О некоторых проблемах совершенствования Концепции национальной безопасности Российской Федерации
(Ухов В. Ю.) ("Российский следователь", 2006, N 2) Текст документаО НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНЦЕПЦИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. Ю. УХОВ
Ухов В. Ю., кандидат юридических наук, соискатель ВНИИ МВД России.
Концепция национальной безопасности Российской Федерации (далее - Концепция) была принята в 1997 г. <*> и за прошедшие девять лет подверглась существенной редакции. В 2000 г. в нее были внесены значительные изменения, которые не коснулись ее структуры, но дополнили в содержательном плане. ------------------------------- <*> Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации" // Российская газета. 1997. 26 декабря.
В отличие от первой редакции нынешняя Концепция 2000 г. <*> уже не политический документ, отражающий совокупность официально принятых взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз политического, экономического, социального, военного, техногенного, экологического, информационного и иного характера с учетом имеющихся ресурсов и возможностей. Современная Концепция - это система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. Но в ней сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации. ------------------------------- <*> Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. N 24 "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.
Под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. Структурно Концепция, как это уже было отмечено, не претерпела изменений: в ней также остались четыре раздела - Россия в мировом сообществе, национальные интересы России, угрозы национальной безопасности Российской Федерации, обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. В заключении Концепции констатируется, что Российская Федерация намерена решительно и твердо обеспечивать свою национальную безопасность, а созданные правовые демократические институты, сложившаяся структура органов государственной власти Российской Федерации, широкое участие политических партий и общественных объединений в реализации Концепции национальной безопасности Российской Федерации - залог динамичного развития России в XXI в. Если коротко сравнить разделы обеих редакций Концепции, то следует отметить, что первый раздел "Россия в мировом сообществе" новой редакции сокращен более чем в два раза. На наш взгляд, это вполне оправданно, поскольку за прошедшее время значительно изменилась не только Россия, но и мировое сообщество в целом. Действительно, динамично трансформируется система международных отношений, что сопровождается конкуренцией и стремлением ряда государств усилить свое влияние на мировую политику, в том числе путем создания оружия массового уничтожения. Продолжает оставаться существенным значение военно-силовых аспектов в международных отношениях. Резко обострилась проблема терроризма, имеющего транснациональный характер и угрожающего стабильности в мире, что обусловливает необходимость объединения усилий всего международного сообщества, повышения эффективности имеющихся форм и методов борьбы с этой угрозой, принятия безотлагательных мер по ее нейтрализации. В первом разделе уже не идет речь о том, что наличие у Российской Федерации мощного потенциала ядерных сил является гарантом обеспечения надежной национальной безопасности страны в XXI в., что необходимо формирование объединяющей национальной идеи, которая бы определила не только мировоззренческую основу, но и долгосрочные цели развития многонационального российского общества, основные пути и способы их достижения. Но в конце раздела отмечено, что в перспективе для России необходима более широкая интеграция в мировую экономику, расширение сотрудничества с международными экономическими и финансовыми институтами. Второй раздел новой редакции "Национальные интересы России" также значительно сокращен. В ней уже нет основ национальных интересов (национальное достояние и национальные ценности народов Российской Федерации). Эти интересы обеспечиваются не возможностями экономики, политической и военной организации государства, духовным, нравственным и интеллектуальным потенциалом многонационального российского общества, а институтами государственной власти, осуществляющими свои функции в том числе во взаимодействии с действующими на основе Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации общественными организациями. Национальные интересы России - это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Далее в новой редакции Концепции коротко перечислены национальные интересы России в каждой из названных сфер. При этом особо подчеркнуто, что реализация национальных интересов России возможна только на основе устойчивого развития экономики. Поэтому национальные интересы России в этой сфере являются ключевыми. Наконец, в данном разделе отмечено, что важнейшими составляющими национальных интересов России являются защита личности, общества и государства от терроризма, в том числе международного, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий, а в военное время - от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Третий раздел "Угрозы национальной безопасности Российской Федерации" включает в себя спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности России. Это состояние отечественной экономики, несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества, социально-политическая поляризация российского общества и криминализация общественных отношений, рост организованной преступности и увеличение масштабов терроризма, обострение межнациональных и осложнение международных отношений. В предыдущей редакции были перечислены прямые угрозы национальной безопасности страны: новая для России геополитическая и международная ситуация, негативные процессы в отечественной экономике, обострение межнациональных отношений и социальная поляризация российского общества. Причем основной причиной возникновения угрозы национальной безопасности Российской Федерации было названо кризисное состояние экономики. В новой редакции Концепции в достаточной степени раскрыты