ОВД и УИС в системе правоохранительных органов по обеспечению национальной безопасности в сфере правопорядка
(Миронов Р. Г., Минасов С. Г.) ("Международное публичное и частное право", 2005, N 6) Текст документаОВД И УИС <*> В СИСТЕМЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В СФЕРЕ ПРАВОПОРЯДКА
Р. Г. МИРОНОВ, С. Г. МИНАСОВ
Миронов Р. Г., кандидат юридических наук, доцент, докторант Академии управления МВД России.
Минасов С. Г., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры теории и социологии управления ОВД Академии управления МВД России.
Важнейшим направлением обеспечения национальной безопасности Российской Федерации от внутренних угроз является борьба с преступностью и охрана общественного порядка. Приоритет в решении указанных задач принадлежит Министерству внутренних дел Российской Федерации <*>, которое является компонентом системы органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения <**>. -------------------------------- <*> Концепция национальной безопасности РФ. Раздел 4. <**> Закон РФ "О милиции", ст. 1 (в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 68-ФЗ).
Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел <*>, включая реализацию в пределах своих полномочий государственного управления в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности, и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации (далее - ОВД). Охрана прав и свобод человека от преступных и иных противоправных посягательств является служебным долгом каждого сотрудника милиции в пределах его компетенции. Невыполнение служебного долга влечет за собой привлечение либо к дисциплинарной, либо к уголовной ответственности. -------------------------------- <*> Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927 "Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации" (с изм., внесенными Указом Президента РФ от 5 ноября 2004 г. N 1407).
Для достижения поставленных задач милиция от имени государства наделяется правом применения государственного принуждения и мер, перечень которых устанавливается законом и специальными нормативными актами (применение милицией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия). Задачами милиции являются: - обеспечение безопасности личности; - предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; - выявление и раскрытие преступлений; - охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; - защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; - оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных Законом "О милиции". Иные задачи на милицию могут быть возложены только законом. Запрещается привлекать милицию для выполнения задач, не возложенных на нее законодательством. Никто, кроме органов и должностных лиц, прямо уполномоченных на то законом, не вправе вмешиваться в деятельность милиции. Руководство деятельностью МВД России осуществляет Президент Российской Федерации. МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в его систему главные управления МВД России по федеральным округам, министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел субъектов Российской Федерации, управления (отделы) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управления (отделы) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, окружные управления материально-технического и военного снабжения, органы управления внутренними войсками, соединения и воинские части внутренних войск, представительства (представителей) МВД России за рубежом, иные организации и подразделения, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска. Органы внутренних дел и внутренние войска составляют систему Министерства внутренних дел. Основные задачи органов внутренних дел по обеспечению безопасности государства и общества, в том числе и обеспечение безопасности личности, охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, указаны в ст. 2 Закона Российской Федерации "О милиции" <*>. На первый план выдвигается важнейшая из них - обеспечение безопасности личности как основы нашего общества. На наш взгляд, это должна быть система условий, предотвращающих непосредственную угрозу жизни и здоровью, правам и свободам, чести и достоинству личности, а значит, и обществу <**>. -------------------------------- <*> Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" (в ред. Законов РФ от 18 февраля 1993 г. N 4510-1, от 1 июля 1993 г. N 5304-1, Федеральных законов от 15 июня 1996 г. N 73-ФЗ, от 31 марта 1999 г. N 68-ФЗ, от 6 декабря 1999 г. N 209-ФЗ, от 25 июля 2000 г. N 105-ФЗ, от 7 ноября 2000 г. N 135-ФЗ, от 29 декабря 2000 г. N 163-ФЗ, от 26 июля 2001 г. N 104-ФЗ, от 4 августа 2001 г. N 108-ФЗ, от 25 апреля 2002 г. N 41-ФЗ, от 30 июня 2002 г. N 78-ФЗ, от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ, от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ, от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 7 июля 2003 г. N 111-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 161-ФЗ, от 20 июля 2004 г. N 69-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ; с изм., внесенными Постановлениями ВС РФ от 18 апреля 1991 г. N 1027-1, от 17 февраля 1993 г. N 4496-1, Федеральными законами от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ, от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ). <**> Необходимо особо отметить, что на момент принятия Закона РФ "О милиции" все структурные подразделения УИС находились под юрисдикцией МВД. Следовательно, основные задачи, указанные в Законе, в полном объеме распространялись на учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания до 1 сентября 1998 г. Это еще раз свидетельствует о том, что назрела острая необходимость кардинального пересмотра Закона с учетом государственно-политических преобразований в стране.
