющие порядок движения в указанных странах, как правило, не претерпевают существенных изменений в течение 10 - 15 лет.
Очевидно, что более глубокое проникновение в сущность квалифицируемых явлений в пределах возможностей отдельных юридических наук - обязательное условие совершенствования правовой основы дорожного движения. Вместе с тем ее беспрецедентно высокий динамизм, отсутствие в ней достаточно четких определений ключевых понятий, отражающих юридическую природу тех или иных событий, и наличие множества структурно - содержательных дефектов вносят путаницу в правосознание участников дорожного движения и должностных лиц, занятых в сфере обеспечения безопасности транспортного процесса, обусловливают и нередко прямо провоцируют правонарушения. Анализ 22 тыс. материалов об административных правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения (далее - БДД), 3500 уголовных дел по фактам ДТП и жалоб на действия должностных лиц Госавтоинспекции показывает, что во многих случаях именно эти обстоятельства не позволяют рассматривать те или иные противоправные действия как юридические факты либо вообще исключают их правовую оценку, создают почву для активизации ведомственного и регионального нормотворчества в порядке компенсации пробелов в действующем законодательстве, обостряя и без того серьезную проблему ликвидации взяточничества, вымогательства и использования служебного положения, распространенных среди должностных лиц Госавтоинспекции и других контролирующих органов. Например, в основополагающем для данной сферы Федеральном законе от 10.12.95 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (в ред. от 02.03.99) понятие "дорога" сформулировано как "обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения" <*>, хотя десятки тысяч инцидентов, связанных с движущимися транспортными средствами, происходят на пустырях, полях, лесных полянах, в других местах и, как представляется, справедливо квалифицируются по статьям 264, 350 Уголовного кодекса Российской Федерации и ст. 12.24, ч. 2 ст. 12.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП), отражаясь в государственной статистической отчетности как ДТП. С учетом данных обстоятельств определения понятий "дорога", "дорожное движение" и "дорожно - транспортное происшествие" нуждаются в соответствующей коррекции. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4873 (с изм. и доп.).
Приведенное в Правилах дорожного движения (далее - Правила, ПДД) определение понятия "перекресток" не охватывает выезды из прилегающих к перекрестку территорий, что имеет принципиальное значение при установлении зоны действия дорожных знаков; к тому же в тексте этого определения используется разъясняемый термин "перекресток". Понятие "остановка" здесь связывается только с посадкой и высадкой пассажиров, загрузкой и выгрузкой грузов, хотя эти операции не исчерпывают физической сути данного действия. Понятие "обгон" не раскрывает многообразия ситуаций, складывающихся на распространенных в России трехполосных автомобильных дорогах при наличии на них разметки 1.5 <*>. Из понятий "механическое транспортное средство" и "прицеп" отдельно не выделяются понятия "рельсовые транспортные средства", "трициклы", "квадрициклы", "скутеры" и "легкие прицепы", обозначающие средства, обладающие специфическими особенностями эксплуатации, и т. п. -------------------------------- <*> См. приложение N 2 к ПДД.
Наиболее неблагоприятные последствия в данном случае влечет параметрическая неопределенность принципиальных положений ПДД и, прежде всего, отсутствие однозначных и понятных предписаний, определяющих условия безопасности движения транспортных средств. Например, в последнюю редакцию разд. 9 Правил внесены изменения, согласно которым запрещается производство ряда маневров "в условиях интенсивного движения". При этом предполагается, что степень интенсивности движения будет определяться водителями транспортных средств и сотрудниками Госавтоинспекции, то есть субъективно. Много недоразумений порождается и несовершенством структуры ПДД, в тексте которых применяются термины, определения которых указываются в других разделах. Например, в п. 11.5 Правил перечислены условия, при которых запрещен обгон на