Нормативно-правовая база местного самоуправления как фактор противодействия экстремизму

(Андреева О. А.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2006, N 3) Текст документа

НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ФАКТОР ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЭКСТРЕМИЗМУ <*>

О. А. АНДРЕЕВА

Андреева О. А., профессор кафедры теории и истории государства и права Таганрогского института управления и экономики, доктор философских наук.

В связи с введением в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предстоит существенная реформа местной правовой базы как по приведению ее в соответствие с положениями указанного Закона, так и по реализации полномочий, которыми он наделяет местную власть. "Необходимо, - отмечает Т. Я. Хабриева, - найти баланс в процессах саморегуляции и государственной регуляции местного самоуправления, оптимального решения задачи разграничения компетенции по установлению правовых основ местного самоуправления" <*>. -------------------------------- <*> Хабриева Т. Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 13.

По сути, указанный Закон становится вторым по важности после Конституции РФ правовым источником местного самоуправления, в котором заложены принципы народовластия на длительную перспективу. Тем более что ст. 26 указанного Закона поощряет правотворческую инициативу граждан, наделенных правом выступать с проектами муниципальных правовых актов, внесенных в порядке реализации их правотворческой инициативы. Важно, что такие проекты в соответствии с Законом подлежат обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта. На наш взгляд, эта новелла Закона дает широкий простор инициативе граждан в первую очередь в вопросах регулирования отношений местной власти с различными радикальными группировками, а также с действующими нетрадиционными религиозными и иными организациями, которые при определенных условиях могут способствовать проявлению экстремизма. На ранней стадии своего развития радикализм отдельных групп населения и общественных организаций лучше поддается регулированию у своих истоков, чем тогда, когда он примет форму открытого социального протеста, несущего новые угрозы стабильности государства. Представляя первоначально местный конфликт, в условиях отсутствия должной правовой базы, экстремизм может вырасти в социальное движение, что, например, подтверждается в настоящее время нестабильностью в Южном федеральном округе. Впоследствии потребуются неизмеримо большие усилия для его погашения в условиях отсутствия соответствующей нормативно-правовой базы местного уровня, обладающей авторитетом народовластия. В статье "Право и саморегулирование" Ю. А. Тихомиров справедливо отмечает, что "свободное... волеизъявление отражает публичный интерес и, по сути дела, порождает правовой акт" <*>, т. е. идет процесс принятия решений общественного значения, исполнение которых гарантируется законом и на местном уровне. -------------------------------- <*> Тихомиров Ю. А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 89.

