Публично-правовые функции банков при осуществлении безналичных расчетов

(Никулина И. А., Запольский С. В.) ("Налоги" (газета), 2006, N 8) Текст документа

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ФУНКЦИИ БАНКОВ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ БЕЗНАЛИЧНЫХ РАСЧЕТОВ

И. А. НИКУЛИНА, С. В. ЗАПОЛЬСКИЙ

Никулина И. А., начальник юридического отдела Главного управления Банка России по Мурманской области, соискатель ученой степени кандидата юридических наук Российской академии правосудия.

Запольский С. В., научный руководитель, профессор.

Правовое регулирование договора банковского счета содержится в гл. 45 ГК РФ, в связи с чем расчетные правоотношения рассматриваются в первую очередь в качестве гражданско-правовых. В то же время определение правовой природы отношений сторон расчетного правоотношения представляется неоднозначным, поскольку в связи с исполнением договора банковского счета у кредитной организации возникает ряд установленных законодательными актами публично-правовых обязанностей. Кроме того, регулирование расчетных правоотношений, содержащееся в гл. 45 и 46 ГК РФ, содержит ряд императивных норм, а стороны договора банковского счета в ряде случаев не обладают равноправием. Так, свобода заключения договора банковского счета является относительной, поскольку в соответствии со ст. 861 ГК РФ расчеты между юридическими лицами, а также расчеты с участием граждан, связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, производятся в безналичном порядке. Безналичные расчеты производятся через банки, иные кредитные организации, в которых открыты соответствующие счета, если иное не вытекает из закона и не обусловлено используемой формой расчетов. Банк России, реализуя свои полномочия по регулированию расчетных правоотношений, Указанием от 14 ноября 2001 г. N 1050-У установил предельный размер расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке. Таким образом, диспозитивность договора банковского счета ограничена, так как клиент не может избежать заключения договора, но имеет возможность выбрать кредитную организацию. В соответствии со ст. 848 ГК РФ банк обязан совершать для клиента операции, предусмотренные для счетов данного вида законом, установленными в соответствии с ним банковскими правилами и применяемыми в банковской практике обычаями делового оборота, если договором банковского счета не предусмотрено иное. То есть банк имеет по отношению к клиенту права финансового контролера. Здесь можно возразить, что в соответствии с ч. 3 ст. 845 ГК РФ банк не вправе определять и контролировать направление использования денежных средств клиента и устанавливать другие, не предусмотренные законом или договором банковского счета, ограничения его права распоряжаться денежными средствами по своему усмотрению. Однако невмешательство банка в оперативную деятельность клиента осуществляется при условии соблюдения Правил бухгалтерского учета в кредитных организациях, устанавливаемых в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке" Банком России и содержащих характеристики банковских счетов и совершаемых по ним операций. Таким образом, существенное условие договора банковского счета - операции для счета данного вида, на совершение которых рассчитывал клиент при заключении договора, - может быть в любой момент изменено нормативным актом Банка России и вообще лежит в области финансового регулирования. Кроме того, при рассмотрении гражданско-правового регулирования договора банковского счета и расчетных правоотношений необходимо учитывать, что пределы действия гражданского законодательства ограничены п. 3 ст. 2 ГК РФ, где сказано, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Если понимать расчетные правоотношения как любые операции, в результате которых происходит прекращение денежного обязательства, то очевидно, что они возникают не только из имущественных отношений на основании гражданско-правовых договоров, но и при исполнении налоговых обязанностей клиентов банков. Так, А. Курбатов полагает, что "под расчетами следует понимать передачу (перечисление) денежных средств во исполнение частноправовых или публично-правовых обязательств (обязанностей) денежного характера, а также передачу (перечисление) денежных средств в качестве предмета сделки" <*>. -------------------------------- <*> Курбатов А. Правовое регулирование расчетов в Российской Федерации // Приложение к журналу "Хозяйство и право". 2000. N 7.

Н. Ю. Ерпылева указывала, что "под денежными обязательствами в широком смысле слова мы понимаем обязательства, возникшие не только из гражданско-правовых сделок, но и по другим основаниям, в частности из имущественных отношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой, в т. ч. налоговых, финансовых и административных отношений. Таким образом, основанием для возникновения денежного обязательства могут служить не только частноправовые, но и публично-правовые отношения. Концепция денежного обязательства публично-правового характера отнюдь не противоречит его юридической природе, ибо константой остается главная цель такого обязательства - погашение денежного долга. Именно абстрактность, т. е. отрыв от своего основания, и автономность расчетных отношений позволяют им надлежаще выполнить свою функцию реализации, исполнения денежного обязательства безотносительно к его частноправовому или публично-правовому характеру. Характер денежного обязательства нисколько не влияет на характер расчетных отношений, направленных на его реализацию. Будучи урегулированным нормами права, расчетное отношение приобретает качество правоотношения и с этой точки зрения может рассматриваться как комплексный институт, регулируемый не только нормами частного права, но также и нормами публичного права" <*>. -------------------------------- <*> Ерпылева Н. Ю. Правовое регулирование расчетных отношений. Теоретические аспекты.