перекрестках, однако определения понятий "регулируемый перекресток" и "нерегулируемый перекресток" содержатся только в п. 13.3 Правил. Согласно приложению N 2 к ПДД разрешается пересекать линии дорожной разметки 1.2.1, 1.2.2, обозначающие край проезжей части, только справа от транспортного средства для остановки на обочине, хотя по смыслу настоящего предписания водитель транспортного средства, оказавшись в этом положении, не может в последующем въезжать на дорогу. Кроме того, движение по обочине запрещено согласно п. 9.9 Правил. В сравнении с зарубежными аналогами в ПДД недостаточно используются количественные критерии, которые сравнительно легко воспринимаются подавляющим большинством водителей транспортных средств. Так, п. 9.1 Правил предусматривает, что "количество полос движения безрельсовых транспортных средств определяется разметкой или знаками 5.8.1, 5.8.2, 5.8.7, 5.8.8 Правил, а если их нет, то самими водителями с учетом ширины проезжей части, габаритов транспортных средств и интервалов между ними". При этом ч. 2 п. 9.4 Правил разрешает менять полосу движения только перед поворотом, разворотом, обгоном и остановкой. Но при отсутствии на автомобильной дороге средств организации движения, смонтированных по нормам, эквивалентным современным европейским стандартам, водитель далеко не всегда имеет возможность заранее узнать направление своего движения, а перестроение в данном случае запрещается ч. 1 п. 9.4 Правил. Противоречит этому положению и п. 3.2 Правил, обязывающий водителей при приближении транспортного средства с включенным проблесковым маячком синего цвета и специальным звуковым сигналом "уступить дорогу для обеспечения беспрепятственного проезда этих и сопровождаемых ими других транспортных средств". Пункт 9.10 Правил требует "соблюдать такую дистанцию до движущегося впереди транспортного средства, которая позволила бы избежать столкновения, а также необходимый боковой интервал, обеспечивающий безопасность дорожного движения", то есть носит неопределенный характер. Анализ механизма возникновения 3,5 тыс. ДТП показывает, что несоблюдение безопасной дистанции и интервала между транспортными средствами вызывает около четверти происшествий с тяжкими последствиями, возникающих по вине водителей, а на федеральных автомобильных дорогах - до 60%. Однако, выбирая режим движения на том или ином участке дороги, водителю трудно исходить из предписаний общего вида, требующих "ехать медленнее" и "осторожнее", "учитывать интенсивность движения, дорожные и метеорологические условия, видимость в направлении движения, тип транспортного средства, состояние его тормозной системы и шин, величину уклонов, качество проезжей части" и другие факторы, которые не могут служить водителям транспортного средства реальными ориентирами. Особые затруднения возникают в оценке относительно безопасной скорости движения и дистанции между отдельными транспортными средствами в период осложнения дорожных условий, порядок выбора которых изложен в ПДД в высшей степени декларативно. В мировой практике соотношение между реально зафиксированной на дороге и безопасной дистанциями устанавливается дифференцированно, в зависимости от условий движения и разновидности транспортного средства. Например, в Германии водитель автомобиля весом более 2,8 т, движущегося по автомагистрали со скоростью более 50 км/ч, должен выдерживать дистанцию не менее 50 м по отношению к впереди идущему автомобилю; водители легковых автомобилей и мотоциклов привлекаются к ответственности за несоблюдение дистанции, если скорость движения транспортного средства составляет более 80 км/ч на расстоянии не менее 250 м <*>. Очевидно, что в условиях России, на 80% территории которой длительность периода повышенной скользкости дорожных покрытий составляет от 6 до 9 месяцев, необходимо установить примерные количественные значения данных параметров, пространственно - временные характеристики которых могут надежно фиксироваться с помощью стационарных и транспортабельных систем фото - и видеоконтроля дорожного движения. -------------------------------- <*> Strassenverkehersrecht StVG, StVO, StVZ. Verwarnungs - und Bussgeldkatalog. Verkehrszeichen nach dem Einigungsvertrag. Deutscher Taschenbuch Verlag.