В связи с принятием 25 июля 2002 г. Федеральных законов "О противодействии экстремистской деятельности" и "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" в значительной мере расширилась роль субъектов противодействия экстремизму, а также активизировалось внимание общественности и ученых к проблемам экстремизма и терроризма, что нашло свое отражение на конференции "Место и роль парламентов в борьбе с терроризмом", проходившей в Москве в 2005 г. Поневоле возникает вопрос, когда же будут обсуждаться проблемы экстремизма как источника терроризма, который возникает, развивается и проявляется на местном уровне и требует противодействия ему у истоков, где возникают и существуют нерешенные вопросы местного значения. Дело заключается в том, что экстремизм, не подавленный в зародыше, имеет тенденцию превращаться в терроризм. В то же время местные власти получают большие возможности в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" для противодействия экстремизму, а кроме того, находятся в центре тех событий, на которых он базируется. Предметом ведения местного самоуправления является, например, многоконфессиональность и полиэтничность населения регионов России, а вопросами местного значения - деятельность местного самоуправления по установлению между ними мира и согласия, реализация в местной правовой практике общих принципов свободы совести, определенных Конституцией РФ и федеральным законодательством. Например, строительство местных храмов, определение мест религиозных поклонений, проведение религиозных церемоний, выделение земельных участков для обеспечения нужд церкви и т. д. является задачей местного самоуправления, которое, по нашему мнению, вытекает из гл. 8 Конституции РФ и Закона "О свободе совести и о религиозных объединениях". Но, на наш взгляд, этот Закон слабо учел конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении местных задач, к которым, несомненно, относятся и вопросы регулирования церковной деятельности на данной территории, тем самым остался в стороне и вопрос профилактики и противодействия экстремистской деятельности в нормативно-правовой базе местного самоуправления. В Федеральном законе "О противодействии экстремистской деятельности" как-то растворился, потерял свою специфику религиозный экстремизм, смешавшись с экстремизмом вообще, хотя он имеет со "светским" экстремизмом мало общего и более вписывается в Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях". Поэтому трудно дать исчерпывающее определение экстремизму, так как в одно понятие собираются различные виды экстремистской деятельности. В этом случае следовало бы применить анализ как логический прием образования понятий с тем, чтобы впоследствии вывести наиболее полное определение экстремизма и вскрыть сущность этой противозаконной деятельности. Такой анализ может оказать существенную методическую помощь для принятия соответствующих правовых актов на местном уровне в пределах компетенции местных органов власти. Кроме того, настоятельно встал вопрос о более целенаправленном применении правовой идеологии как профилактического средства ведения борьбы с распространением идеологии экстремистского толка. В частности, это относится к исследованию складывающихся новых взаимоотношений между государством и религиозными организациями, которые начали выходить за традиционные рамки принципа свободы совести и стали, в форме религиозного экстремизма, одной из проблем национальной безопасности России, требующей теоретико-правового анализа и механизмов правообеспечения. Проблема религиозного экстремизма становится объектом внимания научной общественности. По сообщениям "Российской газеты", в середине 2006 г. в России состоится межрелигиозный саммит, в котором выразили желание участвовать представители многих мировых религий. Его участники хотят выразить свою позицию и дать оценку религиозному экстремизму, являющемуся питательной средой для террористов. Как подчеркивал один из представителей оргкомитета этого саммита, "от отношений между религиями, светской философией и традиционными ценностями напрямую зависит стабильность в мире и общее взаимодействие сотрудничества в борьбе с экстремизмом на религиозной и межнациональной почве" <*>. К сожалению, не все религиозные организации правильно понимают гуманистическую направленность основных прав и свобод и фактически злоупотребляют ими, пользуясь пробелами в российском законодательстве. Следует отметить, что и в самом законодательстве отсутствуют многие положения, которые противодействуют появлению экстремизма, как бы исходя из презумпции святости церкви. Но на местном уровне, где протекает деятельность религиозных организаций, нет правовых актов местного самоуправления, корректирующих общие требования федерального закона, да и сама святость церкви носит здесь приземленный характер. Статья 282.2 "Организация деятельности экстремисткой организации" УК РФ лишь в самой общей форме содержит механизм борьбы с этой деятельностью и не содержит четкого определения экстремизма как социального явления. Анализ уголовных дел, проходящих по ст. 282.2 УК РФ, показывает, что только незначительная часть из них доходит до суда. Это наводит на мысль, что борьбу с религиозным экстремизмом можно передать и на местный уровень, где, собственно, и происходит его зарождение, вызревание и проявление в разных формах. В статье "Проблемы реализации законов, направленных на противодействие экстремистской деятельности" А. Г. Залужный пишет, что объяснение этому содержится, в частности, в отсутствии в Федеральном законе "О противодействии экстремистской деятельности" положений, регламентирующих координацию работы субъектов противодействия экстремистской деятельности" <**>. На наш взгляд, в число этих неназванных субъектов следует включить органы местного самоуправления как располагающие материальной базой и соответствующими возможностями противодействия экстремизму на своей территории. -------------------------------- <*> Российская газета. 2005. 13 окт. <**> Залужный А. Г. Проблемы реализации законов, направленных на противодействие экстремистской деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 4. С. 42.