угрозы национальной безопасности России во всех сферах жизнедеятельности личности, общества и государства. Наконец, четвертый, заключительный, раздел Концепции "Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации" - самый объемный. Первая редакция включала в себя основные направления деятельности государства и общества по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации; важнейшие задачи и основные принципы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. В каждой из перечисленных ранее сфер жизнедеятельности намечены конкретные пути деятельности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. Отмечено, что идея национального и общественного согласия, выраженная через личные, общественные, корпоративные, национальные и социальные интересы, создаст дополнительные условия для формирования социально ориентированной рыночной экономики, станет мощнейшим инструментом борьбы с национализмом, национальным и региональным сепаратизмом, будет способствовать консолидации общества в интересах развития России. Укрепление единства, солидарности народов многонациональной России явится основой воспитания ее граждан и должно стать важнейшим принципом развития общественных отношений и современной отечественной культуры. Новая редакция Концепции включила в себя важнейшие задачи и основные направления обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Так, важнейшими задачами в области борьбы с преступностью названы: выявление, устранение и предупреждение причин и условии, порождающих преступность; усиление роли государства как гаранта безопасности личности и общества, создание необходимой для этого правовой базы и механизма ее применения; укрепление системы правоохранительных органов; привлечение государственных органов к деятельности по предупреждению противоправных деяний; расширение взаимовыгодного международного сотрудничества в правоохранительной сфере. В Концепции перечислены приоритетные направления деятельности государства в сфере борьбы с преступностью. На сегодняшний день значительно изменилось федеральное законодательство в области обеспечения национальной безопасности. Дважды, в 2002 г. и 2005 г., вносились поправки в Закон Российской Федерации "О безопасности" <*>. Вступили в силу многочисленные нормативные правовые акты, частью предмета регулирования которых являются вопросы национальной безопасности России <**>. О необходимости совершенствования Концепции много раз говорил Президент Российской Федерации, в том числе в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации. ------------------------------- <*> Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" (ред. от 7 марта 2005 г.) // Российская газета. 1992. 6 мая. <**> Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (ред. от 10 января 2003 г.) // СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 609; Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (ред. от 16 ноября 2005 г.) // СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3418; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 12 октября 2005 г.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об общественной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277; и мн. др.
Тем не менее многие проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации остались неразрешенными. Во-первых, проблемы различного толкования термина "национальная безопасность". Данная проблема действительно актуальна, поскольку различная трактовка термина, различные оценки его содержания приводят к различному пониманию проблемы, а на практике - к принятию несогласованных управленческих решений. Проблема усугубляется еще и тем, что единое толкование понятийного аппарата не установилось не то что на законодательном, но даже и на исследовательском уровне. Термин "национальная безопасность" впервые был использован в США сразу после Второй мировой войны. Тогда были разработаны концепция национальной безопасности, а затем доктрина госбезопасности. Несколько позднее был принят закон о национальной безопасности, который обязывал все государственные структуры вести строго определенную политику и введена государственная должность - специальный помощник Президента США по национальной безопасности. В тексте действующей Конституции России присутствуют различные термины: "общественная безопасность" (ст. 72), "государственная безопасность" (ст. 114), "безопасность государства" (ст. 13, 55), "безопасность личности", "безопасность граждан" (ст. 56), "экологическая безопасность" (ст. 72). Термин "национальная безопасность" в Конституции не употребляется. Что же касается российского законодательства в целом, то по состоянию на ноябрь 2005 г. термин "национальная безопасность" употребляется более чем в 500 действующих нормативных правовых актах. Единственное определение (подчеркнем - не нормативное) термина "национальная безопасность" дано в Концепции, где под таковой понимается безопасность многонационального народа России как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. В научной и учебной литературе широкое употребление термина началось в 90-е гг., особенно после принятия первого варианта Концепции национальной безопасности. Среди ученых, изучающих проблему, устоялось мнение, что история употребления термина "национальная безопасность" в России начинается с 1995 - 1997 гг., т. е. с принятия некоторых законов и впоследствии первой редакции собственно Концепции. Что же касается неточности исследователей, то в качестве примера достаточно привести учебник "Общая теория национальной безопасности" <*>. На с. 21 этого учебника говорится о том, что термин "национальная безопасность" впервые был использован в Федеральном законе "Об информации, информатизации и защите информации", а его определение дано в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 1996 г. <**>. ------------------------------- <*> Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред. А. А. Прохожева. М.: Изд-во РАГС, 2002. <**> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 16 февраля 1995 г. "О действенной государственной власти в России" // Российская газета. 1995. 17 февраля.