В современных условиях нельзя признать корректными положения Правил, которые определяют только обязанности водителей - участников ДТП, несмотря на то, что в более чем 40% подобных инцидентов прямо или косвенно участвуют пассажиры и пешеходы. Из содержания п. 2.5 Правил следует, что участники ДТП обязаны "зафиксировать в присутствии свидетелей положение транспортного средства, следы и предметы, относящиеся к происшествию, и принять все возможные меры к их сохранению и организации объезда места происшествия" только "при необходимости освобождения проезжей части или доставки пострадавших в лечебные учреждения на своем транспортном средстве в лечебное учреждение", хотя это очевидная ошибка, поскольку данные действия должны осуществляться вне зависимости от влияния ДТП на транспортный процесс. Наконец, действующие ПДД во многих отношениях отвечают условиям дорожного движения по автомагистралям и другим автомобильным дорогам, но мало соответствуют ситуациям, складывающимся на улицах крупных и сверхкрупных городов, имеющих многополосную проезжую часть с высокой интенсивностью движения. Так, в п. 8.4 Правил заложено требование "уступить дорогу транспортным средствам, движущимся попутно без изменения направления движения", что полностью блокирует правомерное движение по полосе, на которой совершил экстренную остановку технически неисправный либо наехавший на какое-либо неожиданно появившееся препятствие автомобиль. Вместе с тем в мировой практике можно найти немало примеров рационального решения данной проблемы, когда ПДД прямо предписывают водителям автомобиля в подобных ситуациях двигаться поочередно с использованием соседней полосы движения. Медленно движущиеся колонны транспортных средств, образующиеся при предзаторовых состояниях или при неоптимальных режимах работы светофоров на конкурирующих транспортных потоках высокой плотности, как правило, обгоняются справа, хотя это запрещено п. 11.2 Правил. Однако во многих странах для некоторых видов транспорта это допустимо, что позволяет повысить пропускную способность улично - дорожной сети. Разумеется, официальное разрешение такого маневра сопряжено с некоторым усложнением процесса управления транспортом для водителей некоторых типов обгоняемых автомобилей, у которых затруднена обзорность справа. Однако, с другой стороны, если такая возможность будет предусмотрена в Правилах, все участники дорожного движения при изменении своего положения на проезжей части будут обязаны убеждаться в том, что справа отсутствуют какие-либо помехи движению, а также соответствующим образом устанавливать и регулировать зеркала заднего вида, а это будет способствовать предупреждению значительной части тяжких ДТП. В настоящее время практически невозможно достичь положения, когда каждый участник дорожного движения или должностное лицо, связанное с обеспечением БДД, во всех случаях поступали бы в полном соответствии с установленными нормами и правилами. К тому же существует множество несоответствий, в том числе и терминологических, между нормативами, определяющими порядок дорожного движения, и правовыми актами, предусматривающими материальные нормы и процедуру привлечения нарушителя Правил к административной и уголовной ответственности. В связи с этим у работников Госавтоинспекции, водителей и должностных лиц, занятых в сфере обеспечения транспортного процесса, отсутствует единообразное понимание указанных норм, что влечет за собой усиление конфликтности процесса рассмотрения дел о правонарушениях в сфере БДД. Показательно, что серьезные затруднения в этом плане испытывают даже опытные профессиональные юристы - судьи, адвокаты, юрисконсульты и т. д. В практике деятельности государственных органов сокращение ДТП само по себе все чаще приобретает большее значение, чем поиски рациональных путей к такому сокращению, а это влечет за собой введение всевозможных запретов и ограничений, усиление репрессий в отношении участников дорожного движения и должностных лиц, обеспечивающих эксплуатацию автомобильного транспорта. Следствием этого нередко становятся стабилизация либо падение объема перевозок и соответствующее снижение уровня ДТП. Следующее за этим обострение проблем жизнеобеспечения заставляет органы исполнительной власти оказывать давление на законодателей и соответствующие контрольно - надзорные ведомства в целях пересмотра установленных норм и ослабления "административного прессинга". Таким образом, процесс формирования правовой базы БДД приобретает весьма характерную для России цикличность. Нестабильность правовой базы сочетается с невероятным консерватизмом в модернизации как федеральных законов, так и соответствующих подзаконных актов, имеющих фундаментальное значение для рассматриваемой сферы, но безнадежно устаревших. Среди них - Устав автомобильного транспорта РСФСР <*>, сотни государственных стандартов, строительных норм, правил и инструкций, а также недавно принятый КоАП, имеющий множество положений, противоречащих интересам большинства населения и реальным условиям функционирования автомобильного транспорта. Имеются в виду скоропалительные псевдодемократические дополнения и изменения, внесенные в КоАП по предложению некоторых депутатов Государственной думы РФ. Среди них прежде всего следует отметить введение в гл. 12 статей 12.35 "Незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию" и 12.36 "Воспрепятствование законной деятельности по управлению и эксплуатации транспортных средств", не имеющих отношения к установлению ответственности участников дорожного движения и должностных лиц за нарушения правил эксплуатации транспортных средств, автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры; заведомое допущение несоответствия степени тяжести правонарушений и наказаний за их совершение в виде штрафа в размере 50 - 100 руб. (статьи 12.1, 12.2 и многие другие); существенное усложнение и без того громоздкой процедуры производства по делам об административных правонарушениях, предполагающей составление 10 разновидностей протоколов и 19 определений; неоправданное установление параллельной юрисдикции государственных инспекций по одним и тем же составам правонарушений и т. п. -------------------------------- <*> Утвержден Постановлением Совмина РСФСР от 08.01.69 N 19 и действует ныне в ред. от 18.02.91 с изм. от 28.04.95.