Построение правового демократического государства в России невозможно без признания общепризнанных принципов и норм международного права, прав и свобод граждан, которые закреплены в Конституции Российской Федерации. Среди них свободомыслие и свобода совести (ст. 28), светскость государства и равенство религиозных объединений (ст. 14), идеологическое многообразие (ст. 13), равенство прав и свобод граждан, независимо от отношения к религии и принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ст. 19), включая право на альтернативную гражданскую службу (ст. 59). Осуществляя принцип свободы совести, государство пошло на значительные уступки религиозным объединениям, представив некоторые привилегии гражданам в зависимости от религиозных убеждений. Поэтому государство вправе ожидать от религиозных организаций поддержки его усилий по установлению межконфессионального мира и согласия между представителями различных религий и остальными гражданами, как на уровне федеральном, так и на местном. Анализ проблемы религиозного экстремизма в первую очередь ставит вопрос, чья это проблема: бюрократическая, полицейская, правовая или местная. Традиционно в научной литературе исследуют или ее полицейскую, или административную сторону, но борьбу с этим явлением нужно поставить на правовую основу, что законом не всегда в должной мере предусмотрено. Закон провозглашает принцип свободы совести, без детального регулирования взаимоотношений религиозных организаций, верующих с гражданским обществом, оставив это на потом. А без такого регулирования религиозная жизнь склонна вырождаться в экстремизм, который, по сути, является двойником терроризма, т. е. выступает в качестве его инобытия. Экстремизм в большей мере обращен не к разуму человека, логике, а к предрассудкам, пережиткам, чувствам и эмоциям людей. Идеологизация экстремистских действий создает особый тип сторонников экстремизма, склонных к самовозбуждению, неконтролируемым действиям, готовых на любые акции. "Массовую базу экстремизма, - указывает А. Ю. Пиджаков, - как правило, составляют выходцы из мелкобуржуазных и маргинальных слоев, а также часть интеллигенции, отдельные группы военных, студенчества, националистические и религиозные движения..." <*>, которым объективно не нашлось, по их мнению, достойного места в существующем строе. В силу этого проблемой национальной безопасности становится правовое урегулирование деятельности религиозных организаций, исключающее религиозный экстремизм в условиях многоконфессиональной России. Законодатель должен поставить жесткие рамки экстремистской деятельности в правовом пространстве и времени, объявив межконфессиональные распри и споры теоретической областью выяснения их отношений. Однако, как отмечает А. Г. Залужный, "законодательством Российской Федерации и раньше была запрещена политическая, общественная, религиозная и иная деятельность, если осуществляющие ее организации, другие виды объединений граждан и отдельные лица совершали действия, прямо противоречащие Конституции Российской Федерации..." <**>. Следовательно, экстремизм, используя несовершенство законодательства и имеющиеся в нем пробелы, придает своей незаконной деятельности видимость законной или, по крайней мере, незапрещенной. -------------------------------- <*> Пиджаков А. Ю. Борьба с политическим экстремизмом и терроризм: проблемы изучения // Правоведение. 2003. N 3. С. 236. <**> Залужный А. Г. Указ. соч. С. 41.