ОВД в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права. Их деятельность осуществляется на основе принципов уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, сочетания гласных и негласных методов и средств деятельности, взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями, а также соответствующими органами иностранных государств. Задачи милиции предопределяются целями управленческой деятельности органов внутренних дел, являются основными и выполняются в ходе их повседневной деятельности. Они включают в себя разработку общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности; совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности; обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина; организацию в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений; обеспечение охраны общественного порядка; обеспечение безопасности дорожного движения; организацию и осуществление государственного контроля за оборотом оружия; организацию в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной охраны имущества и организаций; управление органами внутренних дел, организацию их деятельности. Необходимо отметить, что в прежней редакции Положения о МВД РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г. N 1039 <*>, предусматривалось обеспечение ОВД исполнения уголовных наказаний. На наш взгляд, отступление от этой позиции несколько преждевременно. Конечно, речь идет не о полном осуществлении исполнения уголовных наказаний, на то образована Федеральная служба исполнения наказаний РФ (далее - ФСИН России), а участие в осуществлении контроля за исполнением некоторых видов уголовных наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества. Например, уголовным законодательством предусмотрено условное осуждение (ст. 73 УК РФ), где суд может возложить на условно осужденного исполнение определенных обязанностей: не менять постоянного места жительства, работы, учебы без уведомления специализированного государственного органа, осуществляющего исправление осужденного, не посещать определенные места, пройти курс лечения от алкоголизма, наркомании, токсикомании или венерического заболевания, осуществлять материальную поддержку семьи и других обязанностей. Контроль за поведением условно осужденного осуществляется уполномоченным на то специализированным государственным органом. Статья 187 Уголовно-исполнительного кодекса РФ (УИК РФ) <**> определяет органы, осуществляющие контроль за поведением условно осужденных, где в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и нормативно-правовыми актами, к осуществлению контроля за поведением условно осужденных привлекаются работники ОВД. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1996. N 30. Ст. 3605. <**> СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 198; 1998. N 2. Ст. 227; N 30. Ст. 3613; N 31. Ст. 3803; 1999. N 12. Ст. 1406; 2001. N 11. Ст. 1002; N 13. Ст. 1140; N 26. Ст. 2589; 2003. N 24. Ст. 2250; N 50. Ст. 4847; 2004. N 27. Ст. 2711.
Таким образом, на обеспечение правопорядка в системе исполнения уголовных наказаний, не связанных с изоляцией от общества, направлены контрольно-надзорные функции ОВД, что является важной юридической гарантией улучшения состояния правопорядка в стране. Следовательно, на наш взгляд, необходимо внесение дополнительных поправок в Положение о МВД РФ по вопросам осуществления контроля за исполнением некоторых видов уголовных наказаний. Данное обстоятельство вполне уместно дополнить наличием в ОВД контрольно-надзорных полномочий в процессе исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы. Яркое тому подтверждение - реализация контрольно-надзорных функций по организации предоставления осужденным краткосрочных выездов за пределы мест лишения свободы в связи с исключительными личными обстоятельствами и на период отпуска. Рассматривая данное направление деятельности ОВД и УИС, необходимо отметить, что по своему содержанию оно несет в себе обеспечивающее взаимодействие, которое, как правило, реализуется ведомственными нормативными актами МВД РФ и ФСИН России. Например, в соответствии со ст. 97 УИК РФ осужденным к лишению свободы предоставляются выезды за пределы исправительных учреждений. Порядок предоставления осужденным выездов регламентирован Правилами внутреннего распорядка ИУ <*>. Однако работа ОВД в части обеспечения выездов осужденных за пределы ИУ регламентируется Инструкцией о порядке предоставления осужденным краткосрочных выездов за пределы мест лишения свободы в связи с исключительными личными обстоятельствами и на период отпуска <**>, действие которой перестало иметь силу для УИС. В связи с этим в настоящее время возникли определенные ведомственные коллизии по реализации права выезда осужденных за пределы ИУ. В первую очередь это вызвано отсутствием обеспечивающего взаимодействия между ОВД и УИС, а именно: по вопросам информирования о необходимости и целесообразности выезда осужденного за пределы ИУ; регистрации осужденного по месту прибытия и убытия, а также продления срока отпуска в случае возникновения непредвиденных обстоятельств; принятия мер к установлению местонахождения осужденного при неявке в ОВД (возбуждение уголовного дела, организация розыска и др.). -------------------------------- <*> Приказ Минюста РФ от 30 июля 2001 г. N 224 (Рег. номер Минюста России 2861 от 9 августа 2001 г.). <**> Приказ МВД России от 23 ноября 1992 г. N 421 (Рег. номер Минюста России 114 от 30 декабря 1992 г.).