Например, правонарушения, предусмотренные статьями 8.22 и 8.23 (выпуск в эксплуатацию и эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума), рассматриваются начальниками органов внутренних дел, подразделений Госавтоинспекции России, заместителями указанных лиц, сотрудниками Российской транспортной инспекции (РТИ), Гостехнадзора и органов государственного экологического контроля. Одновременно эти составы правонарушений в отношении всех без исключения транспортных средств охватываются ч. 1 ст. 12.5 "Управление транспортным средством при наличии неисправностей или условий, при которых эксплуатация транспортного средства запрещена" и дополнительно предусмотрены ст. 9.3 "Нарушение правил или норм эксплуатации, обеспечивающих охрану окружающей природной среды" для водителей самоходных, дорожно - строительных и иных машин. Рассмотрение деликтов, предусмотренных ст. 19.22 "Нарушение правил государственной регистрации транспортного средства", кроме указанных выше должностных лиц, отнесено и к компетенции инспекторов технической инспекции ГИБДД, притом что данные деликты предусмотрены ст. 12.1 "Управление транспортным средством, не зарегистрированным в установленном порядке", решения по которой могут принимать все аттестованные сотрудники ГИБДД и участковые уполномоченные милиции, но в данном случае уже за исключением инспекторов технической и дорожной инспекций. Вследствие неоправданного снижения размера административного штрафа до символических величин многократно увеличились проявления рецидива таких потенциально опасных правонарушений, как проезд на запрещающий сигнал светофора или на запрещающий жест регулировщика (ст. 12.12), движение транспортного средства по тротуарам и обочинам (ст. 12.15), превышение установленной скорости движения (части 2 и 3 ст. 12.9), управление незарегистрированным транспортным средством (ст. 12.1), невыполнение обязанностей в связи с ДТП (ч. 1 ст. 12.27), нарушение правил охраны полосы отвода автомобильных дорог (ст. 11.21) и невыполнение требования об остановке транспортного средства (ч. 2 ст. 12.25). В настоящее время водителям, лишенным права управления транспортными средствами, находящимся в состоянии опьянения, превышающим установленную скорость движения более чем на 60 км/ч, не предоставившим преимущественное право проезда специальному транспорту и совершившим другие не менее серьезные правонарушения, выгоднее скрыться от сотрудников милиции, чем быть лишенными права управления автомобилем либо подвергнуться более крупному штрафу в соответствии со статьями 12.2, 12.7, 12.8, 12.9 и др. При этом ч. 2 ст. 12.25 не согласуется со ст. 19.3, согласно которой "неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции... в связи с исполнением им обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности" влечет наложение штрафа, в 2,5 раза большего, чем штраф за те же действия по ст. 12.25, либо административный арест. Особенно неблагоприятные последствия для профилактики ДТП повлекло за собой исключение из КоАП норм об ответственности лиц, склонных к систематическому нарушению ПДД <*>. В настоящее время от 35 до 48% водителей и свыше 90% пешеходов предпочитают не соблюдать Правила и в случае задержания выплачивают штраф, причем значительная часть из них делает это несколько десятков раз в течение года. В связи с этим представляется, что вполне естественное "давление общественного мнения" и относительно небольшое возрастание трудоемкости операций по учету и передаче информации об административных правонарушениях при использовании существовавшей ранее "накопительной" системы их оценки не являлись достаточными основаниями для отмены данного способа привлечения к ответственности одной из наиболее опасных категорий участников дорожного движения. -------------------------------- <*> Статья 118.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в ред. 1997 г.)
Практика подразделений Госавтоинспекции России и полиции европейских стран свидетельствует о настоятельной необходимости применения к данным лицам усиленных санкций, тем более что современные компьютерные технологии значительно облегчают оперативное решение этой задачи. За 30-летний срок своего существования система балльной оценки правонарушений распространилась в большинстве стран мира со средним и высоким уровнем автомобилизации и убедительно доказала свою роль в качестве эффективнейшего средства сдерживания неправомерной эксплуатации источников повышенной опасности. Значительное число правонарушителей уходит от ответственности из-за существенных пробелов в новой редакции КоАП. В частности, отсутствие аналога ч. 2 ст. 12.25 "Невыполнение законного требования сотрудника милиции об остановке транспортного средства" в отношении сотрудников РТИ, Гостехнадзора, ВАИ, дежурных по железнодорожным переездам, ледовым и паромным переправам, а также работников дорожно - эксплуатационных служб исключило привлечение к административной ответственности граждан, не выполняющих законные требования указанных должностных лиц, предусмотренные ПДД. Полностью "выпали" из числа субъектов ответственности водители мопедов, велосипедов, гужевых повозок, действия которых создали помехи движению либо сопровождались причинением легкого вреда здоровью потерпевших, а также водители транспортных средств - граждане России, нарушающие установленный для них режим труда и отдыха <*>. -------------------------------- <*> В соответствии со ст. 11.23 КоАП и Федеральным законом от 24.07.98 N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушения порядка их выполнения" за данное правонарушение можно подвергнуть штрафу только иностранных граждан.