Поэтому проблема заключается не в отсутствии надлежащего законодательства, а в попустительстве, которое допускает власть на разных уровнях, не пресекая деятельность, которая могла бы квалифицироваться как экстремистская. Кроме того, общие формулировки в законе часто требуют детализации в подзаконных актах, а таковых по исследуемому вопросу издается крайне мало, особенно на местном уровне. Еще в средние века межконфессиональный мир достигался такими средствами, как публичные диспуты по вопросам вероучения, публичные проповеди символа веры, апелляции к духовным авторитетам и т. д., что проводилось нередко под патронатом государства и не выливалось в глобальное противостояние церквей. Принципы толерантности, веротерпимости сложились именно в такой обстановке, были осознаны и восприняты идеологами буржуазии в Новое время в форме принципа свободы совести и защиты прав человека и гражданина от религиозного экстремизма, так как защищали свободу от диктата церкви. Практика показывает, что религиозный экстремизм представляет собой сложное многоликое явление, состоящее как из легальной, так и нелегальной деятельности. В своей легальной части религиозный экстремизм, прикрываясь правами и свободами человека, ведет фактически подрывную деятельность против существующего порядка, используя демагогические лозунги и приемы, порождающие недоверие у населения к местной власти, пытаясь социальное недовольство людей использовать в своих целях. И это в принципе справедливое социальное недовольство простых людей религиозные идеологи экстремизма используют в своих целях, и, как выясняется, сами остаются безнаказанными. В то же время результатом этой экстремистской деятельности, как правило, являются конфликты, которые наносят серьезный урон стабильности государства и общества. В настоящее время действующее законодательство РФ о свободе совести, вероисповедания, религиозных объединениях основано на соответствующих положениях Конституции РФ и в целом создало условия для реализации гражданами соответствующих прав и свобод. Но в существующей правоприменительной практике есть пробелы, которые "обусловливают необходимость дальнейшего совершенствования нормативного правового регулирования деятельности религиозных объединений и отношений государства с религиозными объединениями" <*>, - отмечает М. А. Мясников. С нашей точки зрения, правовые пробелы и отсутствие правовых механизмов, исключающих религиозный экстремизм, являются одной из важных проблем современной правовой реформы местного самоуправления, имеющей целью обеспечение безопасности, исключающей конфликты на почве религиозной розни, которая запрещается ст. 29 Конституции РФ. В современных условиях такую работу по сближению позиций религиозных организаций и других структур гражданского общества вполне можно проводить и на местном уровне, так как местная общественность состоит как из представителей разных конфессий, так и из атеистов. -------------------------------- <*> Мясников М. А. Правовая политика и религиозная толерантность в контексте межконфессионального диалога // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. N 2. С. 203.

В Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений, принятой Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций в 1981 г., в п. 3 ст. 1 предусмотрено, что свобода исповедовать религию или выражать убеждения подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц, т. е. определены пределы деятельности религиозных организаций, нарушение которых ставит под угрозу основополагающие демократические ценности личности. Декларация предусматривает широкий диапазон законодательного обеспечения не только свободы совести, но и защищенности общества от религиозных экстремистских проявлений. В принципе законодатель может принять систему законов, регулирующих религиозную деятельность по типу урегулирования гражданских, административных или семейных отношений, защищающих права и свободы граждан и запрещающих злоупотребления ими, в том числе и религиозными правами. Радикальность этой идеи заключается не только в создании отдельного закона о религиозных объединениях, а системы законодательства, регулирующего те области религиозной деятельности, которые соприкасаются с государством и гражданским обществом, так как именно в этих не урегулированных законом областях зарождаются зерна экстремизма. Правовой статус религиозного объединения позволяет раскрыть содержание и обозначить пределы правоспособности религиозных объединений в государстве. Режимы деятельности церковных организаций могут вступать в противоречие с режимами, установленными в административном праве, или местными представительными органами, как, например, нарушать время отдыха граждан, какие-то санитарные условия, предписания и т. д. Эти разногласия могут приводить к конфликтам, а последние, в свою очередь, могут выливаться в экстремистские действия как против деятельности церкви, так и против администрации, не пресекающей эти нарушения. К примеру, требования санитарно-эпидемиологического надзора или сертификации продукции и некоторых услуг религиозных организаций были бы вполне уместными, разумными и не нарушающими свободу вероисповедания, гарантируемую ст. 28 Конституции РФ. Нет никаких оснований выводить ритуальные товары и услуги, имеющие материальную природу, из-под общих правил и контроля за их качеством, действующим на территории местного самоуправления. Или, например, выведение оборота изделий из драгоценных металлов из-под пробирного надзора может привести не только к злоупотреблениям имущественного характера, но и создать общественное напряжение в сфере защиты прав потребителей. Все это земное, слишком земное, и должно подпадать под действие законов, установленных для всех субъектов гражданского оборота, а это и будет процесс очищения зерна от плевел, что, в свою очередь, укрепит авторитет церкви и веры. В церкви гласность и прозрачность так же необходимы, как и в любом гражданском учреждении, тем более что ей прятать и скрывать нечего. Таким образом, пресекается хотя бы формальная возможность экстремизма, ведущая к разжиганию религиозной розни, этого наихудшего проявления религиозной нетерпимости. В последнее время церковь принимает активное участие в обсуждении законопроектов, касающихся ее интересов. Так, межрелигиозный совет России обратился с просьбой принять поправки к Федеральному закону "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", цель которых - "отделить" светский туризм от паломничества с тем, чтобы придать религиозному туризму и паломничеству познавательный и просветительный характер, исключив рост напряженности между верующими и неверующими при посещении святых мест. В связи с этим важно, чтобы принятие федеральных законов, действующих в данной сфере, не порождало коллизий в самом федеральном законодательстве, и не менее важной является проблема реализации федерального законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. В самом Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. "О свободе совести и о религиозных объединениях" <*> не содержится механизма контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, и в частности в отношении организаций, действующих на территории муниципального образования. Но государство вправе передать на муниципальный уровень свои отдельные полномочия на основе федеральных законов о разграничении полномочий между федеральным и местным уровнем, включая местное самоуправление. Функции регулирования повседневной деятельности церкви на уровне муниципальных образований и поселений, без всякого ущерба для конституционного строя РФ, могут быть переданы на местный уровень. В основных международных актах, и в частности в Европейской конвенции о местном самоуправлении, закреплена высокая степень самостоятельности местных органов власти в решении местных вопросов, в том числе и во взаимоотношениях с религиозными организациями. Поэтому расширение полномочий местного самоуправления по решению вопросов взаимоотношения с местными церковными организациями в условиях меняющейся России будет соответствовать складывающейся международной практике правового регулирования взаимоотношений религиозных организаций и светского государства. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1997. N 39. Ст. 4465.