Предоставление осужденным права выезда из мест лишения свободы является реализацией принципа гуманизма уголовно-исполнительного законодательства, значительно приближающим его к международным стандартам обращения с осужденными. Кроме того, данная норма имеет важное воспитательное значение в реализации основных задач и функций ОВД и УИС в системе обеспечения правопорядка. Однако не только этими направлениями характеризуется взаимодействие ОВД и УИС в сфере обеспечения правопорядка. Рассматривая основные задачи и полномочия ОВД и УИС, закрепленные в Положениях о МВД РФ и ФСИН России <*>, достаточно оснований полагать, что их совместная деятельность по обеспечению правопорядка через взаимодействие различных служб и подразделений позволит существенным образом противодействовать угрозам "криминализации общественных отношений, росту организованной преступности и увеличению масштабов терроризма" <**> в современных условиях. -------------------------------- <*> Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1314 "Вопросы федеральной службы исполнения наказаний" // Российская газета. 2004. 19 октября. <**> Указ Президента РФ "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 2.
Назначение ОВД и УИС заключается в поддержании установленного в обществе правового порядка. Названная точка зрения остается распространенной в теории. "Общественное назначение милиции, - пишет В. Т. Дзюба, - не допустить отклонения в поведении граждан, должностных лиц органов и организаций от тех нормативных предписаний, которые изложены в нормах права. Милиция - средство в руках государства, обеспечивающее законность и правопорядок в обществе" <*>. Однако этого недостаточно. Правопорядок должен обеспечиваться в любой обстановке, в том числе и при введении режима особых условий, а именно - в случаях стихийного бедствия, введения в районе расположения территориальных ОВД и УИС чрезвычайного, особого или военного положения, при массовых беспорядках, а также при групповых неповиновениях осужденных в исправительных учреждениях и заключенных в ИВС и СИЗО и в зонах конфликтных ситуаций. -------------------------------- <*> Дзюба В. Т. Уголовно-правовая защита личности и деятельности работников милиции и народных дружин. Киев, 1989. С. 21.
По мнению А. Ф. Майдыкова, органы внутренних дел совместно с другими органами исполнительной власти в условиях чрезвычайной обстановки кроме обеспечения общественного порядка занимаются и обеспечением общественной безопасности <1>. Данный аспект наиболее тесно соприкасается с состоянием правопорядка в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Поэтому в Законе, где подчеркивается деятельность и назначение милиции <2>, необходимо зафиксировать не только задачи, но и цели и функции по поддержанию правопорядка в системе обеспечения различных сфер национальной безопасности, которые, как нам думается, должны быть регламентированы в законодательном порядке. В свою очередь, задачи государственного органа представляют собой цели, достижения которых он должен добиваться всей своей деятельностью <3>. Поэтому "достижение позитивных сдвигов в функционировании системы МВД России на наиболее важных участках оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности" является главной целью развития системы МВД <4>. -------------------------------- <1> Майдыков А. Ф. К вопросу о концепции общественной безопасности России и месте органов внутренних дел в ее обеспечении... С. 13 - 14. <2> Закон РФ "О милиции", ст. 5. <3> Ковачев Д. А. Функция, задача, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. N 4. С. 43; Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 150; Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 173. <4> Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России // Милиция. 1996. N 8. С. 4.
