Понятие паспортно-регистрационной системы
(Костенников М. В., Куракин А. В., Сосновская Ю. Н.) ("Право и политика", 2005, N 6) Текст документаПОНЯТИЕ ПАСПОРТНО-РЕГИСТРАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ <*>
М. В. КОСТЕННИКОВ, А. В. КУРАКИН, Ю. Н. СОСНОВСКАЯ
Костенников Михаил Валерьевич - доктор юридических наук, профессор кафедры административной деятельности Московского университета МВД России. Куракин Алексей Валентинович - кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Московского университета МВД России. Сосновская Юлия Николаевна - кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административной деятельности Московского университета МВД России.
Перед исследованием содержания "паспортно-регистрационной системы" представляется необходимым определить, что вкладывается в термины "паспортная система", "паспортно-визовая система" и "паспортно-регистрационная система", поскольку между ними существует диалектическая взаимосвязь. А, как известно, основой методологического подхода к раскрытию любого понятия является раскрытие частного через общее. Учитывая это, в настоящем параграфе будет исследовано содержание вышеперечисленных категорий. Обусловлено это тем, что исследование конкретного вопроса практически в любой отрасли знаний требует прежде всего определить понятийный аппарат, с которым предстоит работать. Это особенно важно для общественно-политических наук, где неточность в дефинициях может привести к ошибочным выводам. Выявление характерных черт понятий "паспортная система", "паспортно-визовая система", "паспортно-регистрационная система" затруднено тем, что содержание, которое вкладывается в эти категории, в юридической литературе понимается неоднозначно. Здесь наблюдается часто встречающаяся ситуация: когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от ряда факторов (контекста работы, особенностей авторского подхода к проблеме и т. д.). Вместе с тем в любой отрасли науки происходят по мере углубления и расширения знаний уточнения понятий и определений, пересмотр устоявшейся терминологии. Но в любом случае, как справедливо отметил С. С. Алексеев, "нельзя забывать важнейших требований, предъявляемых к научной терминологии, - ее однозначности, строгой определенности, ясности, устойчивости, совместимости со всем комплексом употребляемых в науке терминов. Обогащение понятийного аппарата науки должно происходить не за счет утраты точности терминов, так как утрачивается скоординированность научных понятий" <*>. -------------------------------- <*> См.: Алексеев С. С. Общая теория права: Т. 1. М., 1981. С. 35 - 36.
Как уже отмечалось, введение института регистрационного учета было обусловлена демократическими изменениями в нашем обществе, а также реформированием правовой системы с целью обеспечения реального соблюдения и обеспечения прав человека и гражданина. Регистрационный учет граждан по месту пребывания и по месту жительства наиболее полно и последовательно должен был отвечать требованиям обеспечения прав и свобод граждан в сфере государственного управления, чем прописка, носящая разрешительный характер. Однако следует признать, что институт регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства в том виде, в котором он существует в настоящее время, мало чем отличается от института прописки, введенного в нашей стране в 1925 г., когда было принято Постановление СНК РСФСР от 28 апреля 1925 г. "О прописке граждан в городских поселениях" <*>, регламентировавшее прописку по месту жительства. Прописка стала для государственной власти эффективным способом контроля за процессами передвижения людей. Проживание без прописки влекло уголовную ответственность. Без прописки нельзя было устроиться на работу. Как уже отмечалось, 21 октября 1953 г. <**> было принято Положение о паспортах, согласно которому определялась сеть "режимных городов", где прописка была возможна лишь с разрешения местных властей. -------------------------------- <*> См.: СУ РСФСР. 1925. N 28. Ст. 197. <**> См.: СП СССР. 1953. N 26. Ст. 247.
28 августа 1974 г. Совет Министров СССР издал Постановление "О некоторых правилах прописки граждан" <*>, в нем был определен перечень лиц, подлежащих прописке на жилую площадь вне зависимости от санитарных норм жилья на одного человека. Принятый в 1974 г. Жилищный кодекс РСФСР установил, что гражданин имеет право только на ту жилую площадь, на которой он прописан. -------------------------------- <*> См.: СП СССР. 1974. N 19. Ст. 109.
Как отмечает Н. Ю. Хаманева, реальное "наступление на прописку" началось в 1987 г., когда у граждан появилось право обжаловать в суд отказы в прописке <*>. На институт "паспортной системы" и институт "прописки" в юридической литературе имеются различные взгляды, в связи с чем проанализируем некоторые из них. -------------------------------- <*> См.: Хаманева Н. Ю. Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации. М., 2000. С. 19.
"Прописка удостоверяет факт законного и учтенного проживания лица в определенном населенном пункте по определенному адресу. Проживание без прописки есть уклонение от установленного порядка учета населения и влечет административную или уголовную ответственность", - пишет Г. С. Кусков <*>. В. Д. Куприянов под пропиской понимает "установленный порядок регистрации в органах милиции документов, удостоверяющих личность гражданина, дающий владельцу право проживать в данном населенном пункте в течение времени, определенного пропиской" <**>. -------------------------------- <*> См.: Кусков Г. С. Паспортная система в СССР. М., 1979. С. 32. <**> См.: Куприянов В. Д. Советская паспортная система и ее роль в борьбе с преступностью. Киев, 1958. С. 33.
Нетрудно заметить, что под пропиской подразумевается не столько специальный учет граждан, осуществляемый уполномоченными на то органами, сколько предоставление данными органами своего рода разрешения на проживание (пребывание) по определенному адресу в конкретном населенном пункте. Существование института прописки обосновывалось необходимостью контроля за передвижением граждан и получения статистических данных о миграции населения. Таким образом, благодаря прописке государство получало возможность контролировать миграционные процессы в интересах обеспечения плановой системы экономики (причем интересы человека зачастую в расчет не принимались). Достаточно интересное сопоставление института прописки с институтом регистрации осуществлено в работе Л. В. Ивановой <*>. -------------------------------- <*> См.: Иванова Л. В. Паспортно-визовая служба МВД России: регистрация граждан по месту пребывания и по месту жительства. Домодедово, 2001. С. 4.
