Концептуальные подходы к регламентации полномочий милиции в области обеспечения правопорядка в условиях переходного периода
(Кваша Л. Ф.) ("Российский следователь", 2006, N 2) Текст документаКОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ МИЛИЦИИ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА
Л. Ф. КВАША
Кваша Л. Ф., кандидат юридических наук, доцент.
Сотрудники милиции (полиции) независимо от их принадлежности к различным службам, учреждениям, подразделениям сталкиваются с ситуациями, создающими опасность для общественного порядка и безопасности личности. Безусловно, что работники охранной полиции (милиции общественной безопасности) целенаправленно разрешают задачу поддержания правопорядка в общественных местах и иные связанные с этим вопросы согласно установленной для этой разновидности полиции (милиции) юрисдикции. Однако предоставление всем сотрудникам полиции (милиции) статуса должностного лица правоохранительного органа гарантирует, во-первых, их участие в проведении мероприятий, необходимых в отдельных случаях для защиты общества и предотвращения различного рода опасностей для общественного порядка. Во-вторых, у сотрудника любой службы полиции (милиции) появляется возможность в условиях внезапно возникшей кризисной ситуации осуществить неотложные мероприятий по пресечению нарушений общественного порядка, а порой и преступлений. Законодательный алгоритм соответствующего круга мероприятий по защите общественного порядка и безопасности, как правило, выглядит следующим образом: а) предусматривается перечень особых мероприятий, которые сотрудники полиции (милиции) могут осуществить в отдельных случаях для того, чтобы предотвратить грозящую опасность для общественного порядка, безопасности или нейтрализовать последствия этих противоправных деяний. В их числе: - установление анкетных данных (идентификация лица) гражданина, который был при наличии к тому объективных оснований остановлен полицией; - задержание физических лиц путем доставления их помимо воли этих граждан в учреждение полиции (милиции); - вызов граждан в полицию (милицию); - изъятие имущества; - обыск физических лиц и досмотр имеющихся при них вещей; - проникновение в жилое помещение и обыск его. При регламентации этих мер устанавливаются также ограничения, которые могут быть применены при наличии к тому соответствующих поводов к лицу, являющемуся объектом соответствующего мероприятия: а) регламентируются отдельные условия, применения особых мероприятий по предотвращению опасностей для общественного порядка и безопасности личности: соразмерность причиняемого вреда; допустимость применения для пресечения противоправного поведения только одного особого мероприятия; воздействие с помощью особых мер только на лицо, от которого исходит опасность, или на предметы - источники опасностей, а также их владельцев; возможность осуществления особых мероприятий в отношении третьих лиц только в том случае, если иным способом не может быть устранена прямая угроза общественному порядку или безопасности; б) определяются сфера, формы и правила непосредственного принуждения за счет использования физической силы вспомогательных средств физического воздействия и огнестрельного оружия. Вышеприведенный набор элементов отражает стандартизированный вариант полномочий сотрудников полиции (милиции), используя который они могут как в рамках своих служебных обязанностей, так и вне их разрешать проблемы, связанные с поддержанием правопорядка. При регламентации полномочий милиции (полиции) по осуществлению мероприятий, являющихся базовыми для основных служб полиции (милиции) - криминальной и охранной (общественной безопасности), - характерной является специальная норма. Согласно законодательным положениям милиции (полиции) предоставляется, во-первых, осуществлять особые, обусловленные конкретной ситуацией мероприятия, безусловно необходимые для пресечения угроз общественному порядку и безопасности граждан. Во-вторых, полиции (милиции) для решения возложенных на нее задач предоставляются и иные полномочия, что предусматривает соответствующий правовой акт. В последнем случае речь нередко идет о методах, используемых, в частности, в криминальной полиции для сбора информации о личности граждан при наличии к тому оснований, установленных законодателем. Как правило, регламентации подлежат не только виды этих методов, но и процедурные особенности их подготовки и осуществления, а также правила накопления, коррекции сравнения, отмены и использования полицейскими учреждения собираемых при помощи соответствующих методов сведений. Существуют особенности регламентации полномочий милиции (полиции), предполагающие изложение на законодательном