К резкому снижению взыскания штрафов привело отсутствие в КоАП предписания, обязывающего лиц, привлекаемых к административной ответственности, а также банки и кредитные учреждения ставить в известность органы, наложившие взыскания, об уплате (поступлении на счета) установленных сумм <*>. В результате массовый характер приобрели обращения сотрудников административной практики подразделений Госавтоинспекции России к судебным приставам - исполнителям. Последние, в свою очередь, не проявляют должной активности в реализации этих постановлений, поскольку в более 40% случаев речь идет о сумме в 50 руб., и общие затраты на оформление и взыскание такой суммы нередко существенно превышают сумму штрафа. -------------------------------- <*> С 1 июля 2002 г. во многих регионах России данный показатель уменьшился на 25 - 40%.
В связи с передачей значительной части дел о правонарушениях в сфере БДД на рассмотрение судов решение проблемы привлечения к ответственности водителей транспортных средств еще более осложнилось. Создание дополнительного промежуточного звена в административном процессе, связанном со столь массовым видом деликтов, формализовало работу Госавтоинспекции, ослабило ее обратную связь со средой функционирования, привело к существенному росту издержек вследствие необходимости пересылки дел в суды, не готовые пока рассматривать подобные дела. В свою очередь граждане, причастные к правонарушениям, вынуждены иметь дело с должностными лицами нескольких инстанций, затрачивая на это дополнительное время и средства. Анализ отечественной практики рассмотрения в суде материалов по фактам грубых нарушений ПДД показывает, что в целом эти нарушения воспринимаются судьями практически так же, как и российским обществом, для которого, несмотря на огромные потери, проблема обеспечения БДД пока еще не стала приоритетной. Вероятно, это - одно из проявлений социально - психологических особенностей воздействия на общественное сознание техногенных правонарушений и преступлений, в которых виновный не причиняет вреда непосредственно сам, а делает это посредством неосторожного обращения с источником повышенной опасности. При наличии альтернатив в рассмотрении правонарушений в сфере БДД <*> большинство судей крайне неохотно принимают материалы по БДД к производству, требуют предоставления множества дополнительных документов (характеристик лиц, привлекаемых к административной ответственности, ходатайств и т. п.), что чаще всего приводит к многократному снижению применения наказания в виде лишения права управления транспортным средством (наложение этого вида наказания входит в исключительную компетенцию суда) <**>. Не случайно в последнее время ощущается стремление правонарушителей добиться передачи в суд любого незначительного по последствиям дела. В свою очередь, должностные лица Госавтоинспекции, опасаясь судебной волокиты, стремятся уйти от вмешательства в правонарушения, рассмотрение которых предстоит в суде, и предпочитают ограничиваться выявлением и пресечением проступков, входящих в их собственную юрисдикцию. -------------------------------- <*> См. ч. 2 ст. 23.1 и п. 5 ч. 2 ст. 23.3 КоАП. <**> С момента введения нового КоАП в большинстве регионов России количество лиц, лишаемых права управления транспортными средствами за грубейшие нарушения ПДД, сократилось в 12 - 30 раз. Часто эта санкция не применялась вообще.