В настоящее время в российском законодательстве наблюдается процесс перехода на европейские стандарты, в том числе и в вопросах расширения компетенции местного самоуправления. Но пока этот процесс требует дальнейшего научно-теоретического обоснования и усилий по организации местной правовой базы, в целях приближения ее к мировым стандартам. Светский характер государства объективно препятствует использованию ресурсов религиозных объединений на благо России, но на уровне местного самоуправления возможна ассоциация с религиозными организациями для решения проблем местного значения, что требует дополнительного теоретического исследования и правового регулирования. Тогда отпадет надобность в оправданиях такого типа, что церковь отделена от государства, но не от народа и т. д. Законодательно церковь отделена от государства, но не от местного самоуправления, которое не входит в систему государственной власти (ст. 12 Конституции РФ) и свободно от ограничений, налагаемых принципом светскости государства и федеральным законодательством. Следовательно, на уровне местного правотворчества можно создать нормативно-правовую базу для взаимоотношений церковных организаций и органов местного самоуправления по решению проблем изменяющейся России. Тем самым осуществится и установка церкви, что она отделена от государства, а не от народа, так как без увязки этой проблемы в нормативно-правовой базе местного самоуправления этот фразеологизм может толковаться расширительно или произвольно. Следует признать, что церковь постепенно переходит на содержание государства, а это трудно согласовывается с российским конституционным правом. Но если этот процесс необратим, тогда нужно перенести отношения с религиозными организациями на уровень местного самоуправления, которое не входит в структуру государственной власти и, следовательно, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ юридически свободно от налагаемых светским государством ограничений. На уровне федеральной власти должна иметь место только концепция светского государства. Вся религиозная жизнь, включая идеологию и пропаганду, проходит в приходах, расположенных в муниципальных образованиях. Поместная церковь, определяя свою деятельность на уровне "поместий" (приходов), может входить в структуру как самоуправления, так и гражданского общества, стать официальным субъектом местных правоотношений, что исторически и существовало в России на протяжении столетий. Лишение федеральных амбиций пойдет различным религиозным организациям лишь на пользу, так как позволит им сосредоточиться на уставных задачах, если, конечно, церковь не лелеет замыслов о возврате былого социального статуса, но тогда это будет не церковь, а политическая, государственная или какая-то иная организация с иным, чем прописан в Конституции РФ, статусом. В частности, стремление практически всех конфессий, осуществляющих деятельность на территории РФ, выстраивать "вертикаль власти" имеет тенденцию к росту противостояния между конфессиями, государственными структурами. В свете выдвинутой концепции появляется легитимизм правового обеспечения сотрудничества власти и религиозных объединений на местном уровне. В практике и существующей правовой базе местного самоуправления вопрос правового регулирования отношений с религиозными объединениями, как правило, отсутствует, так как органы местного самоуправления не знают рамок своей компетенции по данным вопросам, в которых возможно сотрудничество, кроме того, отсутствует и серьезный мониторинг законодательства по указанной проблеме. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предполагает новые аспекты этих взаимоотношений, которые еще только предстоит исследовать и реализовать. В то же время в дореволюционной России существовала целая система церковного права, в которой религиозная жизнь православной церкви вводилась в рамки светского законодательства. Так, в статье А. А. Дорской восстановлена историческая ретроспектива становления системы церковного права в академической и земской областях, так как в Европе считалось, что "русское церковное право является лишь частью права государственного, так как все русское право проистекает из одного источника - государства" <*>. Однако в ходе развития церковного права в России к нему возрастал интерес и со стороны общественности, и со стороны законодателей, особенно в свете изменения правового статуса различных слоев населения, возрождением прихода как единицы местного самоуправления, фактически составляющего основу земства. В данном случае на местном уровне юридическая общественность может найти приложение своим силам и талантам, будет задействован механизм непосредственного осуществления власти самим народом, который на федеральном уровне привел к скромным результатам. При этом следует чаще обращаться к историческому опыту, который показывает, что в сложных условиях России конца XIX - нач. XX в. произошел перенос центра тяжести религиозной деятельности на уровень земства, то есть местного самоуправления, и она постоянно находилась в центре внимания общественности. В настоящее время Россия переживает сходный период поиска новых форм взаимоотношений с общественностью, в которую входят в том числе и религиозные организации, и передачи им некоторых функций, для чего более всего подходит местный уровень. -------------------------------- <*> Дорская А. А. Церковное право в системе юридических образов в России // Правовед. 2005. N 3. С. 217.