уровне максимально детализированного перечня ее прав. Данный вариант фиксации полномочий полиции (милиции) представляет собой последовательное изложение тех полномочий, которые предоставляются службам, подразделениям, учреждениям полиции (милиции). Такой перечень, как правило, отличается фрагментарностью, так как в полном объеме соответствующая регламентация возможна и целесообразна только в ведомственных нормативных актах, определяющих статус и содержание деятельности конкретных служб милиции (полиции). Форма таких документов позволяет предусмотреть не только полномочия, но и иные вопросы, касающиеся статуса и деятельности как конкретного подразделения, так и его должностных лиц. Тем не менее данный вариант фиксации полномочий правоохранительных органов используется законодателем прежде всего России, стран СНГ, Балтии <*>. При этом данный подход к определению полномочий федеральной полиции и муниципальной милиции сохранен и в проекте федерального закона "Об органах охраны правопорядка в РФ". Вместе с тем нельзя не упомянуть о том, что при законодательном обеспечении статуса и содержания деятельности такой специализированной полицейской организации, как налоговая полиция, был использован вариант определения ее оснащенности, максимально адекватный основным задачам этого органа правопорядка. ------------------------------- <*> Арзамасов Ю. Г. Совершенствование нормотворческой деятельности органов внутренних дел: Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. М., 1996. С. 48 - 50; Арзамасов Ю. Г. Права человека и ведомственное нормотворчество. М.: Академия МВД России, 1996. С. 3 - 8; Арзамасов Ю. Г. Особенности нормотворческого процесса в органах внутренних дел: Лекция. М.: Академия МВД России, 1996. С. 3 - 16; Арзамасов Ю. Г. Обеспечение права человека и гражданина в нормотворческой деятельности органов внутренних дел. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 31 - 48; Кабышев С. В. Вопросы совершенствования нормотворческой деятельности органов внутренних дел // Проблемы развития правоохранительный органов: Труды академии МВД России. М., 1994; Воробьев В. Ф. Методика подготовки проектов нормативных актов: Инструктивный доклад. М.: МВД РФ, 1996.
Особый интерес представляет вопрос о приемах законодательной техники, используемой для фиксации полномочий полиции (милиции). Так, в ФРГ, где федерация устроена на основе принципа субсидиарности, ее субъекты - земли используют для этого различные формы. Интересен опыт земли Гессен, где защите общественного порядка и безопасности посвящен автономный закон от 14 марта 1966 г. с последующими изменениями от 1 декабря 1980 г. В другом субъекте этой Федерации - земля Северный Рейн - Вестфалия Закон о статусе и содержании деятельности полиции этой земли объединяет систему норм, регламентирующих и особые мероприятия по предотвращению опасности для общественного порядка, и методы сбора информации полицией, а также порядок информационно-аналитической работы полиции, включая правила передачи информации указанных сведений от одного органа полиции другому, а также иным организация и лицам. Однако для полицейских законов этих земель - субъектов ФРГ с точки зрения законодательной техники общим является детальная регламентация каждого из мероприятий, образующих в своем единстве систему полномочий полиции. Это означает, что каждому полицейскому мероприятию посвящается автономная статья, включающая его определения, основания и условия применения, а также возможность интеграции с другими мерами. Например, допустимость сочетания идентификации личности, задержание лица и анкетные данные устанавливаются. Следует также отметить это в законах земель - субъектов ФРГ, посвященных статусу и содержанию деятельности полиции, также упоминаются и такие ее виды деятельности, как расследование преступлений, а также суицидов, обстоятельств пожаров и катастроф, фактов безвестного исчезновения граждан, профилактическая деятельность, разбирательство (преследование) по фактам нарушений правопорядка. Наряду с вышеуказанными существует и модель законодательного закрепления полномочий полиции, когда ей посвящается отдельная глава закона о статусе и содержании деятельности полиции. При этом называются в отдельной статье прежде всего те виды мероприятий, которые признаются методами таких правоохранительных функций, как ОРД, дознание, уголовный процесс, административная деятельность, досудебное производство по фактам административных правонарушений. Затем в этой же главе, но в иной автономной статье излагается перечень мер, реализуя которые сотрудники полиции могут адекватно реагировать на угрозы общественному порядку, безопасности физических лиц. Подобного