Вопросы применения миграционной карты как документа, контролирующего пребывание на территории РФ иностранных граждан

(Князева Т. Н.) ("Адвокат", 2006, N 1) Текст документа

ВОПРОСЫ ПРИМЕНЕНИЯ МИГРАЦИОННОЙ КАРТЫ КАК ДОКУМЕНТА, КОНТРОЛИРУЮЩЕГО ПРЕБЫВАНИЕ НА ТЕРРИТОРИИ РФ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН

Т. Н. КНЯЗЕВА

Князева Т. Н., аспирантка Института государства и права РАН.

Стремительное развитие внешнеэкономических связей России с иностранными государствами, прямой выход субъектов Федерации на мировой рынок, снятие ограничений для выезда за рубеж привели к значительному росту пассажиропотока через Государственную границу. Если в 1990 г. он составил 35,6 млн. человек, то только за 6 месяцев 2003 г. пограничный контроль в пунктах пропуска через границу прошли 36553374 человека, из них 18947294 иностранных граждан. Выявлено 4155 иностранных граждан, которым закрыт въезд в Российскую Федерацию. Поток незаконных мигрантов через границу ежегодно увеличивается. Цель мигрантов - транзит или незаконное устройство на работу на территории России. Социальная напряженность в регионах, где активно оседают иностранные граждане, усугубляется. По оценкам западных экспертов, на территории России (в основном на Дальнем Востоке, в Приморском, Хабаровском краях) к 2004 г. осело около 10 млн. китайцев и корейцев. Нелегальная поставка рабочей силы в Россию и ее транзит наносит серьезный ущерб экономическим интересам и международному авторитету страны. Одной из характерных особенностей современного этапа международной миграции рабочей силы стало активное вмешательство государства в этот процесс. Оно регулирует сделки на мировом рынке рабочей силы, дает разрешение на въезд и следит за сроками выезда мигрантов, занимается вербовкой и созданием благоприятных условий для найма иностранных рабочих. В странах, где установлена система типового контракта, индивидуальные трудовые договоры основываются на типовом договоре, разработанном для основных отраслей экономической деятельности. Индивидуальный контракт должен содержать общие условия найма и труда, в числе которых условия, на которых разрешается въезд на территорию эмиграции и пребывание на ней; а в случае временной миграции - порядок покрытия расходов по возвращении на родину или на территории эмиграции. Таким образом, сложилась международная практика государственного регулирования и контроля пребывания иностранных граждан на территории государства. Во исполнение Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <*> и Указа Президента РФ от 23 февраля 2002 г. N 232 "О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики" <**> распоряжением Правительства РФ от 9 ноября 2002 г. N 1549-р <***> МВД, МИД, Минтрансу, МПС, ГТК и ФПС России было предписано разработать и утвердить форму миграционной карты, а также порядок ее выдачи, заполнения и применения на территории РФ. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032 (с изменениями, внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 141-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ). <**> Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы" (СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3150 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 6 октября 2004 г. N 1285)) Указ Президента РФ от 23 февраля 2002 г. N 232 признан утратившим силу. <***> Распоряжение Правительства РФ от 9 ноября 2002 г. N 1549-р // СЗ РФ. 2002. N 45. Ст. 4530.