Вместе с тем в юридической литературе высказывается мнение об идентичности понятий задач органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы и их обязанностей. Но об этом можно было говорить в период, когда УИС находилась в ведении МВД. На наш взгляд, нужно не смешивать эти понятия, а признать их близкими по смыслу, так же, как соотношение функций ОВД и УИС с их компетенцией. Анализ только понятий, задач и обязанностей не позволяет раскрыть роль и место органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы в системе обеспечения национальной безопасности в сфере правопорядка. По нашему мнению, эту проблему можно решить через выполнение ОВД и УИС собственных функций, используя управленческое понятие "взаимодействие". ФСИН России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания. ФСИН России подведомственна Минюсту России. В настоящее время уголовно-исполнительная система имеет в своем составе: центральный аппарат ФСИН России, 7 управлений в федеральных округах, 37 территориальных органов ФСИН, в том числе 17 главных управлений ФСИН, 20 управлений ФСИН <*>, 40 УИН, 8 УЛИУ, 753 исправительные колонии, в том числе 39 колоний и 40 участков особого режима, 191 следственный изолятор, 7 тюрем и 131 помещение, функционирующие в режиме следственных изоляторов, а также 62 воспитательные колонии для несовершеннолетних. В ИК содержится 39,6 тыс. осужденных женщин, в 11 домах ребенка находится 514 детей. Всего в учреждениях ФСИН (по состоянию на 1 января 2005 г.) содержалось около 900 тыс. человек, из которых 700,6 тыс. - в исправительных колониях. В целом наполнение ИК с 2003 по 2004 г. возросло на 11,6% и составило 94,7%, а на особом режиме - на 32,4%, 14,0 тыс. человек содержится в воспитательных колониях, 152,0 тыс. человек - в следственных изоляторах, тюрьмах и помещениях, функционирующих в режиме тюрем и следственных изоляторов (157,2% от лимита наполнения) <**>. -------------------------------- <*> Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 2005 г. N 317. <**> Чайка Ю. Я. Министерство юстиции: история и современность // Преступление и наказание. 2004. N 1. С. 9.
В 1969 уголовно-исполнительных инспекциях на учете состоит 612 тысяч человек, осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы. Штатная численность персонала УИС составляет 350,4 тысячи человек, в том числе аттестованных сотрудников - 272,7 тысячи. Однако после Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Министерство юстиции Российской Федерации наметило программу реформирования вновь образованной ФСИН России, которой предусмотрено сокращение численности аттестованного состава персонала УИС на одну треть, что может привести к непредсказуемым последствиям в деятельности пенитенциарного ведомства. Особенно остро стоит проблема по обеспечению кадровым потенциалом уголовно-исполнительных инспекций. На протяжении последних лет в учреждениях УИС прослеживается тенденция к сокращению количества совершенных преступлений. Так, общее количество зарегистрированных преступлений за 2004 г. (1003 преступления) сократилось по сравнению с аналогичным периодом 2003 г. на 21,25%, в том числе убийств - на 9,1%, умышленного причинения тяжкого вреда здоровью - на 22,5%, случаев дезорганизации деятельности учреждений УИС - в 4,5 раза. Несмотря на позитивные тенденции, наметившиеся в УИС после ее передачи из МВД России в Минюст РФ, в учреждениях и органах, исполняющих наказания, имеется много нерешенных проблем по вопросам состояния правопорядка. По-прежнему основной угрозой являются групповые неповиновения, массовые беспорядки, захват заложников и побеги, в том числе и вооруженные побеги. Анализируя основные показатели деятельности отделов безопасности исправительных учреждений УИС, в период с 2000 по 2004 г. количество осужденных, состоящих на профилактическом учете (лидеры и активные участники групп отрицательной направленности; склонные к употреблению наркотических средств; систематически употребляющие спиртные напитки и др.), значительно снизилось (с 93668 в 2000 г. до 52377 человек в 2004 г.). Среди них более 20% осужденных, склонных к побегу. В результате осуществления комплекса мероприятий по профилактике побегов в настоящее время наблюдается стойкая тенденция к снижению таких преступлений, например: в 2000 г. предупреждено 780 побегов, 2001 г. - 598, 2002 г. - 546, 2003 г. - 317, 2004 г. - 322 побега. Однако, по имеющимся данным Управления безопасности ФСИН России, в 2000 г. все же было совершено 12 побегов, в 2001 г. - 9, в 2002 и 2003 гг. - по 5 и в 2004 г. - 8 побегов. Таким образом, за пять лет количество побегов несколько сократилось. Однако их количество еще недопустимо велико. Всем известен групповой побег из исправительной колонии N 2 УИН Ульяновской области, получивший широкий общественный резонанс. В ночь с 17 на 18 января 2002 г. из камеры изолированного участка для содержания осужденных особого режима