В свою очередь, церковь получит доступ к различным функциям местной власти, к участию в разработке и проведении социальной политики на местном уровне и так далее, а то, что делалось и делается на грани нарушения закона, приобретет правовое обеспечение в соответствии с местным законодательством. Это нужно и религиозным объединениям, так как их цель - спасение не страны и народа, а конкретного человека, для чего более подходит именно местный уровень. Впрочем, если государство отводит религии другую роль, то данная концепция войдет и в иную правовую систему, поскольку совершенствовать правовую базу светского государства предстоит еще долгое время. Ведь попытка использовать религию в экстремистских целях имела место как в прошлом, так и в настоящем именно по причине того, что регулирование межконфессиональных отношений осуществляется централизованной властью, далекой от проблем местной религиозной жизни. По причине отсутствия базовых положений противодействия экстремизму в правоустанавливающих документах самоуправления (уставах, статусах, положениях и т. д.) органам местного самоуправления приходится решать проблемы путем издания актов меньшей юридической силы: инструкций, распоряжений, постановлений и т. д., что как бы переводит борьбу с экстремизмом в разряд второстепенных задач местного самоуправления. В то же время самоочевидно, что экстремизм вышел на первый план в качестве угрозы стабильности многонациональной и многоконфессиональной России и требует постоянной работы по усовершенствованию нормативно-правовой базы как на региональном, так и на местном уровне. Особенно это касается уровня поселений, где экстремистские проявления не прекращаются со времени начала проведения демократических реформ в России. Причиной пробелов по данному вопросу в местном нормотворчестве, на наш взгляд, является, во-первых, отсутствие привычной команды сверху по властной вертикали, а во-вторых, отсутствие инициативы местных властей, которые хотя и получили право, но избегают ответственности за самостоятельные действия. Преодоления этого противоречия можно достичь на уровне развития общественной экспертизы местного нормотворчества и расширения прав правотворческой инициативы на местах, что позволит принять необходимые документы путем прямого волеизъявления народа. Это же касается и утверждения правил деятельности общественных организаций, диаспор, общин и т. д., действующих на территории поселения. Вследствие этого возрастает ответственность местной власти за профилактику условий, порождающих экстремизм или социальное напряжение. Акты прямого действия должны установить нерушимые правила добрососедства проживающих совместно граждан, конфессий диаспор, общин, в основу которых должен быть положен древний принцип "То, что хорошо городу, - хорошо и миру". Экстремизм имманентен религии. Практика показывает, что все религии в своей основе содержат ядро экстремизма, выраженного в постулате истинности собственной религии и в карах для последователей других религий. Разве это не экстремизм - объявлять, например, все немусульманские народы обитателями огня, как об этом говорится в Коране, лишь за то, что они не признают Аллаха и его посланника, или, к примеру, ниспослание кар на своих грешников, но в том числе и грешников других богов. Народы, исповедующие другие религии, могут рассматривать такие экстраполяции, как проявление крайнего экстремизма, так как, по их собственным представлениям, они находятся под защитой своих богов. А поскольку такие обвинения взаимны, то религиозный мир всегда содержит зерна конфликтов, и устранить их собственными силами они не в состоянии. Об этом говорят многочисленные попытки религиозных лидеров России и других стран отмежеваться от буквального толкования религиозных догм и перейти на новое толкование старых текстов с тем, чтобы разъяснить, что есть терроризм и что есть истинная религия, опирающаяся на божественное откровение. Но для этого требуется внешняя сила, и ею могут являться государство и местное самоуправление, которые выступают третейским судьей в богословских спорах и в конкретной деятельности церкви на территории поселений, но лишь в рамках поддержания общественного порядка и гражданского мира, не проявляя заинтересованности в отношениях сторон. При этом религиозные конфессии также могут поддержать тенденцию принятия корпоративных кодексов чести, моральных кодексов, кодексов профессиональной этики и т. д., в которых добровольно могут взять на себя ряд обязательств, исключающих или затрудняющих проявление экстремизма. В этих корпоративных кодексах должны "содержаться добровольно принятые нормы - самообязательства, которые служат ориентиром для деятельности организаций и их локального нормотворчества" <*>. Местные власти, в свою очередь, могли бы выступить поручителями этих договоров в первую очередь силой своего авторитета и общественного доверия, а вторую - как гарант обеспечения принципа свободы совести, включающего равные условия для всех конфессий. -------------------------------- <*> Тихомиров Ю. А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 90.