Миграционная карта является документом, который содержит сведения об иностранном гражданине, въезжающем в Российскую Федерацию, а также служит для контроля за его временным пребыванием в Российской Федерации <1>. Миграционные карты были введены совместным Приказом МВД, МИД, Минтранса, МПС, ГТК и ФПС России от 11 ноября 2002 г. "О введении в действие миграционных карт" <2>. Согласно телеграмме ГТК России от 29 января 2003 г. N ТФ-348 <3> выдача миграционных карт иностранным физическим лицам, следующим в Россию, началась с 14 февраля 2003 г. Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2004 г. N 413 утверждены Правила использования миграционной карты <4>, а также новая форма миграционной карты, которая была введена в действие с 1 января 2005 г. Кроме того, порядок выдачи и использования миграционных карт регулируют иные нормативные правовые акты, в том числе Инструкция по выдаче, оформлению и учету миграционных карт паспортно-визовыми подразделениями и подразделениями по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ <5>. -------------------------------- <1> Постановление Правительства РФ от 16 августа 2004 г. N 413 "О миграционной карте" // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3553. <2> Приказ МВД РФ, МИД РФ, Минтранса РФ, МПС РФ, ГТК РФ и ФПС РФ от 11 ноября 2002 г. N 1095/16531/143/49/1189/692 "О введении в действие миграционных карт" // Российская газета. 2002. N 215. 13 нояб. <3> Телеграмма ГТК РФ от 29 января 2003 г. N ТФ-348 // Таможенные ведомости. 2003. N 3 (с изменениями, внесенными телеграммой ГТК РФ от 5 февраля 2003 г. N ТФ-4230). <4> Постановление Правительства РФ от 16 августа 2004 г. N 413 "О миграционной карте" // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3553. <5> Приказ МВД РФ от 21 ноября 2002 г. N 1137 "Об утверждении Инструкции по выдаче, оформлению и учету миграционных карт паспортно-визовыми подразделениями и подразделениями по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации" // Российская газета. 2002. N 230. 4 декаб.

Механизм контроля за пребыванием в России иностранцев и лиц без гражданства, изначально заложенный в разрабатываемые нормативные правовые акты, выглядел приблизительно следующим образом. Миграционные карты являются основным инструментом миграционного контроля и правовым инструментом деятельности миграционной службы. Сотрудники органов пограничного контроля должны проставлять оттиски даташтампов в миграционной карте и изымать ее соответствующие части при пересечении границы владельцем карты. Изъятые талоны ("А" или "В") направляются из органов пограничного контроля в органы миграционной службы. Каждому изъятому талону "на въезд" должен соответствовать талон "на выезд". Если талон "на выезд" отсутствует, значит, лицо продолжает пребывать на территории России. Значимость, которую предполагалось придать данному документу (миграционной карте), можно оценить по принятым законодательным мерам. В Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" были внесены изменения <*>. В частности, была добавлена ст. 25.9, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства обязываются получить и заполнить миграционную карту при въезде в Российскую Федерацию и сдать ее при выезде из страны. Кроме того, в ст. 26 список оснований, по которым иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен въезд в Российскую Федерацию, был дополнен п. 5: если они "в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации при выезде из Российской Федерации не сдали миграционную карту". -------------------------------- <*> Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 7-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 159.

Однако в существующих документах не предусмотрена ответственность ни за утерю миграционной карты, ни за уклонение от ее сдачи <*>. Предусмотрено лишь, что "при неумышленной порче или утрате миграционных карт в период пребывания на территории РФ иностранные граждане должны в трехдневный срок заявить об этом в территориальные органы внутренних дел по месту регистрации, которые после проверки паспортных данных заявителей по учетам выдают им дубликаты миграционных карт с проставлением отметок о регистрации и соответствующей записи в графе "Для служебных отметок" (п. 16 Приказа МВД, МИД, Минтранса, МПС, ГТК и ФПС России от 11 ноября 2002 г. "О введении в действие миграционных карт"). -------------------------------- <*> Правила использования миграционной карты (утв. Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2004 г. N 413 "О миграционной карте" // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3553).

В случае если у иностранного гражданина, прибывшего для прохождения пограничного контроля, при выезде из России отсутствует миграционная карта, должностное лицо органа пограничного контроля предлагает ему заполнить чистый бланк миграционной карты. При этом в графу "Для служебных отметок" вносится соответствующая запись, а иностранный гражданин предупреждается об ответственности, предусмотренной законом (ему может быть не разрешен повторный въезд в РФ). Но даже в случае отказа мигранта от заполнения миграционной карты это не является основанием для ограничения его выезда из Российской Федерации (п. 9 Рекомендаций по организации работы органов пограничного и иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации по применению миграционных карт (утверждены совместным Приказом заместителя Министра внутренних дел РФ и заместителя директора ФПС РФ). Бланки карт не являются документами строгой отчетности (хотя на них проставлены номера) и выдаются бесплатно (п. 3 Приложения "Правила использования миграционной карты" к Постановлению Правительства РФ от 16 августа 2004 г. N 413 "О миграционной карте" <*>). По упомянутому выше Положению они могут выдаваться не только должностными лицами органов пограничного контроля, но также сотрудниками транспортных организаций, участвующих в международных перевозках. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3553.