Рассматривая проблемы правового регулирования сферы БДД, нельзя не отметить слабости правового инструментария распорядительно - регулировочной, контрольной и юрисдикционной деятельности правоохранительных органов. Трудно найти хотя бы одну из предусмотренных действующим законодательством мер административного предупреждения, пресечения и обеспечения производства по делам об административных нарушениях в сфере БДД, которая имела бы удовлетворительное правовое обеспечение. Это касается и таких простейших, на первый взгляд, действий, как остановка транспортных средств; проверка документов у водителей; освидетельствование лиц, имеющих признаки опьянения; запрещение эксплуатации транспортных средств, ограничение движения на участках дорог и т. п. В соответствии с действующим законодательством сотрудники милиции могут применять перечисленные меры ко всем участникам дорожного движения не только при нарушении ими установленных правил, но и при наступлении определенных последствий и обстоятельств, создающих угрозу БДД, жизни и здоровью граждан. Однако эти обстоятельства не нашли конкретного отражения в Федеральном законе "О безопасности дорожного движения", Законе РФ от 18.04.91 N 1026-1 "О милиции" (в ред. от 25.07.2002), в ПДД, КоАП и других законодательных актах, что предопределяет широкое применение предписаний МВД России, Минтранса России, Генпрокуратуры РФ, Минздрава России и других органов, преимущественно отражающих ведомственные интересы, непрерывно изменяющихся под давлением внешних обстоятельств либо популистских соображений органов власти, в значительной степени "обезоруживающих" сотрудников органов внутренних дел. Так, несмотря на увеличение объема незаконных перевозок наркотиков, оружия, опасных веществ и активизацию террористической деятельности, в законодательстве России не определены понятия, основания, обстоятельства, условия, границы и порядок осуществления осмотра, досмотра, обыска транспортных средств, их водителей и пассажиров. Производство данных административно - предупредительных и уголовно - процессуальных мер сопровождается различными инцидентами, а значит, и многочисленными жалобами участников дорожного движения, а также гибелью и ранениями работников милиции. Согласно п. 20 ст. 11 Закона РФ "О милиции" работникам милиции предоставляется право осуществлять досмотр транспортного средства "на основании решения начальника органа милиции при розыске совершивших побег осужденных и лиц, заключенных под стражу, преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений". Но п. 23 этой же статьи устанавливает, что "решение о досмотре принимается самим сотрудником органа внутренних дел". Исключительно общий характер носят формулировки процедур досмотра, изложенные в статьях 27.7 и 27.9 КоАП. В частности, статьи не содержат четкого определения понятия "нарушение конструктивной целостности транспортного средства". Если в данном случае предполагается запрет на частичную или полную разборку определенных узлов на составные части, то процедура досмотра автомобилей теряет всякий смысл, поскольку автомобили обладают множеством технологических полостей и замкнутых пространств, начиная от топливных баков и кончая термоизоляционными зазорами в обшивке кузовов. Представляется, что указанное в этих статьях условие производства досмотра следовало бы связать не с "нарушением конструктивной целостности", а с необходимостью сохранения функциональных качеств досматриваемых узлов и деталей после выполнения данной операции. Противоречат здравому смыслу и сложившейся в мире практике и запреты на проведение инструментальной проверки транспортных средств, повторное проведение их технического осмотра (ст. 12.1 КоАП), установку блокирующих устройств, эвакуацию автомобилей <*>, удержание транспортных средств на стоянках и снятие с них государственных регистрационных знаков (именуемых, кстати, в статьях 12.19 и 12.36 КоАП "номерными знаками"), что противоречит ГОСТ Р 50577 - 93, статьям 12.2, 12.31 КоАП, а также ч. 2 ст. 27.13 КоАП, прямо предусматривающей снятие данных знаков, а также возможность задержания транспортных средств и помещение их на специальную стоянку. -------------------------------- <*> По личным наблюдениям автора, во Франции, ФРГ и США транспортные средства, оставленные в зоне действия дорожного знака "Стоянка запрещена", эвакуируются немедленно. Если задержанное транспортное средство по своему техническому состоянию не подлежит восстановлению, его направляют в металлолом без уведомления владельца. В США почти 100% эвакуаторов принадлежат департаментам полиции. Даже за пределами населенных пунктов автомобиль принудительно удаляется с обочин, если он стоит там более 4 часов.