Так, Л. В. Иванова отмечает: нормативный правовой акт, регламентирующий институт прописки, был определен Приказом МВД СССР от 15 мая 1975 г. N 320, нормативный правовой акт, регламентирующий институт регистрации определен Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"; прописка носила разрешительный характер, регистрация носит уведомительный характер; при прописке имелись значительные ограничения прав граждан на выбор места жительства, в соответствии со ст. 8 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" ограничения минимальны; у граждан не было возможности в судебном порядке оспаривать свои права, гражданин может обжаловать решения в суде; прописка была возможна только по паспорту гражданина, регистрация может быть осуществлена по документам, удостоверяющим личность гражданина; граждане, прибывшие на жительство из другой местности, обязаны были в течение 3-х дней сдать паспорта в милицию на прописку; граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней, обязаны в течение 3-х дней со дня прибытия обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, и представить документы на регистрацию по месту пребывания; граждане, изменившие место жительства, обязаны не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства представить документы на регистрацию по месту жительства; органы внутренних дел могли отказать в прописке, органы внутренних дел не вправе отказать в регистрации; за отсутствие прописки предусматривалась уголовная и административная ответственность, за отсутствие регистрации по месту пребывания или по месту жительства предусмотрена административная ответственность. Значимым отличием регистрационного учета от прописки является определенное Конституцией России и законодательно закрепленное положение об уведомительном характере такого учета. "Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности", - говорится в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации <*>. Государство путем законодательного регулирования общественных отношений, складывающихся в данной сфере, стремится обеспечить условия для реализации гражданами такой свободы. Однако государство призвано обеспечивать выполнение таких функций, как экономическая, социальная, охранительная и др. -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 16. Ст. 1909.
Для их выполнения необходимо производить учет населения, определять его социальную структуру, а в настоящее время, кроме уже существующего, регистрационного, нет других способов для его осуществления <*>. -------------------------------- <*> См.: Черепанова И. В. Указ. работа. С. 118.
Для лучшего понимания, что же такое регистрационный учет населения, необходимо выяснить, что же такое регистрация. "Регистрировать - значит записывать, отмечать с целью учета, придания законной силы, научного наблюдения и т. п. " <*>. Применительно к цели нашего исследования под регистрацией можно понимать введение особого рода учета, содержащего в себе сведения о каком-либо юридическом факте, в данном случае пребывания либо проживания по месту жительства граждан Российской Федерации. Как известно, юридический факт является основанием возникновения, изменения или прекращения правовых отношений. -------------------------------- <*> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 586.
При оформлении регистрации, то есть удостоверении факта своего волеизъявления на выбор места пребывания либо проживания в определенном жилом помещении путем предоставления в органы регистрационного учета (согласно ст. 4 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <*> таковыми являются органы внутренних дел, а в населенных пунктах, где они отсутствуют, - местная администрация) заявления по установленной законом форме, предъявляются при этом документы, удостоверяющие личность, а также документы, являющиеся основанием для вселения в жилое помещение. -------------------------------- <*> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.
Перечисленные выше органы обязаны зарегистрировать гражданина по месту пребывания или жительства, тем самым удостоверяя факт свободного волеизъявления гражданина. Постановка на регистрационный учет по месту пребывания либо месту жительства является обязанностью лица, а не его правом. Данное действие, по нашему мнению, ни в коей мере не ограничивает право человека на свободу передвижения, поскольку выбор места пребывания (жительства) осуществляется непосредственно гражданином. Снятие граждан с учета происходит либо по заявлению о регистрации их по новому месту жительства, либо по иным причинам, указанным в законе. Защита прав граждан в случае посягательства на них со стороны государственных или иных органов, предприятий, учреждений, организаций, иных юридических, должностных и физических лиц осуществляется вышестоящими должностными лицами либо судом в порядке, определенном законами Российской Федерации. Нарушение должностными лицами и гражданами правил регистрационного учета влечет применение мер юридической ответственности <*>. -------------------------------- <*> См.: Баженова А. Т. Несоблюдение учетно-регистрационной дисциплины сотрудниками ОВД как один из видов нарушения прав граждан // Международное сотрудничество правоохранительных органов в борьбе с преступностью и обеспечение прав человека. Уфа, 1999. С. 56.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что под регистрацией можно понимать специальный учет, осуществляемый в определенном законом порядке уполномоченными на то государственными органами либо должностными лицами с целью установления факта выбора гражданином Российской Федерации нормативно определенных мест пребывания либо проживания в целях обеспечения необходимых условий для реализации своих субъективных прав и свобод, а также исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Институт регистрации, так же как и институт прописки, предусматривает введение специальных учетов, включающих в себя сведения о проживающих, изменивших место жительства либо выбывших по иной причине гражданах, сведения о лицах, освободившихся из мест лишения свободы и имеющих судимость, другие сведения. Однако в настоящее время существует пока недостаточная материальная база для создания специальных банков данных и современной системы учета и идентификации граждан. Конечно, предпосылки для ее создания имеются, все большее число паспортно-визовых аппаратов МВД Российской Федерации обеспечивается современной электронно-вычислительной техникой, ГУВД, УВД некоторых краев, областей, городов создают собственные автоматизированные банки данных, включающие в себя различную информацию, касающуюся вопросов регистрационного учета (сведения о регистрации граждан, снятии их с учета, сведения о лицах, имеющих судимость, и т. д.). В настоящее время отдельные автоматизированные информационные системы работают в автономном режиме, отсутствует "возможность непосредственного доступа пользователей к массивам интересующей их информации, не в полной мере при создании автоматизированной информационной системы учитывается специфика информационных служб, потребностей служб МВД России, производительность применяемых вычислительных комплексов не позволяет "обрабатывать большие объемы информации, измеряемые миллионами документов (например, картотеки адресных бюро и др.)" <*>. -------------------------------- <*> См.: Основы управления в органах внутренних дел / Под ред. А. П. Коренева. М., 1996. С. 119; Музыченко П. Б. Административно-правовая информациология паспортно-визовой работы при регулировании миграционных процессов в Российской Федерации. Автореф. дис... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2002. С. 12.