За весь период своего существования ведомство по вопросам миграции несколько раз реформировалось. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. N 740 <*> было установлено, что Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ "обеспечивает в пунктах пропуска через государственную границу РФ иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства в соответствии с законодательством РФ" (подп. 31 п. 5). Впоследствии названное Постановление фактически прекратило действие, поскольку Указом Президента РФ от 16 октября 2001 г. N 1230 <**> Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ было упразднено. Указом Президента РФ от 23 февраля 2002 г. N 232 функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе возложены на МВД РФ. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 образована Федеральная миграционная служба, находящаяся в ведении МВД России, и ей переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции <***>. -------------------------------- <*> Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. N 740 "Об утверждении Положения о Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 41. Ст. 4081. <**> Указ Президента РФ от 16 октября 2001 г. N 1230 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2001. N 43. Ст. 4071 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314). <***> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945 (с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649).

Поскольку для контроля за пребыванием иностранных граждан в России необходимо взаимодействие нескольких служб, совместным приказом нескольких ведомств был утвержден график создания и внедрения центрального банка данных (ЦБД) по учету иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в стране <*>. Согласно этому документу поэтапное создание и внедрение ЦБД в соответствии с графиком было запланировано на 2004 - 2005 гг., а сдача ЦБД в эксплуатацию - на декабрь 2005 г. По определенным причинам, в том числе не в последнюю очередь из-за частой смены руководства, работы по внедрению ЦБД идут с существенным отставанием от графика. -------------------------------- <*> Приказ МВД РФ, МНС РФ, МИД РФ, МПС РФ, Минсвязи РФ, Минтранса РФ, Минтруда РФ, ГТК РФ и ФСБ РФ от 28 июля 2003 г. N 512/БГ-3-09/379/8867/53/82/157/163/725/433 "О проведении организационно-практических мероприятий по созданию центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации". Текст приказа официально опубликован не был.