через подкоп длиной 17 метров совершили побег 14 осужденных ВИЧ-инфицированных. Для розыска и задержания бежавших осужденных был сформирован объединенный оперативный штаб. Принятыми мерами розыска в течение четырех суток все бежавшие осужденные были задержаны. В специальной операции по розыску и задержанию бежавших преступников участвовали силы и средства УИС, ОВД и внутренних войск (ВВ) МВД России в количестве более 900 сотрудников. В течение последних семи лет в учреждениях УИС не было допущено массовых беспорядков, хотя имелись предпосылки их возникновения. Не является исключением своевременное введение института "режим особых условий". С 1994 по 2002 г. в исправительных учреждениях УИС режим особых условий вводился 98 раз, причем в 93 случаях в связи с чрезвычайными обстоятельствами криминального характера <*>. -------------------------------- <*> Отчет управления безопасности ГУИН Минюста России за 2002 г.
В учреждениях УИС продолжается омоложение контингента и ухудшение его криминологических характеристик. С 2000 г. по настоящее время удельный вес лиц молодежного возраста (до 25 лет) увеличился с 28 до 30,7%, осужденных за убийства - с 10,6 до 12,3%, за разбой и грабежи - с 14,8 до 18,8%. Сегодня более половины (51,5%) всех осужденных отбывают наказание за насильственные преступления. В течение периода реформ (с 1998 г. по настоящее время) в учреждениях УИС продолжается "вымывание" положительно характеризующихся осужденных. Если в 1998 г. из исправительных колоний условно-досрочно были освобождены 83,9 тыс. человек (29,3% от всех освобожденных), а в связи с помилованием - 3,5 тыс. человек, то в 2000 - 2002 гг. 246,4 тыс. осужденных были освобождены в связи с применением принятых Государственной Думой Федерального Собрания РФ от 26 мая 2000 г. Постановления "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне в 1941 - 1945 годов" и акта амнистии от 30 ноября 2001 г. В результате "массового" освобождения из мест лишения свободы резко увеличился рецидив преступлений категорией освобожденных в силу различных причин. Основной из них является отсутствие в Российской Федерации служб пробации, Федеральных законов "О социальной помощи лицам, освободившимся из мест лишения свободы" и "Об административном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы". Данный вопрос требует отдельного разговора. Необходимо лишь отметить, что усилиями только ОВД и УИС эту проблему не решить. Оказание социальной помощи освободившимся необходимо для закрепления достигнутых за время отбывания наказания результатов исправления и предупреждения совершения ими новых преступлений. Эту задачу должны решать во взаимодействии органы исполнительной власти и местного самоуправления, представители общественности. Кроме того, в настоящее время законодательство Российской Федерации не устанавливает правовых оснований для осуществления контроля за наиболее опасными категориями преступников, которые, отбывая срок наказания, не желают встать на путь исправления и, освобождаясь из мест лишения свободы, наиболее склонны к совершению новых противоправных деяний. Отсутствие правовых норм, регламентирующих контроль за их поведением, ведет к увеличению рецидива преступлений. Как следствие - ухудшились криминогенные характеристики контингента, вырос процент осужденных и лиц, привлекаемых к ответственности за тяжкие и особо тяжкие преступления (умышленные убийства, грабежи, разбои, контрабанда, терроризм, захват заложника, бандитизм, незаконный оборот наркотиков, побеги и др.). Многие из них являются злостными нарушителями режима отбывания наказания и активными распространителями "воровских" традиций <*>. В подтверждение прогноза развития ситуации в настоящее время вызывает опасение тенденция роста количества лиц, привлекаемых к уголовной ответственности. По сведениям ФСИН России, "кривая" преступности медленно, но стабильно поднимается вверх. Количество подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в следственных изоляторах УИС (далее - СИЗО), в 2002 г. составляло 145387 человек. В 2003 г. их число достигло уже 149173 арестантов, а по итогам 2004 г. составляло свыше 150 тысяч заключенных <**>. При этом необходимо помнить, что основной массе подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений мера пресечения "содержание под стражей" не избиралась и заменялась иными уголовно-процессуальными формами, не связанными с изоляцией от общества. Об этом свидетельствует тот факт, что только за январь-март 2005 г. зарегистрировано 758847 преступлений различной направленности и степени тяжести. -------------------------------- <*> Прогноз развития ситуации в уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации в 2001 г. // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2001. N 2. С. 62 - 79. <**> Сведения о количестве движения и составе лиц, содержащихся в местах лишения свободы. Сводный отчет по России. Тверь, 2004.