К сожалению, единая информационно-вычислительная система органов внутренних дел в наши дни еще не создана, отсутствует также законодательство, регулирующее вопросы создания и использования информационных банков данных о гражданах, охраны конфиденциальной информации о личности. Вероятно, это является одной из причин того, что на практике регистрационный учет сейчас так мало отличается от прописки. Основной причиной слабого отличия, по нашему мнению, являются серьезные противоречия, имеющие место в законодательстве о регистрационном учете, базирующиеся на отношении законодателя к регистрации как средству регулирования миграции, что придает регистрационному учету разрешительный характер. Практически общими в существующих условиях у них являются и задачи. Прежде всего это учет населения. На практике встречаются его различные виды. Текущий оперативный (статистический) учет, представляющий собой сбор и накопление информации о зарегистрированных и снятых с учета гражданах, а также передачу этих сведений в органы государственной статистики, где те проходят обработку и анализ с целью получения статистики, отражающей характер демографических изменений как на территории отдельного субъекта Российской Федерации, так и на территории всего государства в целом. Персональный, или адресный, учет граждан, осуществляемый паспортно-визовыми подразделениями органов внутренних дел и ее адресно-справочной службой, играет большую роль для установления местонахождения отдельных граждан. Это имеет значение как для профилактической работы органов внутренних дел, так и для розыска лиц, подозреваемых в совершении преступлений, и иных правонарушителей. Возможности адресно-справочных бюро способствуют восстановлению семей, помогая разыскивать граждан, утративших связь с родственниками. Данные статистического и персонального учета граждан необходимы также органам гражданской обороны для составления планов эвакуации населения и проведения иных мероприятий, а также военным комиссариатам и другим органам Министерства обороны России для работы с призывниками и военнообязанными лицами <*>. -------------------------------- <*> См.: Административная деятельность органов внутренних дел. Часть особенная / Под ред. А. П. Коренева. М., 1997. С. 161.
Современный период характеризуется кризисными явлениями в экономике, влияющими на многие факторы жизни человека, в том числе и на материальный. Это усиливает миграционные процессы, люди стремятся изменить место жительства в надежде получить заработок в больших городах с развитой промышленной инфраструктурой. Однако эти перемещения вызывают обострение социальных проблем в этих регионах - усиливается конкуренция на рынке рабочей силы, возрастает нагрузка на инженерную, социально-культурную, коммунальную системы населенных пунктов, обостряются проблемы межнациональных отношений. Поэтому как на законодательном уровне, так и в научной литературе можно встретить обосновываемые вышеприведенными сложностями попытки ограничить свободное перемещение граждан, лишить их гарантированных Конституцией России прав и свобод. Подтверждением этому является принятое в свое время Постановление Правительства Москвы от 11 октября 1994 г. "О прописке (регистрации) граждан, прибывающих в Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности" <*>. -------------------------------- <*> См.: Вестник Мэрии Москвы. 1994. N 23 (в настоящее время отменено).
Так, Президент Российской Федерации в свое время отклонил проект федерального закона о внесении дополнения в статью 8 Закона Российской Федерации "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <*>, в котором предлагалось расширить перечень местностей, где может быть ограничено право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства за счет городов-курортов федерального значения. -------------------------------- <*> См.: Российская газета. 1998. 2 декабря.
Это неприемлемо хотя бы в силу того, что такое ограничение не соответствует требованиям части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в которой сказано, что права и свободы граждан могут ограничиваться только федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого, можно также предположить, что регистрационный учет может служить средством контроля за передвижением населения, но только в тех случаях, когда это оправдывается вышеприведенными доводами. Действующее законодательство обосновывает необходимость введения регистрационного учета граждан созданием условий для реализации ими прав и свобод, исполнением обязанностей перед другими гражданами. В самом деле, человек является субъектом различных отношений, в том числе и правовых, одновременно являясь носителем биографических и демографических признаков (фамилия, имя, отчество, время и место рождения и др.) <*>, некоторые из них признаны законом как нематериальные блага (право на имя) и подлежат правовой охране, одним из средств, обеспечения которой служит документ, удостоверяющий личность. -------------------------------- <*> См.: Административная деятельность органов внутренних дел: Часть особенная / Под ред. А. П. Коренева. М., 1997. С. 135.
В Российской Федерации этими документами являются: паспорт; свидетельство о рождении - для лиц, не достигших 14-летнего возраста; заграничный паспорт - для постоянно проживающих за границей граждан, которые временно находятся на территории Российской Федерации; удостоверение личности - для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); военный билет - для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или контракту; справка об освобождении из мест лишения свободы - для лиц, освободившихся из мест лишения свободы; вид на жительство - для иностранных граждан и лиц без гражданства; иные выдаваемые органами внутренних дел документы, удостоверяющие личность гражданина (п. 5 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации). При всем разнообразии перечисленных документов, удостоверяющих личность, основным из них для большинства людей был и остается паспорт гражданина Российской Федерации, поскольку он является носителем идентификационной информации об индивидууме, обеспечивающим реализацию его субъективных прав. Закон признает за несовершеннолетними, достигшими 14-летнего возраста, право самостоятельно, без согласия родителей, усыновителей, попечителей совершать различного рода сделки (п. 2 ст. 26 и п. 2 ст. 28 Гражданского кодекса Российской Федерации), распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами, осуществлять авторские права, вносить вклады в кредитные учреждения (п. 2 ст. 26 ГК России), нести связанную с этим имущественную ответственность. Поэтому в соответствии с Положением о паспорте гражданина Российской Федерации <*>, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г., паспорт гражданину выдается с 14 лет. -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 28. Ст. 3444.
Статья 19 Гражданского кодекса Российской Федерации регламентирует приобретение и осуществление прав и обязанностей гражданином под своим именем, включающим фамилию и собственно имя, а также отчество. Документов, несущих эту информацию, в настоящее время существует большое количество, и напрашивается вопрос, почему же паспорт является основным документом, удостоверяющим личность. Чтобы ответить на него, необходимо отметить, что паспорт (а также документы, перечисленные в п. 5 Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации) выдается органами внутренних дел в соответствии с действующими нормативными правовыми актами при наличии соответствующих оснований; имеет единую форму и изготавливается в централизованном порядке; защищен от подделок, содержит сведения не только об идентификационных признаках гражданина, но и записи о его семейном положении, наличии детей, месте жительства, об отношении к воинской обязанности, о выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за ее пределами; по желанию гражданина соответствующими медицинскими органами в паспорте может производиться также отметка о его группе крови и резус-факторе. В новый паспорт не вносится отметка о национальности его владельца, что во многих случаях может устранить факторы дискриминации отдельных граждан по национальному признаку. Наиболее значимой, по нашему мнению, является задача содействия охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, поскольку существование регистрационного учета дает возможность правоохранительным органам осуществлять свои полномочия и решать поставленные перед ними задачи. Возвращаясь к анализу паспортной системы, необходимо отметить, что в юридической литературе не существует единого понятия паспортной системы. Одни ученые определяют ее как "установленный органами управления порядок учета, контроля и регулирования передвижения населения, осуществляемый путем введения для населения паспортов (В. Д. Куприянов) <*>, он же позднее определяет ее "как порядок введения для населения паспортов, прописки паспортов и иных документов, осуществляемый государством как одно из средств учета и регулирования передвижения населения в интересах планирования народного хозяйства, охраны общественного порядка и государственной безопасности". -------------------------------- <*> См.: Куприянов В. Д. Советская паспортная система и ее роль в борьбе с преступностью. Киев, 1958. С. 4.