Как справедливо считает А. Г. Залужный, "без внесения изменений в ст. 7 Закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" надзор и контроль за их деятельностью представляется крайне проблематичным" <*>. Иначе любая религиозная доктрина посредством соответствующего толкования может превратиться в экстремистскую, так как форма изложения священных текстов допускает это. А. Сабов в "Российской газете" от 16 сентября 2005 г. справедливо указывает, что для мусульманина Ваххаб - одно из 99 священных имен Аллаха, значит, любой правоверный мусульманин вправе называть себя последователем Ваххаба, т. е. ваххабитом <**>, и тем избежать обвинения в экстремизме. Ваххабитом в экстремистском смысле делает верующих способ прочтения Священного писания, который допускает мирное и немирное толкование религиозных догм. А поскольку этот выбор весьма условен, то даже небольшое внешнее воздействие может склонить верующего к тому или иному толкованию. В этом смысле структуры местной власти и корпоративные кодексы чести и будут тем фактором, который сможет противодействовать экстремистским внешним влияниям и ориентировать внимание верующих на гуманистические и нравственные мотивы священных писаний, а не на возбуждение вражды и ненависти по религиозным мотивам. Таким образом, станет возможным реализация принципа равенства всех религий перед законом, предусмотренного в ч. 2 ст. 14 Конституции РФ, лежащего в основе их мирного сосуществования в пределах государства и на местном уровне. По этому поводу еще Ш. Монтескье писал: "Если законы государства находят нужным признать терпимыми многие религии, необходимо, чтобы они обязали эти последние соблюдать терпимость и по отношению друг к другу" <***>. -------------------------------- <*> Залужный А. Г. Указ. соч. <**> Сабов А. Мусульманский шанс России // Российская газета. 2005. 16 сент. <***> Монтескье Ш. О духе законов // Избранные произведения. М., 1995. С. 547.