Серьезное опасение вызывает тот факт, что в местах лишения свободы концентрируется значительное количество осужденных, совершивших преступления террористической направленности, и за организованные преступления. Только за 2004 г. их было осуждено около трех тысяч человек. А за шесть месяцев 2005 г. уже было осуждено свыше полутора тысяч человек за данные преступления. И это, по данным ФСИН России, еще не предел. За эти преступления не всем осужденным назначено пожизненное лишение свободы, и каждый из них рассчитывает на свободу. Следовательно, нет никакой гарантии, что эти люди, выйдя на свободу, вновь не начнут взрывать дома, захватывать школы и больницы, совершать диверсии и т. д. Учитывая изложенное, необходимо срочное принятие Федерального закона "Об административном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" с целью своевременной апробации организации взаимодействия ОВД и УИС, направленный на защиту общественной безопасности и предупреждение преступности. Количество осужденных несовершеннолетних также увеличилось. В 2002 г. в воспитательных колониях отбывало наказание в виде лишения свободы 10949 воспитанников, в 2003 г. их число составило 16491 человек. В связи с этим особое беспокойство вызывает рост преступности несовершеннолетних. Как показывают результаты российских криминологических исследований, на рубеже тысячелетий в преступности несовершеннолетних сложился ряд тенденций, одной из которых является устойчивый рост числа преступлений, совершаемых подростками в составе групп. По мнению А. Ф. Майдыкова, происходит специализация группировок с ярко выраженной корыстной направленностью с ориентацией на взрослые преступные группы. На основе некогда больших групп образуются более мелкие, но мобильные и тщательно организованные группы численностью 15 - 20 человек, которым присущи неформальные нормы противоправного поведения, криминальная субкультура со всеми внешними атрибутами и особая стратификация, определяющая статус несовершеннолетнего в групповой иерархии. Особую озабоченность вызывают подростки, освободившиеся из исправительных учреждений, которые привносят в группы усвоенные там нормы и традиции <*>. -------------------------------- <*> Майдыков А. Ф. Проблемы сотрудничества органов внутренних дел МВД России и правоохранительных структур европейских стран в сфере борьбы с преступностью: Доклад на международном семинаре по проблемам борьбы с преступностью, проходившем с 8 по 12 мая 2000 г. в Высшей полицейской Академии Германии / Академия управления МВД России. М., 2000. С. 14 - 15.
С 2000 по 2004 г. отмечено преимущественное поступление в места лишения свободы лиц, осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления. Если в целом наполнение ИК возросло на 11,6%, то колоний строгого режима - на 14,7%, а особого режима - на 32,4%. На 1 января 2005 г. на профилактических учетах ИК состояло 52,3 тыс. осужденных, или 12,9% от общего количества спецконтингента, из них: 27,8% составляют лица, склонные к употреблению, сбыту или приобретению наркотических веществ, 15,2% - склонные к гомосексуализму или лесбиянству, 14,0% - к совершению побега, 10,3% - лица, систематически употребляющие спиртные напитки, 3,6% - относящиеся к "ворам в законе", лидерам и активным участникам групп отрицательной направленности, а также организующие и провоцирующие групповые эксцессы. Всего за 2000 - 2004 гг. лицами, состоящими на профилактическом учете, совершено 171 преступление, в том числе 39 побегов. Причем большинство осужденных, совершивших побеги, состояли на учете как склонные к побегу. Все указанные побеги совершены из колоний строгого режима. Примером может послужить групповой побег двух осужденных через основное ограждение ИК-2 Онежского УЛИУ в мае 2001 г. Осужденные отбывали наказание за совершение особо тяжких преступлений (были осуждены к 15 - 20 годам лишения свободы) <*>. -------------------------------- <*> Обзор о результатах оперативно-служебной деятельности отделов безопасности и состоянии режима в исправительных учреждениях, лечебных исправительных учреждениях, лечебно-профилактических учреждениях территориальных органов УИС Минюста России в 2001 г. от 15 марта 2002 г. N 18/5/4-26.