Ю. М. Козлов определяет паспортную систему как "порядок регулирования учета и передвижения населения с помощью паспорта" <*>. В этом определении отражена только одна из сторон паспортной системы - регулирование учета и передвижения населения и не указываются такие ее важнейшие стороны, как обязательность получения и прописки паспортов. -------------------------------- <*> См.: Козлов Ю. М. Управление в области административно-политической деятельности советского государства. М., 1961. С. 35.
По мнению М. И. Еропкина, паспортную систему можно рассматривать как "совокупность правовых норм, определяющих порядок учета и регулирования передвижения населения посредством введения единых документов, удостоверяющих личность их прописки-выписки, а также адресно-справочной работы" <*>. В этом определении подчеркивается регламентируемый правовыми нормами процесс учета и регистрации граждан в соответствующей системе органов, в частности путем прописки и выписки, а также организация адресно-справочной работы. -------------------------------- <*> См.: Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 100.
Однако здесь имеется и спорный момент, связанный с тем, что паспорт определяется в качестве единого документа, удостоверяющего личность. Вместе с тем в повседневной жизни данную функцию наравне с паспортом могут выполнять, в частности, служебные удостоверения личности и пропуска, а также военные билеты военнослужащих и др. Поэтому паспорт является не единым, а основным документом, удостоверяющим личность. Именно такое положение сформулировано в Указе Президента России от 13 марта 1997 г. "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации" <*>. -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 11. Ст. 1301.
В Указе отмечается, что паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим личность гражданина России на территории Российской Федерации. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. "Об утверждении Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации..." <*> документами, удостоверяющими личность гражданина, необходимыми для осуществления регистрационного учета, являются: паспорт; свидетельство о рождении - для лиц, не достигших 16-летнего возраста; заграничный паспорт - для постоянно проживающих за границей граждан, которые временно находятся на территории Российской Федерации; удостоверение личности - для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); военный билет - для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или по контракту; справка об освобождении из мест лишения свободы - для лиц, освободившихся из мест лишения свободы; иные выдаваемые органами внутренних дел документы, удостоверяющие личность гражданина. -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 30. Ст. 2939.
Следует выделить определение В. Д. Сорокина, который рассматривает паспортную систему как "комплекс административно-правовых норм, а также мероприятий, при помощи которых государство ведет учет населения, его размещение в городах и иных пунктах страны, помогает бороться с антиобщественными элементами, а также строится адресно-справочная служба" <*>. -------------------------------- <*> См.: Сорокин В. Д. Советское административное право: Особенная часть. Л., 1966. С. 259.
Несмотря на достаточную полноту данного определения, оно все же не учитывает того обстоятельства, что паспортная система обеспечивает учет движения населения и способствует его рациональному размещению. А. Е. Лунев и С. В. Кузнецов считают, что паспортная система "представляет собой совокупность правовых и организационных мер, обеспечивающих регулирование учета и передвижения населения" <*>. Е. В. Додин и И. П. Голосниченко представляют паспортную систему как "совокупность урегулированных нормами права отношений по поводу прописки, регистрации и выписки граждан, обмена, сдачи и изъятия паспортов" <**>. -------------------------------- <*> См.: Лунев А. В., Кузнецов С. В. Паспортная система в СССР. М., 1970. С. 4. <**> См.: Додин Е. В., Голосниченко И. П. Организация деятельности органов внутренних дел по обеспечению правил паспортной системы в СССР. Киев, 1982. С. 13.
Как и любой другой правовой институт, паспортная система представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих группу однородных общественных отношений. Поэтому ряд ученых - А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов <*>, Ю. С. Рябов <**> и др. - справедливо считают, что паспортная (ныне - паспортно-регистрационная) система представляет собой "совокупность правовых норм, определяющих и закрепляющих порядок выдачи, обмена, изъятия паспортов, регистрационного учета граждан". -------------------------------- <*> См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 576. <**> См.: Рябов Ю. С. Советская паспортная система. М., 1978. С. 12.
По мнению Н. И. Буденко паспортно-регистрационная система - это "совокупность правовых норм, определяющих порядок выдачи, обмена, сдачи и изъятия паспортов и иных, выдаваемых органами внутренних дел документов, удостоверяющих личность гражданина, учета и регистрации граждан" <*>. -------------------------------- <*> См.: Буденко Н. И. Обеспечение паспортной системы в СССР. М., 1985. С. 8.
В юридических словарях середины XX в. паспортная система определяется еще как порядок регулирования учета и передвижения населения, предусматривающий: а) обязанность граждан иметь паспорт (удостоверение личности установленного образца); б) обязательную прописку паспорта; в) ответственность в административном и уголовном порядке за нарушение правил прописки <*>. -------------------------------- <*> См.: Юридический словарь. М., 1956. С. 193.
В этом определении паспортная система рассматривается аналогично другим организационно-правовым явлениям, таким, как плановая система, системы контроля, учета, социального или общественного регулирования, разрешительная система. В свое время это было наиболее полное определение паспортной системы, хотя и в нем не учитывался такой компонент, как содействие данного института осуществлению гражданами своих прав, выполнению ими обязанностей в сфере государственного управления. В энциклопедическом юридическом словаре паспортная система рассматривается как совокупность правил, устанавливающих порядок учета и регулирования передвижения граждан посредством введения единых документов, удостоверяющих личность, паспортов, их прописки, регистрации и выписки, а также адресно-справочной работы" <*>. -------------------------------- <*> См.: Энциклопедический юридический словарь. М., 1984. С. 243.