Не согласившись с таким подходом, заметим, что еще в начале прошлого века понятие национальной безопасности было синонимом понятия государственной безопасности. В его содержании рассматривались в основном две составляющие - политическая безопасность государства и международная безопасность. Позднее, в 90-е гг., оно значительно расширилось за счет включения дополнительных составляющих - экологии, информации, гуманитарных аспектов и т. д. Поэтому точнее было бы сказать о том, что термин все-таки существовал и использовался, но не в том понимании, как сегодня, т. е. не как состояние защищенности интересов личности, общества и государства в различных сферах жизнедеятельности. Еще в сентябре 1991 г. распоряжением Президента РСФСР была утверждено Положение о Государственном советнике Президента РСФСР - секретаре Комиссии по разработке предложений по статусу, структуре и порядку деятельности Совета Безопасности РСФСР и его службе <*>. Этим решением инициировались работы по подготовке концепции национальной безопасности и проекта закона РСФСР "О Совете Безопасности РСФСР". В те же годы активизировалась не только законотворческая деятельность, но появились и многочисленные публикации по данной проблеме <**>. ------------------------------- <*> Распоряжение Президента РСФСР от 19 сентября 1991 г. N 45-рп "Об утверждении Положений о комиссии при Президенте РСФСР по разработке предложений по статусу, структуре и порядку деятельности Совета Безопасности РСФСР и о Государственном Советнике Президента РСФСР - секретаре Комиссии по разработке предложений по статусу, структуре и порядку деятельности Совета Безопасности РСФСР и его службе". Документ опубликован не был, утратил силу с 28 июня 2005 г. в связи с изданием Указа Президента РФ от 28 июня 2005 г. N 736 (см. подробнее: СПС "КонсультантПлюс"). <**> Соловьев В. С. Национальный вопрос в России // Новый мир. 1989. N 1. С. 208 - 209.
Государственный советник РСФСР имел право расходовать дополнительные финансовые средства в объемах, утверждаемых Президентом РСФСР, для заключения договоров с научными и исследовательскими организациями и в целях оплаты работ по подготовке Концепции национальной безопасности и проекта закона РСФСР "О Совете Безопасности РСФСР". История появления термина "национальная безопасность" в российском законодательстве начинается с Конвенции 1950 г. "О защите прав человека и основных свобод" (ст. 6, 8, 10, 11) и протоколов к ней: N 4 от 16 сентября 1963 г. (ст. 2) и N 7 (ст. 1) 22 ноября 1984 г. <*>. Данный термин употребляется в перечисленных документах в различных контекстах в шести статьях. ------------------------------- <*> Конвенция от 4 ноября 1950 г. о защите прав человека и основных свобод (вместе с Протоколом (N 1) (подписан в г. Париже 20 марта 1952 г.), Протоколом N 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в конвенцию и первый протокол к ней (подписан в г. Страсбурге 16 сентября 1963 г.), Протоколом N 7 (подписан в г. Страсбурге 22 ноября 1984 г.)) // Бюллетень международных договоров. 2001. N 3.
Заявление авторов упомянутого учебника о том, что определение национальной безопасности дано в Послании Президента России 1995 г., также не соответствует действительности. В данном Послании перечислены многие виды безопасности: государства, национальная, международная, военная, экологическая, региональная, оборонная, личная, имущественная, безопасность культурных ценностей. Но в документе не только не раскрывается понятие "национальная безопасность", но и происходит смешение многих других терминов, в нем перечисленных. Во-вторых, проблемы соответствия национального и международного законодательства. В качестве только одного из примеров остроты этой проблемы рассмотрим организацию борьбы с финансированием терроризма. В России для этого созданы необходимая нормативная база и специальные структуры. Достаточно эффективно функционирует Комитет по финансовому мониторингу (финансовая разведка). Россия - участник международной организации "Эгмонт", объединяющей 59 финансовых разведок мира. Но неурегулированным остается вопрос создания и работы механизма социальной поддержки жертв терроризма. Международной конвенцией о борьбе с финансированием терроризма (ратифицирована Россией 10 июля 2002 г.) предусмотрено, что средства, полученные в результате конфискации, должны быть возвращены в бюджеты тех субъектов РФ, которые ведут выплаты жертвам преступлений или членам их семей. Часть 4 ст. 8 Конвенции предусматривает, что "каждое государство-участник рассматривает возможность создания механизмов, с помощью которых средства, полученные в результате конфискации, предусмотренной в настоящей статье, использовались бы для выплаты компенсации жертвам преступлений, указанных в Конвенции". В-третьих, закрепление положений Концепции национальной безопасности в нормативных правовых актах Российской Федерации. Правовую основу обеспечения безопасности личности, общества и государства, деятельности системы безопасности, организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также осуществления контроля и надзора за законностью их деятельности составляет Закон Российской Федерации "О безопасности" <*>. В соответствии с названным Законом безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. ------------------------------- <*> Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" (ред. от 7 марта 2005 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769.