В учреждениях УИС насчитывается более 380 группировок криминогенной направленности, которые насчитывают 2,5 тыс. активных участников, 2 тысячи лидеров и "авторитетов" криминальной среды, 800 лиц, осужденных за бандитизм, 30 - за совершение террористических акций, 89 "воров в законе". Все перечисленные обстоятельства требуют особого внимания для создания определенных организационных форм деятельности ОВД и УИС, а также всех подразделений обоих ведомств, способных осуществлять совместную координационную, организационную и иную деятельность в условиях резкого осложнения обстановки на подведомственных объектах. В соответствии с Указом Президента РФ от 21 марта 2005 г. N 317 ФСИН России является центральным органом уголовно-исполнительной системы и правопреемником Главного управления исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации (ГУИН), созданным на основании Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" <1> и Федерального закона от 21 июля 1998 г. N 117-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы" <2> и действующим с учетом положений Указа Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. N 1100 "О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации" <3> и Указа Президента Российской Федерации от 28 июля 1998 г. N 904 "О передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации" <4> для обеспечения организации исполнения законодательства Российской Федерации по вопросам деятельности уголовно-исполнительной системы. -------------------------------- <1> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 33. Ст. 1316. <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 30. Ст. 3613. <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 41. Ст. 4683. <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3841.
Правовую основу деятельности ФСИН России составляют Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" <*>, иные нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации и Положение о ФСИН России. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 29. С. 2759.
В процессе своей деятельности ФСИН России организует и координирует разработку и реализацию оперативных планов действий при выполнении оперативных, служебных и боевых задач при чрезвычайных обстоятельствах, обеспечивает привлечение необходимых сил и средств УИС и их взаимодействие с другими правоохранительными органами и силовыми структурами. В своей повседневной деятельности ФСИН организует взаимодействие с органами внутренних дел при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, в выявлении, предупреждении, раскрытии и расследовании различных преступлений, а также при возникновении чрезвычайных обстоятельств в местах содержания под стражей и местах лишения свободы, а также связанных с проведением мероприятий по обеспечению правопорядка при введении режима особых условий. Через систему дежурных частей <*> ФСИН России осуществляет постоянный контроль за оперативной обстановкой в учреждениях УИС, проводит служебные проверки случаев чрезвычайных происшествий, имеющих серьезные негативные последствия и резко осложняющих оперативную обстановку, порой приводящих к чрезвычайным обстоятельствам, устанавливает и анализирует их причины, вырабатывает меры по предотвращению подобных случаев. Для выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, в том числе недопущения чрезвычайных обстоятельств, центральный орган УИС осуществляет оперативно-розыскную деятельность (ОРД) в исправительных учреждениях и следственных изоляторах, принимает меры по ее совершенствованию, взаимодействует с оперативными, следственными и другими подразделениями горрайорганов внутренних дел, а также оказывает содействие оперативным подразделениям других правоохранительных органов, осуществляющих ОРД. -------------------------------- <*> Об утверждении Инструкции по организации работы дежурных служб территориальных органов уголовно-исполнительной системы: Приказ ГУИН Минюста России N 109 - 2000 г.
