Проблемы совершенствования законодательства при применении милицией мер административного пресечения

(Щербаков С. Б.)

("Российский следователь", 2006, N 3)

Текст документа

ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ПРИ ПРИМЕНЕНИИ МИЛИЦИЕЙ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРЕСЕЧЕНИЯ

С. Б. ЩЕРБАКОВ

С. Б. Щербаков, соискатель Московского университета МВД РФ.

В современных условиях изменения и усложнения политических, экономических, технологических, социальных и иных процессов требуются надежный правовой инструмент обеспечения общественной безопасности, обновление российского законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере деятельности исполнительной власти по обеспечению правопорядка и общественной безопасности, адекватные меры административного принуждения.

Для достижения указанных целей необходима проработка административно-правовой доктрины, касающейся практической деятельности милиции при применении мер административного пресечения, исследования элементов административно-правового статуса милиции, предусматривающих применение мер пресечения, разработки предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой области.

Меры административного пресечения в настоящее время применяются в процессе осуществления прямого управления в рамках реализации индивидуальных предписаний применения права, являющейся в теории механизма правового регулирования факультативным элементом, включающимся в случае необходимости восстановить нормальный режим функционирования объекта управления. Следовательно, методы управления, используемые при реализации данного элемента механизма правового регулирования, относятся к методам принудительного восстановления нарушенного правопорядка в отличие от других методов - позитивного регулирования. Методы принудительного восстановления правопорядка в отличие от административно-восстановительных методов призваны восстановить нормальное течение общественных отношений, а последнее - восстановить нарушенное право.

Следует отметить, что меры административного пресечения имеют ряд особенностей. Во-первых, основной целью их применения является прекращение противоправных действий, при этом правоприменитель одновременно решает задачи: а) предупреждения наступления вредных последствий пресекаемого противоправного деяния; б) предупреждения совершения новых противоправных деяний лицом, в отношении которого данные меры применяются, и другими лицами; в) предупреждения совершения новых противоправных деяний другими лицами. Кроме того, в отдельных случаях меры административного пресечения применяются и для пресечения преступных деяний.

Во-вторых, нормативное правовое регулирование мер административного пресечения осуществляется статусными законами, тематическими законами, КоАП РФ и подзаконными актами.

В-третьих, основанием применения мер административного пресечения является объективно противоправное поведение, поскольку вина лица, совершающего пресекаемое противоправное деяние, не установлена в соответствии с законом, а именно отсутствует вступившее в законную силу постановление судьи, органа должностного лица, рассмотревших дело об административном правонарушении.

В-четвертых, правом применять меры административного пресечения закон наделяет должностных лиц органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственный контроль и надзор. При этом решение о непосредственном применении конкретной меры пресечения субъект, как правило, принимает самостоятельно, лишь в отдельных случаях такое правомочие возлагается на вышестоящее должностное лицо.

Нормы административного права, регламентирующие применение мер административного пресечения, образуют субинститут, входящий в правовой институт административного надзора. Нормы данного субинститута могут быть объединены в три группы. Первую, самую большую группу образуют статусные нормы, наделяющие определенные категории должностных лиц правом применять данные меры. Вторую группу образуют процессуальные нормы, которые должны регулировать порядок применения мер административного пресечения. Третью группу - нормы, обеспечивающие права граждан и юридических лиц. По мнению автора, наблюдается явная недостаточность процессуальных норм. Наиболее полно урегулированы процедуры применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. В отношении третьей группы административно-правовых норм отмечается отсутствие надлежащего механизма защиты прав лиц, подвергшихся мерам административного пресечения.

В нормативно-правовом закреплении нуждается установление:

- видов мер административного принуждения;

- оснований их применения;

- круга субъектов, уполномоченных применять данные меры;

- процедур применения;

- гарантий защиты граждан, в отношении которых применены меры административного принуждения.

Систематизация норм об административном пресечении возможна в статусных законодательных актах, осуществляющих правовое регулирование деятельности отдельных органов исполнительной власти, например милиции, пожарной охраны, федеральных служб, осуществляющих государственный контроль и надзор.