Обобщив имевшиеся к началу 80-х годов XX в. точки зрения относительно понятия паспортная система, В. Ф. Корзан дает следующее определение данному феномену. Так, В. Ф. Корзан определяет паспортную систему как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по поводу выдачи паспортов, прописки и выписки в целях удостоверения принадлежности к гражданству и личности владельца, обеспечения полноты учета движения населения, содействия осуществлению конституционных прав и обязанностей граждан, а также укрепления законности и правопорядка <*>. Такое определение паспортной системы характеризовало ее наиболее полно. -------------------------------- <*> См.: Корзан В. Ф. Паспортная система и органы внутренних дел. Минск, 1981. С. 13.
Социально-экономические изменения, которые произошли в нашей стране в конце XX в., обусловили введение института регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. В настоящее время институт прописки с принятием Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <*> утратил свое юридическое значение. -------------------------------- <*> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.
В связи с этим И. Б. Кардашова в работе "Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации", учитывая, что в настоящий период институт прописки утратил свое значение, а также, что уже процитированные дефиниции паспортно-визовой системы не включают в это понятие субъекты реализации соответствующих норм и правил, считает, что паспортно-визовая система - это не что иное, как "совокупность правовых норм, регламентирующих порядок действия на территории Российской Федерации паспортно-визовых режимов, а также как особый вид деятельности компетентных органов государственного управления, направленной на обеспечение этих режимов" <*>. -------------------------------- <*> См.: Кардашова И. Б. Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации. Дис... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 69.
Это достаточно необычный подход к освещению данного вопроса. Известно, что под паспортным режимом понимается совокупность норм и правил паспортной системы, устанавливаемых государством и действующих на территории той или иной местности в зависимости от их социально-экономических и иных особенностей. По мнению большинства авторов, два эти понятия взаимосвязаны и соотносятся как часть и целое: "...паспортно-регистрационной системой осуществляется общее регулирование отношений, возникающих по поводу получения паспортов, учета и регистрации граждан, определяются субъекты этих отношений и их правовое положение, а также ответственность за нарушение установленных правил" <*>. -------------------------------- <*> См.: Административная деятельность органов внутренних дел: Часть особенная / Под ред. А. П. Коренева. М., 1997. С. 163.
Схожие определения паспортно-регистрационной системы формулируют И. В. Черепанова <*> и Л. В. Иванова <**>. Так, авторы определяют "паспортно-регистрационную систему как "совокупность общественных отношений (которые регулируются нормами права), возникающих, как правило, между органами внутренних дел и гражданами и определяющих порядок выдачи, обмена, сдачи и изъятия паспортов граждан Российской Федерации и иных документов, удостоверяющих личность, порядок регистрационного учета граждан по месту пребывания и жительства в целях реализации конституционных прав и свобод, исполнения ими всей совокупности обязанностей, а также охраны общественного порядка, обеспечения государственной и общественной безопасности". -------------------------------- <*> См.: Черепанова И. В. Регистрация граждан по документам, удостоверяющим личность (теоретический анализ и практика применения). Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 10. <**> См.: Иванова Л. В. Паспортно-визовая служба МВД России: регистрация граждан по месту пребывания и по месту жительства. Домодедово, 2001. С. 31.
Д. Н. Бахрах определяет паспортную систему как совокупность урегулированных правом общественных отношений, возникающих преимущественно между органами внутренних дел и гражданами в связи с выдачей гражданам паспортов (видов на жительство) и регистрационным учетом граждан по месту жительства и месту пребывания <*>. Помимо достаточно лаконичного, но в то же время емкого определения паспортной системы Д. Н. Бахрах определяет ее задачи. Задачами паспортной системы являются следующие: -------------------------------- <*> См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. С. 108.
- обеспечить граждан основным документом, который позволяет им осуществлять многие важные права (на свободу передвижения, получения лицензий и др.); - обеспечить учет граждан (воинский учет, статистический учет процессов миграции, учет численности и состава проживающего на определенной территории населения); - способствовать борьбе с преступностью, розыску лиц, скрывающихся от правосудия, уплаты алиментов, учету лиц, прибывших из мест лишения свободы, и т. п. ; - способствовать рациональному размещению населения на территории страны <*>. -------------------------------- <*> См.: Бахрах Д. Н. Указ. работа. С. 109.
Решение названных задач обеспечивает выполнение двуединой цели паспортного режима: создание условий, благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав, а также способствующих выполнению их обязанностей, обеспечению безопасности граждан, общества и государства. Можно говорить о паспортно-регистрационной системе как о совокупности правовых норм, регулирующих и обеспечивающих действие на территории нашего государства паспортных режимов, но, как видится нам, традиционный подход в данной ситуации более точно отражает сущность паспортной системы как совокупности прежде всего общественных отношений, складывающихся в данной сфере, поскольку правовые нормы основываются на них, а также именно их регулируют. Также представляется достаточно спорным мнение И. Б. Кардашовой о том, что в настоящее время можно говорить о существовании целостной паспортно-визовой системы <*>. -------------------------------- <*> См.: Кардашова И. Б. Указ. работа. С. 78.
В соответствии с Постановлением Совета Министров Российской Федерации - Правительства Российской Федерации от 15 февраля 1993 г. с изменениями, внесенными Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. "О реорганизации подразделений виз, регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел" <*>, на паспортно-визовую службу органов внутренних дел возложены обязанности по выдаче паспортов, осуществлению регистрационного учета, регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, выдаче им документов на право проживания, оформлению документов и разрешений на въезд и выезд, исполнению законодательства по вопросам гражданства. -------------------------------- <*> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 8. Ст. 659.