Одной из ее функций является организация охраны учреждений, исполняющих наказания, их объектов и следственных изоляторов, а также конвоирование осужденных, содержащихся в этих учреждениях. На ФСИН возложены также функции по осуществлению контроля за точным и неукоснительным исполнением приговоров, постановлений и определений судов в отношении осужденных, подозреваемых и обвиняемых, организации исполнения режимных требований в учреждениях, исполняющих наказания, и следственных изоляторах, принятию мер по осуществлению изоляции осужденных, подозреваемых и обвиняемых, надзору за ними, контролю за исполнением ими своих обязанностей. Для этого ФСИН России устанавливает численность для подразделений охраны и безопасности (режим и надзор) учреждений и объектов, конвоирования осужденных, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в учреждениях, исполняющих наказания, и следственных изоляторах, а при территориальных органах УИС - специальных подразделений для обеспечения безопасности объектов УИС (отделы специального назначения - ОСН). ФСИН России осуществляет непрерывный контроль за деятельностью подразделений УИС силами главных инспекторов, обобщает и анализирует статистические и иные информационные материалы об исполнении уголовных наказаний в виде лишения свободы, исключительной меры наказания и содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, а также прогнозирует возможные изменения обстановки в УИС, вырабатывает соответствующие меры упреждающего характера и контролирует их выполнение. Организует работу по компьютеризации Федеральной службы и подразделений УИС на основе создания локальных информационно-вычислительных сетей, внедрению компьютерных технологий, систем и средств вычислительной техники. В установленном порядке обеспечивает сотрудников УИС оружием и специальными средствами индивидуальной защиты для постоянного ношения и хранения с целью реализации гарантий личной безопасности сотрудников УИС и членов их семей, разрабатывает проекты норм обеспечения сотрудников УИС оружием и специальными средствами индивидуальной защиты, организует прохождение сотрудниками УИС специальной подготовки к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и оружия, а также по оказанию доврачебной помощи пострадавшим, обеспечивает правовую, социальную защиту работников УИС и членов их семей. Осуществляет разработку и реализацию оперативных планов действий при выполнении служебных и боевых задач при чрезвычайных ситуациях, обеспечивает привлечение необходимых сил и средств УИС и их взаимодействие с другими правоохранительными органами и силовыми структурами. По вопросам деятельности УИС, ФСИН России координирует взаимодействие подразделений УИС с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также сотрудничество с общественными и религиозными организациями (объединениями) и средствами массовой информации (СМИ). Организует разработку по мобилизационной подготовке и гражданской обороне аппарата Главного управления, территориальных органов управления УИС, учреждений, исполняющих наказания, следственных изоляторов и других подразделений УИС, контролирует готовность их сил и средств к действиям в чрезвычайных обстоятельствах мирного времени и в военный период. Анализируя нормативно-правовую базу, необходимо отметить, что в настоящее время ведомственные нормативные акты в большинстве своем не отвечают современным требованиям в вопросах обеспечения правопорядка. Нет четко разработанной концепции взаимодействия ОВД и УИС. Отсутствует нормативная направленность взаимодействия территориальных подразделений ФСИН России с горрайорганами ОВД. Совместный Приказ "О порядке взаимодействия сил и средств уголовно-исполнительной системы Минюста России с органами внутренних дел и воинскими частями внутренних войск МВД России при возникновении чрезвычайных обстоятельств" <*> не предусматривает в полном объеме управленческого потенциала ОВД и УИС в вопросах руководства и координации совместных мероприятий при вновь возникших обстоятельствах. -------------------------------- <*> Совместный Приказ МВД России и Минюста России N 578 дсп / 130 дсп 1998 г.
Исходя из всего вышеизложенного, назрела реальная необходимость подготовки и издания ряда нормативных актов, которые в полном объеме могли отражать механизм взаимодействия органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы по всем направлениям совместной деятельности в сфере обеспечения защиты прав и свобод граждан и безопасности общества. Кроме того, анализ правовых основ организации деятельности ОВД и УИС при возникновении чрезвычайных обстоятельств в местах лишения свободы показывает ее недостаточную правовую и организационную регламентацию соответствующими нормативными актами. Практически не урегулированы вопросы, определяющие место и роль ОВД и УИС по обеспечению правопорядка, безопасности лиц, содержащихся под стражей в ИВС и СИЗО и осужденных в ИУ, персонала и сотрудников обоих ведомств, в случае введения режима особых условий. Также можно отметить недостаточную правовую и организационную регламентацию полномочий руководителей территориальных городских (районных и линейных) органов внутренних дел и руководителей подразделений УИС при возникновении чрезвычайных обстоятельств.
Название документа