КоАП РФ ограничивает круг субъектов, уполномоченных осуществлять доставление, тогда как уголовное право косвенно дозволяет гражданину доставить в орган внутренних дел (милицию) лицо, совершившее преступное деяние. В то же время такое право - естественное право человека защищать себя, своих близких, свое имущество, охраняемые законом интересы общества и государства всеми способами, не запрещенными законом при условии, что не будут превышены пределы необходимой обороны. В связи с этим необходимо нормативное закрепление данного права и установление необходимых гарантий его реализации: освобождение от административной ответственности за причинение вреда при доставлении в орган внутренних дел (милицию) лица, совершившего противоправное деяние, и пресечение этого деяния, если иными средствами задержать такое лицо не представлялось возможным и при этом не было допущено превышения необходимых для этого мер; расширение перечня лиц, уполномоченных осуществлять доставление.

В ряде случаев одновременно (последовательно) применяется целая совокупность мер административного пресечения. Так, в целях задержания транспортного средства необходимо: 1) потребовать остановить транспортное средство; 2) применить специальное средство остановки автотранспорта или огнестрельное оружие; 3) применить физическую силу для отстранения водителя от управления транспортным средством; 4) задержать лицо, управлявшее транспортным средством.

Специальные меры административного пресечения не могут быть направлены на животных или на материальные предметы. В частности, применение огнестрельного оружия для остановки транспортного средства не может быть направлено на транспортное средство, поскольку в результате его применения водитель теряет управление транспортным средством, что приводит к наезду на препятствие, опрокидыванию транспортного средства со всеми вытекающими последствиями.

Из всего массива мер принуждения выделены следующие меры административного пресечения:

- требование прекратить противоправное поведение;

- проверка документов;

- личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей;

- задержание граждан и доставление их в специальные и специализированные учреждения;

- внесение обязательных для рассмотрения представлений и предложений, дача предписаний;

- беспрепятственный вход в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями;

- оцепление (блокирование) участков местности;

- остановка транспортных средств;

- отстранение от управления транспортными средствами;

- досмотр транспортных средств;

- запрещение эксплуатации транспортных средств;

- ограничение или запрещение проведения ремонтно-строительных и других работ на улицах и дорогах;

- запрещение деятельности объектов;

- аннулирование выданных разрешений;

- изъятие предметов и документов;

- отмена решений нижестоящих должностных лиц.

Применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия относятся к группе специальных мер административного пресечения, поскольку необходимость в их применении возникает в целях реализации одной из вышеназванных мер пресечения, чаще - требования прекратить противоправное деяние. В соответствии с действующим законодательством самостоятельно такие меры не применяются.

Милиция уполномочена применять меры административного пресечения в целях прекращения нарушения норм российского права, охрана которых входит в компетенцию милиции в соответствии с действующим законодательством.

При том что в теории административного права устоялось мнение о том, что право применять меры административного пресечения одновременно является и обязанностью уполномоченного должностного лица применять соответствующие меры при наличии установленных в законе обстоятельств, в компетенции должностных лиц должна быть предусмотрена свобода усмотрения, позволяющая учитывать дополнительные обстоятельства, а также выбирать конкретную меру административного пресечения из набора альтернативных мер.

Компетенция милиции по применению мер административного пресечения установлена Законом РФ "О милиции", отдельные полномочия установлены КоАП РФ, федеральными законами, а также ведомственными нормативными правовыми актами МВД России. Компетенция сотрудников милиции по применению мер административного пресечения не связана с территориальной компетенцией данного сотрудника с его должностным положением, местом нахождения и временем.

Как нам представляется, необходимо ввести в Закон РФ "О милиции" прямой запрет хранения, ношения, применения и использования стажером на должность сотрудника милиции специальных средств и огнестрельного оружия.