До сих пор не установлено четкой грани между понятиями "отстранение от управления транспортным средством" и "задержание транспортного средства", не урегулированы порядок и формы запрещения эксплуатации автомототранспорта, поскольку соответствующие позиции Закона РФ "О милиции", Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России, КоАП и других нормативных актов в этом отношении противоречат друг другу, исключая из арсенала органов внутренних дел чрезвычайно действенную меру предупреждения ДТП. Трудно найти какие-либо объяснения следующим решениям работавшего над КоАП законодателя: не относить к лицам, освобожденным от дачи свидетельских показаний по делам об административных правонарушениях, опекунов и попечителей (ст. 25.6); допустить опрос в качестве свидетелей защитника и представителя, которые были отведены судьей (ч. 2 ст. 25.12); связать возможность отстранения водителей, находящихся в состоянии опьянения, и направления их на медицинское освидетельствование с видом управляемых ими транспортных средств (ст. 27.12), что противоречит ст. 12.1, распространяющей понятие "транспортное средство" на все последующие статьи гл. 12 КоАП. Практически полностью исключена возможность наказания большинства иногородних граждан, не желающих добровольно уплатить штраф, предписанием частей 1 и 2 ст. 29.5, предусматривающим рассмотрение дел только по месту совершения административного правонарушения при отсутствии соответствующего ходатайства лица, привлекаемого к ответственности. Эти изъяны нормативно - правовой базы приводят к распространению среди личного состава Госавтоинспекции имитации служебной активности, чаще всего проявляющейся в таких действиях, как остановка и проверка только тех типов транспортных средств, контакты с водителями и владельцами которых заведомо не влекут существенных физических и психических усилий (дешевые легковые автомобили, транзитный грузовой транспорт и т. д.); подмена вида субъектов ответственности при оформлении материалов по фактам нарушений нормативов, действующих в сфере обеспечения БДД (например, наложение штрафа не на пешеходов - нарушителей Правил, а на водителей транспортных средств); намеренное запаздывание на места ДТП в надежде на то, что необходимые при этом неотложные действия будут выполнены другими службами (бригадами скорой медицинской помощи, МЧС, гражданами); привлечение к административной ответственности лиц, совершивших правонарушения чисто формального характера, в отношении которых можно было бы ограничиться профилактической беседой или устным замечанием, а также стремление уклониться от полноценного исполнения служебных обязанностей, связанных с реализацией мер административно - правового воздействия на участников дорожного движения. Если учесть, что в течение последних 7 лет сотрудники Госавтоинспекции ежегодно выявляли около 50 млн. правонарушений, что составляло более 70% объема административной практики всех служб органов внутренних дел вместе взятых, то понятно, почему в условиях правовой неопределенности столь сильное давление Госавтоинспекции вызывает активное неприятие граждан, порождает большое количество жалоб и формирует в общественном сознании представление о ней как фискальном органе, не способном защитить права и свободы человека в процессе дорожного движения. Тем более что в значительной степени фискальная ориентация правоприменительной деятельности Госавтоинспекции формируется органами власти городов и регионов, выгодной статьей доходов которых становятся поступления от штрафов за нарушения правил парковки, оплаты услуг по принудительной эвакуации транспортных средств и т. п. Характерной чертой такой тенденции является повсеместный запрет стоянки транспортных средств в пределах уличной сети и в жилых зонах при одновременном отсутствии специально оборудованных для стоянки площадок у общественных зданий, учреждений торговли, культуры, досуга, промышленных предприятий, банков и др. В результате рост поступлений в бюджеты за счет штрафов, налагаемых за нарушение правил стоянки, сопровождается усилением напряженности во взаимоотношениях милиции с населением. Руководители многих органов внутренних дел нередко до сих пор ориентируют личный состав на пополнение соответствующих бюджетов, устанавливая им определенные "нормы" по наложению штрафов, закрывают глаза на неправомерную реализацию штрафных квитанций - постановлений, способствуют активному привлечению личного состава к незаконным и противоречащим рыночным отношениям операциям по ограничению вывоза и ввоза в регионы промышленной и сельскохозяйственной продукции и т. п. Для предупреждения этих преступлений в настоящее время реализована процедура, предусматривающая исключение непосредственных денежных расчетов между участниками дорожного движения и работниками Госавтоинспекции (статьи 28.6, 32.2 и 32.3 КоАП), активно обсуждается идея о введении обязательных для водителей транспортных средств персональных расчетных карточек, а также о законодательном установлении жесткого перечня нарушений ПДД и соответствующих им штрафов. Однако, как показывает опыт некоторых регионов России и Украины, запрет таких расчетов на месте совершения правонарушений еще в большей степени провоцирует поборы, поскольку лица, привлекаемые к ответственности, как правило, не желают терять время на поездки в банк для уплаты штрафа и в подразделения Госавтоинспекции для предоставления соответствующих квитанций и склонны убеждать инспекторов принять деньги на месте. По мнению опрошенных нами специалистов сферы правового обеспечения транспортного процесса Австрии, Германии и Франции, предоставление рядовым полицейским права налагать достаточно большие штрафы непосредственно на месте совершения правонарушения в этих странах было