Положение о миграционной карте предусматривает передачу заполненных частей миграционных карт в пост иммиграционного контроля (ПИК) в пункте пропуска. При отсутствии такого поста получение талонов осуществляется должностными лицами ближайшего ПИК или подразделения по делам миграции согласно разработанной схеме взаимодействия. В настоящее время в связи с отсутствием адресата проштампованные талоны миграционных карт складируются в пунктах пропуска. Практически с момента введения миграционные карты попали в сферу интересов криминальных структур. Дело в том, что на миграционных картах (на обратной стороне) проставляется штамп о регистрации по месту пребывания на территории России. Документальное оформление регистрации в таком виде нередко используется недобросовестными должностными лицами официальных органов как повод сбора взяток с иностранцев. Речь идет о малообеспеченных иностранных гражданах, прибывающих в Россию в поисках заработка (в основной массе это граждане СНГ). Нередко они прибывают нелегально, не имея миграционной карты, либо они утрачивают ее в период нахождения в России. Однако на протяжении всего периода пребывания в России сотрудники органов внутренних дел проверяют наличие миграционных карт и всех соответствующих штампов. Желание остаться в стране при отсутствии законных оснований пребывания нередко побуждает мигрантов предлагать взятки соответствующим должностным лицам. По оперативным данным, в некоторых аэропортах (в частности, в "Домодедово") периодически осуществляются поборы с таких лиц при их выезде из России. Учитывая то, что в чужой стране многие из иностранцев не знают своих прав, они редко обращаются в правоохранительные органы по фактам вымогательства взятки. Миграционная карта функционально является документом, позволяющим отследить пребывание и выезд из России того или иного лица, не являющегося ее гражданином. В то же время миграционная карта не накладывает ограничений по сроку пребывания на своего владельца. Эту функцию выполняет другой документ - разрешение на временное проживание. Рассмотрим пример из практики. Иностранец, имеющий разрешение на временное проживание, срок действия которого не истек, обратился в паспортный стол для продления регистрации по месту проживания. Начальник паспортного стола отказал ему, мотивируя отказ тем, что на миграционной карте иностранца проставлен только один штамп о регистрации. Для новой регистрации ему было предложено выехать из страны и вновь въехать в Россию. Иностранный гражданин сумел отстоять свои права, так как предложение и аргументы должностного лица противоречили п. 9 Правил использования миграционной карты: "В случае принятия в установленном порядке решения об изменении (продлении, сокращении) срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, либо территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, проставляет в миграционной карте отметку об изменении срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации". В связи с некомпетентностью или недобросовестностью должностных лиц органов внутренних дел участились случаи обращения к сотрудникам органов пограничного контроля с предложением взяток за выдачу миграционных карт с проставленными оттисками даташтампов (поскольку отсутствие оттиска свидетельствует о незаконном пересечении Государственной границы РФ данным лицом). В настоящее время возбуждено несколько уголовных дел в отношении военнослужащих органов пограничного контроля Пограничной службы ФСБ России за осуществление неправомерных действий по простановке оттисков даташтампов. Кроме того, возник еще один способ незаконного обеспечения желающих миграционными картами. Формы миграционной карты (и новую, и старую) можно без особых усилий найти в открытом доступе. Оттиск даташтампа на фальшивке, изготовленной с использованием установленной формы миграционной формы, проставляется с помощью поддельной подушки печати или методом цветной печати на ксероксе. При этом нет необходимости налаживать "контакты" в органах пограничного контроля, соответственно снижается стоимость предоставляемых "услуг" и повышается спрос на них. Поддельные оттиски выполняются на высоком технологическом уровне с соблюдением размеров и реквизитов. Документы, выданные компетентными органами РФ, в которых выявлены поддельные отметки, в том числе поддельные оттиски даташтампов органов пограничного контроля, изымаются и в течение 15 дней направляются в орган, выдавший документ. На этом этапе опять встает нерешенная до сих пор проблема взаимодействия - кому отправлять бланки изъятых карт? В конечном итоге при выявлении поддельных оттисков миграционные карты изымаются, оттиски в них аннулируются специальным штампом, лицам оформляется новая миграционная карта. К ответственности данные лица не привлекаются, за исключением устных предупреждений со стороны сотрудников органов пограничного контроля о том, что они будут внесены в базу данных нарушителей миграционного режима и им будет закрыт въезд в Россию (чего в реальности не происходит). Если же поддельные отметки не выявляются, то таким образом осуществляется проверка "качества" поддельных оттисков, их соответствие подлинным образцам. Преодоление степеней защиты оттиска даташтампа ведет к их возможной простановке уже в заграничных паспортах и визах (для легализации поддельных документов, т. е. придания достоверности поддельным бланкам), что является более серьезным правонарушением. Согласно п. 10 Положения о миграционной карте в случае, если иностранный гражданин не владеет русским языком, допускается заполнение бланка миграционной карты буквами латинского алфавита. Заметим, что введенная с 1 января 2005 г. новая форма миграционной карты в отличие от старой не предусматривает такого способа заполнения карты, что не согласуется с п. 10 Положения. Приведенные факты и анализ действующих нормативных правовых актов позволяют сделать вывод о том, что механизм контроля пребывания в нашей стране иностранцев и лиц без гражданства в настоящий момент практически не действует. Для его функционирования необходимо внедрение всех тех мероприятий, которые были задуманы на момент введения миграционной карты (с соблюдением установленных сроков), либо полная ликвидация нынешнего порядка и создание новой системы мониторинга миграции. Существующая же ныне система применения миграционных карт неэффективна и во многом способствует деятельности криминальных структур. Кроме того, для преодоления сложившейся негативной тенденции необходима развернутая информационная программа, разъясняющая права и обязанности иностранцев и лиц без гражданства, пребывающих в России. Согласно п. 9 Положения о миграционной карте должно быть обеспечено своевременное информирование иностранных граждан, въезжающих в Россию, о необходимости заполнения миграционных карт, в том числе вывешивание соответствующих объявлений в залах прибытия. Необходимо также размещение рядом с такими объявлениями информации, разъясняющей порядок использования миграционных карт и защиты своих прав иностранцами и лицами без гражданства. К реализации этой информационной программы должны быть привлечены общедоступные средства массовой информации.

Название документа