рода приемы законодательной техники использовались законодателем в Республике Польша и Республике Хорватия. В последнем случае общие полномочия полиции излагались не в виде общего перечня, а в форме автономных статей, определяющих все аспекты задержания, проверки документов граждан. В отечественной законодательной практике при подготовке проектов закона СССР "О советской милиции", закона РФ "О милиции" было признано целесообразным в этих правовых документах зафиксировать не только полномочия (права) милиции, но и ее обязанности. Аргументом в пользу такого подхода, вероятно, послужило признание того факта, что государственный орган несет обязанности по выполнению возложенных на него задач перед государством, а наделен правами в отношении отдельных организаций и физических лиц. Поэтому в законах, посвященных статусу и содержанию деятельности милиции союзных республик, а ныне стран СНГ, Балтии, появились довольно обширные перечни обязанностей и правил всей милиции. Однако в рамках этой общей тенденции при регламентации полномочий милиции в законодательстве о милиции проявилось несколько подходов. Первый из них предполагает одновременно фиксацию как задач милиции, так и ее прав. При таком подходе полномочия милиции перечисляются в одной статье без дифференцированной их привязки к соответствующим задачам. Характерным примером может быть юридическая конструкция Закона СССР "О советской милиции" (ст. 2 и ст. 12), Закона РФ "О милиции" (ст. 2 и ст. 11). Второй подход проявился в форме фиксационного перечисления основных функций милиции при одновременном определении в автономных статьях как ее обязанностей, так и ее прав. Примером такого подхода может служить ч. 1 ст. 7, ст. 11, 12 Закона Украины "О милиции". Так, в ч. 1 ст. 7 указывается, что милиция в Украине исполняет административную, профилактическую, оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную, исполнительную и охранительную (на договорных началах) функции. При таком подходе с точки зрения законодательной техники в нормах, предусматривающих права и обязанности милиции, также представлены соответствующие перечни ее полномочий. В проекте федерального закона "Об органах правопорядка в РФ" используется сходный вариант, последовательно определяющий назначение - функции - полномочия как федеральной полиции, так и муниципальной милиции. Третий подход заключается в том, что законодательное закрепление получает отдельная функция милиции. При этом подобная регламентация не носит полномасштабного характера, а обусловлена необходимостью указать в специальном законе о милиции на легитимность реализации этим органом правопорядка определенного вида правоохранительной деятельности для решения конкретных задач в условиях соблюдения определенных ограничений. В качестве примера можно привести ст. 17 Закона Республики Беларусь "О милиции", которая посвящена оперативно-розыскной деятельности милиции. Четвертый подход предполагает на законодательном уровне увязывание задач и функций милиции (полиции) с ее организационным построением. Например, это ст. 17 - 19 Закона Латвии "О милиции", где в соответствующих нормах определены задачи и функции полиции порядка, криминальной полиции и полиции самоуправлений. Такая же тенденция прослеживается и в ст. 141 Закона Польши "О полиции", касается она базовых функций полиции. В Законе РФ "О милиции", где имеются нормы, обозначающие основные ее структурные компоненты в виде криминальной милиции и милиции общественной безопасности, прослеживается тенденция к определению их задач и отдельных функций. Например, в ст. 8 указывается, что криминальная милиция является органом дознания. Свое развитие данная тенденция получила в проекте Федерального закона "Об органах правопорядка в РФ", где в автономных главах этого правового документа определяются назначение, функции и полномочия соответственно полиции, муниципальной милиции, Национальной гвардии, а также таких органов охраны правопорядка, как органы расследования и прокуратура. Пятый подход к разрешению проблемы правовой оснащенности полномочий милиции (полиции) предполагает моделирование системы норм, где задачи, функции милиции (полиции) с точки зрения законодательной техники увязаны в автономных статьях с ее обязанностями и правами. При этом прослеживается и тенденция соотнесения задач и функций милиции (полиции) с ее организационными звеньями (разделы II, IV Закона Литовской Республики "О полиции"). Автору представляется оптимальным пятый вариант законодательной регламентации полномочий милиции (полиции), что может иметь значение для совершенствования регламентации правовой оснащенности отечественной милиции (полиции).
Название документа