обусловлено прежде всего необходимостью обеспечения интересов участников дорожного движения. В отдельных государствах со средним и высоким уровнем автомобилизации (Швейцария, Бразилия и др.) в настоящее время широко используются даже такие радикальные способы реализации административных наказаний, как задержание транспортного средства вплоть до уплаты штрафа либо взыскание штрафа с владельцев автомобиля в ходе прохождения очередного технического осмотра. Что касается предложения еще в большей степени приблизить КоАП к "исчерпывающему каталогу штрафов", якобы вследствие своей "прозрачности" способствующих устранению субъективизма при выборе наказаний, то следует учесть опыт Польши, ФРГ и некоторых других стран, где подобная система правового регулирования БДД существовала несколько десятков лет. Так, немецкие специалисты, оценивая ее эффективность, признают, что бездушная формализация нескольких сотен составов нарушений Закона о дорожном движении ФРГ, которую во всем мире превозносили как образец беспристрастности, оказалась не чем иным, как проявлением бюрократического подхода к проблемам правоохранительной деятельности. Более того, они предлагают вернуться к "живому" выбору санкций в зависимости от степени опасности, обстоятельств и последствий конкретных правонарушений, допуская формализованный подход только по отношению к незначительным проступкам, что, по их мнению, позволит "одухотворить" общение полицейского и участника дорожного движения и повысить воспитательную роль этого процесса, а также, что не менее важно, обеспечить уважение к представителям полиции. В этом смысле показательно законодательство Швеции и Финляндии, согласно которому взыскание на правонарушителя налагается с учетом получаемого им дохода, состояния здоровья и наличия иждивенцев, в связи с чем суммы штрафов различаются более чем в 6 раз. Как известно, в условиях России, где расслоение населения по уровню благосостояния значительно выше, чем, например, в скандинавских странах, применение дифференцированной системы наказаний было бы более предпочтительным и способствовало бы снижению высокой степени конфликтности взаимоотношений граждан и сотрудников Госавтоинспекции. В известной мере сложность нормативного регулирования правоотношений, складывающихся в сфере БДД, объективно определяется необходимостью функциональной специализации неподчиненных друг другу элементов подсистемы обеспечения и контроля дорожного движения. Однако чрезмерное и во многом несогласованное "распыление" норм, сходных по предмету регулирования, является наиболее значимым обстоятельством, сдерживающим их комплексное практическое применение, которое в определенной степени возможно только при условии проведения достаточно сложного юридического и логического анализа. К тому же наличие в данной сфере множества субъектов контроля с идентичными задачами и функциями, ограниченно различающихся в объектах контроля при наличии параллельной юрисдикции в отношении водителей и должностных лиц, ответственных за эксплуатацию отдельных видов транспорта, приводит к полной бесконтрольности определенных секторов системы БДД. Сравнительный анализ административной практики органов РТИ, Минприроды России, Гостехнадзора и Минсельхоза России с момента вступления в действие КоАП показывает, что статьи 8.3, 8.22, 8.23, 9.3, 11.21 - 11.23, 11.25 - 11.29 и 19.5 Кодекса попали в "мертвую зону" и почти не используются, поскольку охватываемые ими составы правонарушений, связанные с перевозками грузов, не являются для данных органов приоритетными. В результате задача профилактики этих деликтов полноценно не выполняется ни одним из указанных органов, несмотря на высокие показатели частоты фиксации таких правонарушений. В силу указанных обстоятельств система регулирования сферы БДД постепенно теряет качество юридической основы, обеспечивающей легитимную регламентацию деятельности субъектов контроля, и порождает у исполнителей своеобразный правовой нигилизм, приводящий к массовому принятию ущербных в правовом отношении решений и уклонению от выполнения служебных задач, в том числе за счет манипуляции теми или иными противоречивыми положениями правовых актов. Не случайно руководители аппаратов правоохранительных органов пытаются самостоятельно восполнить пробелы законодательства путем разработки инструкций и памяток, в которых дается упрощенное либо одностороннее изложение нормативных актов и их толкование. Однако вследствие чрезмерно узкой функциональной адаптации такие инструкции часто слишком категоричны и фрагментарны. Их широкое распространение в качестве основных и "удобоваримых" служебных предписаний приводит к формированию у личного состава устойчивых стереотипов, препятствующих правильному реагированию на те или иные отклонения в установленных параметрах безопасности определенных категорий объектов контроля. Представляется, что для устранения существующего разрыва между необходимостью обеспечения действенности указанных правовых предписаний и возможностями их практической реализации нужно: - привести значения ключевых понятий системы дорожного движения в соответствие со сложившимися реалиями; - уменьшить параметрическую неопределенность ПДД, соответствующих стандартов и других нормативных актов, имеющих отношение к данной сфере; - восстановить в действующем законодательстве нормы, предусматривающие усиление административной ответственности за повторное правонарушение в области дорожного движения; - законодательно определить обстоятельства, условия и границы применения остановки, осмотра, досмотра, задержания и запрещения эксплуатации транспортного средства; - отменить особый порядок наложения административного штрафа за правонарушения в области дорожного движения и т. д.
Название документа