Субъектами данных правоотношений являются как государство в лице уполномоченных на то законом органов, так и граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства. Однако фактически в состав единой паспортно-визовой службы в настоящее время входят три подразделения, выполняющие достаточно разную работу. Дифференцированы по своему составу и объекты, на которые направлена их деятельность, в частности, объектом работы отделений паспортной работы являются отношения по поводу документирования граждан паспортами гражданина Российской Федерации. Граждане Российской Федерации, в свою очередь, могут быть субъектом общественных отношений, складывающихся в процессе работы отделений виз и регистрации только в случае их обращения за получением документов, удостоверяющих их личность за пределами Российской Федерации (паспорт гражданина Российской Федерации, паспорт моряка и дипломатический паспорт). Отношения по поводу выдачи, обмена и изъятия паспортов и иных документов, регистрации и снятия с учета возникают и между государственными органами, уполномоченными на то законами Российской Федерации вести подобную работу, то есть органами внутренних дел в лице паспортно-визовой службы, а также местной администрацией в местностях, где отсутствуют органы внутренних дел. В настоящее время государство идет по пути большей либерализации законодательства по вопросам обеспечения свободы передвижения и выбора места жительства, однако задачи, стоящие перед паспортно-регистрационной системой, остались прежними. Авторы работ, посвященных проблемам реализации правил паспортно-регистрационной системы, единодушны во мнении, что основными задачами, стоящими перед паспортно-регистрационной системой, являются: - текущий оперативный учет населения, позволяющий производить механический подсчет миграции населения как внутри административно-территориальных единиц, так и за их пределами. Талоны статистического учета, заполняемые при регистрации по месту пребывания и по месту жительства, а также при снятии с регистрационного учета, содержат также сведения о поле деятельности регистрируемого гражданина, его семейном положении, социальном статусе, а также о месте, откуда прибыл (куда направляется), это позволяет органам учета и статистики иметь определенное представление о миграционных процессах, что в свою очередь влияет на социально-экономическую политику как в отдельных регионах, так и в масштабе всего государства. Подобного рода информация используется при разработке прогнозов, а также сводных, целевых, отраслевых и межотраслевых программ социально-экономического развития; - контроль и регулирование передвижения населения производятся "путем установления специальных правил проживания в различных местностях и при переезде на жительство в другие районы страны <*>. -------------------------------- <*> См.: Административная деятельность органов внутренних дел: Часть особенная / Под ред. А. П. Коренева. М., 1997. С. 162.
Законом Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" определено, что право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение <*>. -------------------------------- <*> См.: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 23. Ст. 2277; Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. "О военном положении" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 375; Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. "О закрытом административно-территориальном образовании" // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1915; Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации" // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594.
Такие ограничения диктуются соображениями государственной и общественной безопасности и не противоречат действующим конституционным нормам и международным договорам. Как показывает практика, как население, так и представители органов государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации, где наиболее велик приток мигрантов, выступают за введение разрешительного порядка регулирования передвижения, при котором возможен будет контроль за миграционными процессами. Существующий механизм реализации права на свободу передвижения, на выбор места пребывания и места жительства, содержащийся в федеральном законодательстве, однозначен в этих вопросах и направлен на отмену всех ограничений, что в некоторых случаях может приводить к достаточно непростым последствиям. Паспортно-регистрационная система обеспечивает право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, ее действие в некоторых случаях способствует соблюдению иных субъективных прав и свобод. Право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Основные права и свободы человека принадлежат каждому индивидууму с момента рождения (ст. 17 Конституции России). В статье 60 Конституции Российской Федерации говорится о том, что гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Однако уже с момента получения паспорта (в соответствии с законодательством он наступает по достижении гражданином Российской Федерации четырнадцатилетнего возраста <*>) объем прав, а также обязанностей существенно расширяется (например, по достижении этого возраста гражданин имеет право самостоятельно совершать разного рода сделки, нести связанную с этим имущественную ответственность). -------------------------------- <*> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. "Об утверждении положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 28. Ст. 3444.
В установленных законом случаях в основной документ могут вноситься специальные отметки о наличии у конкретного гражданина того или иного набора прав либо обязанностей; так, например, в паспортах лиц, достигших призывного возраста, проставляется штамп об отношении к воинской обязанности. Нельзя в связи с этим утверждать, что именно наличие паспорта (либо отметок в нем) порождает для гражданина какие-либо права и обязанности - данный документ является лишь носителем информации о наличии (отсутствии) некоторых и очень немногих из них. Охрана общественного порядка и обеспечение личной, общественной и государственной безопасности. Данная задача является одной из наиболее важных задач, стоящих перед паспортной системой. Под обеспечением личной безопасности здесь понимается защита имущественных (в основном, жилищных) интересов граждан, поскольку наличие либо отсутствие регистрационного учета существенным образом влияет на некоторые отношения в области распределения муниципального жилья, рассмотрения в суде спорных вопросов в сфере владения, распоряжения, пользования жилыми помещениями различных видов собственности. В нашей стране исторически сложилась такая ситуация, при которой надзор и контроль за пребыванием и проживанием граждан осуществляются правоохранительными органами, данная деятельность была и остается достаточно важной для решения правоохранительных задач, поскольку подобный тотальный учет населения (каким, в сущности, и является режим регистрации) способствует выявлению лиц, скрывающихся от следствия и суда, уклоняющихся от исполнения обязанностей (воинской, обязанности уплаты алиментов), осуществлению других функций. Важную помощь оказывает действие паспортно-регистрационного режима в деле обеспечения государственной безопасности (соблюдение последнего ужесточается в приграничных, таможенных зонах, везде, где могут пострадать интересы государства). Таким образом, паспортно-регистрационная система едина для всей страны. Ее действие, как уже частично отмечалось, направлено на упорядочение передвижения (миграции) как российских граждан, так и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Действие паспортно-регистрационной системы направлено также на розыск лиц, скрывающихся от правоохранительных органов. Обязательным структурным элементом паспортно-регистрационной системы является визовый режим, который следует рассматривать как определенную форму реализации паспортно-регистрационной системы, действие которой ограничено пределами конкретной территории. Паспортно-визовый режим регулируется как актами национального законодательства, так и нормами международного права. Основной задачей паспортно-визового режима является регулирование передвижения и выбора места жительства и места пребывания как российских граждан, так и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, их выезда за пределы России и въезда на ее территорию. Вышеизложенное позволяет говорить о том, что паспортно-регистрационная система - это совокупность общественных отношений, которые регламентируются нормами административного права, возникающих между органами внутренних дел и гражданами, связанных с порядком выдачи, замены, учета и хранением паспортов граждан Российской Федерации, а также совокупность общественных отношений, урегулированных нормами различных отраслей права, возникающих между органами регистрационного учета и гражданами в связи с их регистрацией по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Паспортно-регистрационная система способствует реализации гражданами своих конституционных прав и свобод и исполнению возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления, а также обеспечивает режим национальной безопасности. Институт регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства обеспечивает право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства. Исследование показывает, что институт регистрации практически ничем не отличается от ранее существовавшего института прописки. Так же как и при получении разрешения на прописку, в настоящее время гражданин обращается в уполномоченные на то органы (домоуправление, паспортно-визовая служба органов внутренних дел), имея при себе большое количество различных документов, поскольку помимо перечисленных в части первой статьи 6 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность гражданина, и документа, являющегося основанием для вселения гражданина в жилое помещение, - ордера, договора, заявления лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иного документа (или его заверенной копии)), должностные лица указанных органов нередко требуют иные документы, подчас никакого отношения к реализуемому праву не имеющие. В этой связи обоснованы предложения И. Ш. Килясханова, который говорит о том, что "нужны правовые решения, укладывающиеся в рамки уведомительного порядка регистрации граждан по месту пребывания и жительства". Одним из таких решений, по мнению И. Ш. Килясханова, является введение максимально упрощенной процедуры регистрации по месту пребывания. Данный механизм может включать в себя следующие правила: регистрация осуществляется по предъявлению документа, удостоверяющего личность. Истребование других документов должно быть запрещено. Регистрация осуществляется безотносительно жилого помещения. Регистрация осуществляется регистрационными органами без вовлечения в нее посредников в лице субъектов, ответственных за регистрацию. Срок регистрации по месту пребывания не подлежит ограничению. Процедура регистрации по времени не должна превышать 30 минут. Должна быть установлена ответственность не только лиц, обязанных зарегистрироваться, но и органов регистрационного учета <*>. -------------------------------- <*> См.: Килясханов И. Ш. О механизме реализации конституционного права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства // Юридический мир. 1998. N 4. С. 19.