Определенные трудности могут возникнуть на пути разработки таких корпоративных кодексов, так как пока неизвестны ни их участники, ни потенциальные основы соглашательства, ни мера, на которую способны пойти участники договора в своих уступках. Например, история экуменизма не привела до сих пор к заметным результатам, а лишь перевела межконфессиональное противостояние из открытой в завуалированную форму. На наш взгляд, в таких договорах религиозные организации обязаны поступиться некоторыми своими принципами, так как это общий путь либерализма, в том числе и религиозного. По мнению И. Гараджи, "религиозность часто является формой выражения классовых и этнических конфликтов. Враждебность в отношении других религиозных групп колеблется в зависимости от того, в какой мере религиозные различия связаны с экономическими, политическими или национальными интересами" <*>, в значительной мере определяется историческими, культурными традициями. К этому следует добавить, что она - эта враждебность - в значительной мере имеет корни в местных условиях и связана со спецификой решения многих местных проблем. В условиях полиэтничности РФ, когда религия является еще и средством национальной самоидентификации, отклонение от принципа равенства религиозных организаций часто воспринимается людьми как дополнительная несправедливость, т. е. нарушение принципа равноправия народов, и становится еще одним дополнительным фактором для экстремизма. "Государству, - отмечает Г. Н. Комкова, - следует крайне осторожно подходить к регулированию вопросов, касающихся прав религиозных организаций, чтобы не вызвать нарушение баланса интересов в стране, в которой пока нет стабильности ни в экономической, ни в политической сферах" <**>. -------------------------------- <*> Гараджи И. Социология религии. С. 104. <**> Комкова Г. Н. Равенство прав независимо от отношения к религии // Правоведение. 2003. N 1. С. 19.

В настоящее время фактически складывается союз государства и церкви вместо принципов мирного сосуществования. Светское государство в РФ фактически приняло православную идеологию, а церковь добивается передачи ей части государственных функций. Церкви практически открылись во многих государственных учреждениях, даже таких закрытых, как ГУИН, МВД, учреждения образования и др., что ведет к обострению межконфессиональных отношений и может стать базой для экстремизма. Анализ причин сближения государства и церкви - дело политологии и философии, а задача правоведения - способствовать юридическому оформлению этого союза, контуры которого явно не укладываются в общепризнанные юридические рамки светского государства. Данный процесс не может протекать долго вне юридических рамок, так как затрагивает конституционные основы отношений церкви и государства и прав граждан в складывающемся гражданском обществе. Для России это явление вообще новое, так как нет даже официального толкования основных принципов светского государства: понятия вмешательства (или невмешательства) церкви и государства в дела друг друга, их взаимной ответственности, сотрудничества и так далее, притом что церковь в истории взаимоотношений с государством искусно превращает свой интерес в интерес государственный. Но таким образом можно повторить путь петровских церковных реформ, закончившихся, как известно, превращением православия в департамент духовных дел. В ходе дальнейшего научно-теоретического анализа и возможных дискуссий по этим проблемам могут сложиться новые взгляды и подходы к взаимоотношению местной власти и церкви, церкви и государства, к анализу причин религиозного экстремизма и т. д., что поможет средневековой церковной организации трансформироваться в поместную церковь и влиться в структуры местного самоуправления и гражданского общества. В свою очередь, это позволит проводить единую идеологию в своих истоках, но разнообразную в проявлениях, опираясь на местные исторические, культурные, этнические и др. традиции, близкие и понятные местному населению и в то же время способствующие объединению России в единый социокультурный этнос - россиян, что соответствует конституционным требованиям о сохранении исторически сложившегося государственного единства и уважения памяти предков, передавших нам любовь к Отечеству, веру в добро и справедливость в условиях меняющейся России.

Название документа