Приведенное автором исследование позволило сделать вывод о том, что основание запрещения движения транспортного средства по п. 2.3.1 Правил дорожного движения в РФ и задержание транспортного средства по ч. 1 ст. 27.13 КоАП РФ не совпадают, т. к. перечень оснований в Правилах дорожного движения шире и точнее. По нашему мнению, следует изложить ч. 1 ст. 27.13 КоАП РФ в следующей редакции:

"1. При наличии неисправностей рабочей тормозной системы, рулевого управления, сцепного устройства (в составе поезда), негорящих (отсутствующих) фар и задних габаритных огней в темное время суток или в условиях недостаточной видимости, недействующем со стороны водителя стеклоочистителе во время дождя или снегопада, а также при нарушениях правил эксплуатации транспортного средства и управления транспортным средством соответствующего вида, предусмотренных статьей 11.9, частью 1 ст. 12.3, частями 1 и 2 ст. 12.7, частью 1 ст. 12.8, частью 4 ст. 12.19, ст. 12.26 настоящего Кодекса, транспортное средство задерживается".

Исследование позволило выявить также ряд пробелов в нормативном правовом регулировании применения мер административного пресечения. В частности, КоАП РФ предусматривает задержание транспортного средства в случае, когда у водителя отсутствует полис обязательного страхования гражданской ответственности владельца транспортного средства, при условии, что договор обязательного страхования им заключен и действует. В то же время в отношении водителя, не заключившего такой договор в нарушение требований действующего законодательства, данная мера не может быть применена, равно как и в отношении водителя, нарушающего условия обязательного страхования (управление транспортным средством в период, не предусмотренный страховым полисом, управление лицом, не указанным в полисе), что образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 12.37 КоАП РФ.

Законность применения мер административного пресечения заключается в применении той меры, которая предусмотрена законом, на основаниях, предусмотренных законом, должностным лицом, которому законом предоставлено соответствующее правомочие, в порядке, установленном законом.

Гарантиями законности применения указанных мер принуждения являются: точное и полное нормативное регулирование соответствующих процедур, надлежащий уровень специальной подготовки сотрудников милиции, прокурорский надзор, ведомственный контроль и контроль гражданского общества, судебный надзор.

Проблемы обеспечения законности при применении сотрудниками милиции мер административного пресечения во многом обусловлены нарушением логики права в нормативных правовых актах, неточностью понятий и формулировок, неопределенностью терминов. В течение длительного периода времени после начала действия КоАП РФ отдельные меры административного пресечения не применялись из-за отсутствия соответствующих правовых актов Правительства РФ, должных регламентировать порядок их применения. Почвой для нарушения прав и свобод человека при применении сотрудниками милиции мер административного пресечения является также значительная (но необходимая) степень свободного усмотрения в компетенции сотрудника милиции, а также недостаточная эффективность механизмов контроля со стороны судебной власти, прокуратуры, уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел и общества.

Предлагается закрепить в Законе РФ "О милиции" и в КоАП РФ положение, в соответствии с которым материальные затраты, связанные с осуществлением мер административного пресечения, подлежат включению в состав издержек по делу об административном правонарушении и возмещению в порядке, предусмотренном ст. 24.7 КоАП РФ, а также внести в ст. 15 Закона РФ "О милиции" следующие изменения: п. 1 перечня оснований для использования огнестрельного оружия изложить в следующей редакции: "для остановки транспортного средства путем его повреждения, когда водитель создает реальную опасность жизни и здоровью людей и не подчиняется неоднократным законным требованиям сотрудника милиции остановиться при условии, что исчерпаны все другие средства остановки транспортного средства". Абзац 12 после слов "запрещается применять" дополнить словами "и использовать".

Предлагается также расширить перечень оснований задержания транспортных средств, дополнив ч. 4 ст. 12.19 КоАП РФ после слов "других транспортных средств" словами ", снегоуборочной техники", что позволит эвакуировать транспортные средства, не создающие помех для движения других транспортных средств, но препятствующих работе коммунальных служб.

Предлагаемые изменения административного законодательства будут способствовать совершенствованию деятельности милиции при применении ее сотрудниками мер административного пресечения.

Название документа