Следует признать, что существующий подход к оформлению регистрации вызывает справедливые нарекания у граждан, изменивших место пребывания либо жительства, поскольку вызывает необходимость сбора большого количества различных справок и прочих документов для подтверждения фактов, отнюдь не связанных с "подтверждением добросовестного использования гражданином своих прав и добросовестного исполнения им обязанностей, связанных с регистрацией в конкретном жилом помещении", как это указывалось в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. <*>. -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 6. Ст. 783.
Как уже было сказано, в современный период возросло значение конституционного статуса гражданина, охраны его прав, свобод, а также обязанностей. Государство обеспечивает реализацию таковых посредством издания целой системы нормативных актов, регулирующих общественные отношения в паспортно-регистрационной системе. В науке административного права в настоящее время нет единого подхода к вопросу классификации форм его выражения (источников административного права). Большинство ученых склонны систематизировать источники права в соответствии с их значимостью и степенью воздействия на регулируемые отношения <*>. -------------------------------- <*> См.: Бахрах Д. Н. Предмет и источники административного права России // Административное право на рубеже веков. Екатеринбург, 2003. С. 6.
Наиболее приемлемым, по нашему мнению, является разделение на международные акты и межгосударственные соглашения; законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; нормативные акты (приказы, инструкции, постановления) федеральных органов исполнительной власти, решения, постановления органов государственной власти субъектов Российской Федерации; нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления <*>. -------------------------------- <*> См.: Коренев А. П. Административное право России. М., 1996. С. 35.
Заслуживает внимания предложенная И. Б. Кардашовой классификация, разделившая нормативные акты, регулирующие вопросы деятельности паспортно-визовой службы в зависимости от уровня общественных отношений, на которые те оказывают воздействие. Нормативные акты, с помощью которых определяются и регулируются правоотношения, возникающие по поводу паспортно-визовой системы. Нормативные акты, устанавливающие паспортно-визовые правила и ответственность за их нарушение. Индивидуальные нормативные акты, которые устанавливают субъективные права должностных лиц, граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства в сфере реализации паспортно-регистрационных правил <*>. -------------------------------- <*> См.: Кардашова И. Б. Правовые и организационные основы деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации. Дис... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 63.
Достаточно спорным в данном случае представляется само существование паспортно-визовой системы - объекта данной классификации. В остальном же, на наш взгляд, она в полной мере отражает весь спектр разнообразнейших административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел. Основываясь на уже перечисленных систематизациях, хотелось бы предложить подразделять нормативную базу регулирования вопросов, связанных с правом граждан на свободу передвижения, на: 1. Нормативно-правовые акты, определяющие и регулирующие отношения, возникающие по поводу паспортно-регистрационной системы (Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <*>, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <**> и др. -------------------------------- <*> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227. <**> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 34. Ст. 4029.
2. Нормативно-правовые акты, устанавливающие правила паспортно-регистрационной системы и ответственность за их нарушение. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. "Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации" <*> и др. -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 30. Ст. 2939.
3. Нормативные акты, устанавливающие субъективные права должностных лиц, граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. "Об утверждении положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации" <*>, Постановление Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 г. "Об утверждении положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство" <**>, Постановление Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2003 г. "Об утверждении формы вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающего наличие у ребенка гражданства Российской Федерации" <***> и др. -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 28. Ст. 3444. <**> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032. <***> См.: Российская газета. 2003. 12 февраля.
Нормы паспортно-регистрационной системы представляют связанное между собой и взаимообусловленное единство правовых требований и правил. Единство и согласованность норм паспортно-регистрационных правил обусловлены единством целей и задач правового регулирования отношений в сфере паспортно-регистрационной системы. Поэтому совокупность норм паспортно-регистрационных правил рассматривается как целостное образование, как система, в которой имеет место единство и согласованность образующих ее частей. Например, юридические нормы, регламентирующие порядок паспортизации населения, составляют совокупность юридических норм, определяющих необходимость и место подачи заявления на выдачу паспорта, перечень предоставляемых документов, процедуру оформления паспорта, вручение его владельцу в отделе внутренних дел. Эти нормы как бы дополняют друг друга и функционируют в сочетании. Регулирующая роль норм паспортно-регистрационной системы сказывается не в механическом их воздействии на общественные отношения, а в деятельности людей по выполнению требований этих норм. Иначе говоря, нормы паспортно-регистрационной системы указывают, каким должно быть поведение людей, и тем самым возлагают определенные обязанности на участников общественных отношений. При этом участники этих общественных отношений занимают юридически неодинаковое правовое положение. Как мы уже отмечали, в основе паспортно-регистрационной системы лежит паспорт, который в соответствии с Положением о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г., обязаны иметь все граждане, выполняет три функции: удостоверительную, разрешительную, регистрационную <*>. Паспорт - основной разрешительный документ, удостоверяющий личность, гражданство и иные данные его владельца. -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 28. Ст. 3444.