Под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. Основными объектами безопасности являются: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Основные угрозы национальной безопасности России можно разделить на следующие блоки. Это угрозы в области экономики, несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества, социально-политическая поляризация российского общества и криминализация общественных отношений, рост организованной преступности и увеличение масштабов терроризма, обострение межнациональных и осложнение международных отношений создают широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны. Важное место в перечне угроз национальной безопасности Российской Федерации занимают угрозы в военной и международной сферах, экологические угрозы, риск возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Понятно, что в каждой из перечисленных областей в последние годы принято множество нормативных правовых актов. Очень сложно, точнее - невозможно их все перечислить, достаточно сказать, что в правовой базе "КонсультантПлюс" в разделе "безопасность" содержится 2470 документов. Можно попытаться систематизировать нормативные правовые акты в области национальной безопасности по различным уровням. Так, к первому уровню следует отнести различного рода конвенции, хартии, концепции, программы, доктрины, стандарты, директивы, положения и т. п. документы. Второй уровень могли бы составить законы Российской Федерации и ее субъектов в области национальной безопасности по каждой из девяти сфер, обозначенных в Концепции национальной безопасности России. Наконец, третий уровень должны в таком случае составить ведомственные нормативные правовые акты. Анализ законодательства в области национальной безопасности позволяет выявить многочисленные несоответствия среди правовых актов всех вышеперечисленных уровней. Достаточно только сказать, что существующие Доктрины (военная, образования, информационной безопасности), Концепции (внешней политики РФ, регулирования миграционных процессов и т. д.) в значительной степени и шире раскрывают угрозы национальной безопасности в соответствующих сферах, чем это сделано в Концепции национальной безопасности. Причина не только в том, что все они разрабатывались в разное время. Существующие многочисленные отраслевые, ведомственные концепции, доктрины разрабатывались в соответствующих ведомствах, и понятно желание их авторов усилить существующие в их сферах угрозы. В то же время часть угроз, перечисленных в Концепции национальной безопасности, необоснованно либо упущена, либо раскрыта не в полной степени. Выход из этого положения достаточно простой, хотя и требующий серьезных усилий законодателя. Достаточно разработать подробный классификатор нормативных правовых актов в данной области и постепенно их принимать. Следующий шаг - закрепление в нормативных правовых актах России и ее субъектов положений Концепции национальной безопасности Российской Федерации. Нам представляется необходимым принять системообразующий Федеральный закон "О национальной безопасности", в основу которого легли бы основные положения Концепции национальной безопасности Российской Федерации. В качестве вывода хотелось бы высказать свое видение одного из путей совершенствования Концепции национальной безопасности. На наш взгляд, авторы действующей Концепции национальной безопасности встали на путь, который изначально не смог привести к намеченной цели - созданию основополагающего официального документа, в котором были бы изложены системы взглядов, положений о защите национальных интересов России. В Концепции были просто перечислены опасности и угрозы, которые тогда существовали. Но спектр этих и новых угроз сегодня уже значительно шире. А что будет завтра, через десять лет? Каковы будут новые угрозы государству, обществу, нации? Но прежде чем говорить об угрозах России, не логичнее ли поставить другой вопрос: а что, собственно, надо защищать? На наш взгляд, следует определить те интересы государства, нации, на защиту которых требуется мобилизация мощи всего государства, его властных институтов, общественные возможности. Ответив на этот, вопрос можно говорить и о том, от чего защищать, т. е. уже определить перечень угроз национальной безопасности. Национальными интересами России должны быть: территориальная целостность государства, права и свободы человека и гражданина, общегосударственное богатство (материальное, духовное). Исходя из интересов России, следует соответственно определить перечень угроз, причем угроз, которые существуют в данный момент и будут существовать в будущем. Таким образом, структурно Концепция национальной безопасности представляется следующей. В преамбуле должны быть сформулированы основные понятия: Концепция национальной безопасности, национальные интересы Российской Федерации, угрозы национальной безопасности Российской Федерации и т. п. Концепция должна включать в себя следующие разделы: национальные интересы Российской Федерации, угрозы национальной безопасности Российской Федерации, система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, основные мероприятия по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. В заключении Концепции следует изложить некоторое общее видение перспектив развития Российской Федерации в обеспечении национальной безопасности.
Название документа