Правовую основу института регистрационного учета граждан составляют прежде всего Конституция Российской Федерации, а также международные акты: Всеобщая декларация прав человека, принятая и провозглашенная резолюцией 217 А (111) Генеральной Ассамблеи от 10 декабря 1948 года, Международный пакт "О гражданских и политических правах" от 16 декабря 1966 года, ратифицированный Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года, содержащие нормы, которые закрепляют за личностью право на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства, которые не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения или прав и свобод других граждан и совместимы с другими личными правами и свободами. Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <*>, принятый на основе Конституции России, устанавливает обязанность граждан регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства на территории России, разграничивает такие основные понятия, как место пребывания и место жительства (ст. 2), возлагает функции по контролю за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрационного учета на органы внутренних дел, определяет порядок постановки на учет, а также снятия с него. -------------------------------- <*> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.
В Законе дан также перечень оснований ограничения права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Гарантией прав граждан служит ст. 9 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", в которой говорится о том, что действия и бездействие государственных или иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и иных юридических и физических лиц, затрагивающие права на свободу передвижения, могут быть обжалованы в вышестоящий, в порядке подчиненности, орган, вышестоящему должностному лицу либо непосредственно в суд. Нарушение требований Закона влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Основной отличительной чертой данного Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" является положение об уведомительном характере регистрационного учета по месту пребывания либо месту жительства граждан Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не влекут за собой возникновение каких-либо прав или обязанностей и не являются условием реализации или ограничения прав и свобод гражданина. Фактически регистрационный учет представляет собой лишь способ учета граждан, проживающих на территории Российской Федерации, по месту их пребывания либо жительства. Таким образом, Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" реализует положения Конституции Российской Федерации и международных договоров и соглашений, провозгласивших право граждан на свободу передвижения в пределах государства, поскольку оно может быть ограничено только в соответствии с Федеральным законом. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г., изданы на основе и во исполнение Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. и определяют последовательность, сроки и назначение регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (п. 1). Правила, используя установленную Законом Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" терминологию, регламентируют порядок регистрации и снятия с регистрационного учета, порядок регистрации некоторых категорий граждан (военнослужащих, лиц, проживающих на территории монастырей, храмов, других культовых зданий и др.), устанавливают перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию (должностные лица жилищно-эксплуатационных организаций государственного и муниципального жилищных фондов, жилищно-строительных и жилищных кооперативов, гостиниц, кемпингов, туристских баз, санаториев и т. п., акционерных обществ и других коммерческих организаций, других государственных и муниципальных организаций и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления). Данный нормативный акт не избежал определенных правовых коллизий (например, в нем сохранено ограничение прав граждан на свободу передвижения (п. 12 и 21 Правил), не урегулированы в достаточной степени некоторые вопросы оформления документов и порядка снятия и постановки на регистрационный учет и т. д.). Важную роль в обеспечении законодательного регулирования системы паспортно-регистрационных правил играет Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации" <*>, основные положения которого уже приведены в нашем исследовании. -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 28. Ст. 3444.
Необходимо заметить только, что пункт 7 Положения, предусматривающий ограничение срока действия паспорта по достижении определенного возраста (20- и 45-летнего), является новшеством по сравнению с ранее действовавшим Положением о паспортной системе в СССР от 1974 г., устанавливавшим порядок выдачи бессрочных паспортов с обязательным вклеиванием фотографической карточки в 25 и 45 лет. По нашему мнению, выдача паспорта, имеющего ограниченный срок действия, приведет лишь к дополнительной нагрузке на паспортные аппараты, а также увеличит затраты на их производство. Как уже говорилось, функция контроля за исполнением законодательства о регистрационном учете возложена на органы внутренних дел в лице паспортно-визовой службы, которые также являются органом регистрационного учета. В юридической литературе начала 90-х годов XX в. неоднократно поднимался вопрос о необходимости такой передачи, поскольку данные функции, по мнению авторов, являлись несвойственными милиции, их выполнение "в правовом государстве не должно поддерживаться властью и авторитетом органа государственного принуждения" <*>. С этим утверждением нельзя согласиться в полной мере по нескольким причинам. Передача, как показала практика, несвоевременна из-за отсутствия у других органов государственной власти, которым предположительно могли быть переданы эти функции, необходимой материально-технической базы, а нехватка государственных средств способна привести к затягиванию сроков такой передачи и ухудшению качества работы по документированию населения. -------------------------------- <*> См.: Кондрашов Б. П., Соловей Ю. П., Черников В. В. Российский Закон о милиции. М., 1992. С. 43.
Современный период характеризуется ростом преступности, увеличением числа коррумпированных чиновников, что не может не повлиять на порядок обеспечения граждан документами, удостоверяющими личность, а также, возможно, не сможет выполнять в необходимой мере функции содействия органам внутренних дел в вопросах профилактики преступлений и розыска лиц, скрывающихся от следствия и суда. Необходимо отметить важную роль в определении порядка оформления органами внутренних дел регистрационного учета Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденную Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 23 октября 1995 г. N 393 <*>, которая устанавливает порядок исполнения законодательства о регистрационном учете, ведения документации, оформления документов. Здесь же перечислены функции органов внутренних дел в связи с осуществлением данных обязанностей, а также обязанности сотрудников органов внутренних дел всех уровней и подразделений по контролю за соблюдением гражданами и должностными лицами законодательства о свободе передвижения. Помимо существующих актов федеральных органов, о которых говорилось выше, на территории России получили широкое распространение нормативные акты субъектов Российской Федерации, направленные на упорядочение разрешения вопросов, связанных с пребыванием и выбором места жительства, они основываются на федеральном законодательстве и регламентируют порядок пребывания и жительства граждан на своей территории. Так, в г. Москве и Московской области принято Постановление Правительства Москвы и Московской области от 30 марта 1999 г. "Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области" <**>. Издание этих нормативных правовых актов вызвано различными социально-экономическими факторами, такими, как нарастающий бюджетный дефицит, спад промышленного производства, высокий уровень безработицы, большая плотность населения, рост миграции. Они принимаются для урегулирования большого количества проблем, возникающих в результате проявления этих факторов во многих регионах нашей страны. -------------------------------- <*> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1996. N 4. <**> См.: Вестник мэрии Москвы. 1999. N 12.
Название документа