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 12 октября 1998 г. N 24-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 11 Закона "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" указал, что в рамках конституционного обязательства по уплате налогов на налогоплательщика возложена публично-правовая обязанность уплатить законно установленные налоги и сборы, а на кредитные учреждения - публично-правовая обязанность обеспечивать перечисление соответствующих платежей в бюджет. Таким образом, совершаемые по договору банковского счета налоговые платежи регулируются финансовым, а не гражданским правом. Кроме того, можно выделить другие публично-правовые функции банков, непосредственно связанные с совершением расчетных операций. Создание двухуровневой банковской системы фактически лишило государство возможности воздействовать на "обычных" участников гражданского оборота при осуществлении расчетов, ранее производившихся через государственные банки, одновременно осуществлявшие функции финансового контроля. Однако государство не утратило потребности в осуществлении ряда контрольных функций в области безналичных расчетов. Помимо выполнения условий договора банковского счета, согласно которому (ст. 854 ГК РФ) банк обязуется принимать и зачислять поступающие на счет, открытый клиенту (владельцу счета), денежные средства, выполнять распоряжения клиента о перечислении и выдаче соответствующих сумм со счета и проведении других операций по счету, банк исполняет в связи с договором банковского счета ряд функций, носящих публично-правовой характер, среди которых можно выделить следующие: - приостановление операций по счету и арест средств на счете. Обязанности банков приостанавливать операции по счетам клиентов на основании решения налогового органа предусмотрена пп. 5 п. 1 ст. 31 НК РФ. Статья 858 ГК РФ устанавливает, что ограничение прав клиента на распоряжение денежными средствами, находящимися на счете, не допускается, за исключением наложения ареста на денежные средства, находящиеся на счете, или приостановления операций по счету в случаях, предусмотренных законом. Представляется, что возможность приостановления операций по счету установлена НК РФ непосредственно и является достаточным основанием для применения этой меры обеспечения исполнения налоговой обязанности независимо от гражданско-правового регулирования, установленного ст. 858 ГК РФ. Кроме того, возможность ареста денежных средств на счете предусмотрена различными отраслями права, регулирующими публичные правоотношения (в качестве меры обеспечения иска, а также исполнения судебного акта нормами АПК РФ, ГПК РФ, Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве"); - осуществление бесспорного взыскания со счета. Статья 854 ГК РФ предусматривает, что без распоряжения клиента списание с его счета допускается по решению суда, а также в случаях, установленных законом или предусмотренных договором между банком и клиентом. Параграф 4 гл. 46 ГК РФ регулирует осуществление расчетов по инкассо, под которыми в соответствии со ст. 874 ГК РФ понимается осуществление банком-эмитентом действий по получению платежа в интересах клиента. Положение Банка России от 3 октября 2002 г. N 2-П "О безналичных расчетах в Российской Федерации", разработанное, как указано в его преамбуле, на основании Гражданского кодекса (гл. 8 и 12), также определяет расчеты по инкассо как банковскую операцию, посредством которой банк (банк-эмитент) по поручению и за счет клиента на основании расчетных документов осуществляет действия по получению от плательщика платежа. Для осуществления расчетов по инкассо банк-эмитент вправе привлекать другой банк (исполняющий банк) (п. 8.1 Положения). При этом в соответствии с п. 12.2 Положения инкассовые поручения применяются: 1) в случаях, когда бесспорный порядок взыскания денежных средств установлен законодательством, в том числе для взыскания денежных средств органами, выполняющими контрольные функции; 2) для взыскания по исполнительным документам; 3) в случаях, предусмотренных сторонами по основному договору, при условии предоставления банку, обслуживающему плательщика, права на списание денежных средств со счета плательщика без его распоряжения. Таким образом, Положением "О безналичных расчетах в Российской Федерации" урегулирован случай осуществления взыскания со счета должника путем осуществления расчетов по инкассо, то есть при условии соблюдения процедуры взыскания, предусмотренной ст. 874 - 876 ГК РФ (например, когда взыскатель - юридическое лицо, в пользу которого выдан исполнительный лист, осуществляет взыскание по нему через банк-эмитент в порядке, установленном ст. 874 - 876 ГК РФ). При этом очевидно, что ни судебные приставы-исполнители, ни контролирующие органы, осуществляющие бесспорное взыскание на основании закона, не производят расчетов по инкассо, так как к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п. 3 ст. 2 ГК РФ). Деятельность указанных лиц регулируется специальным законодательством, в частности Налоговым кодексом РФ, Таможенным кодексом РФ, Федеральным законом "Об исполнительном производстве". Статья 6 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" предоставляет взыскателям и судебным приставам-исполнителям право предъявлять исполнительные документы непосредственно в банк должника без составления каких-либо расчетных документов и без соблюдения процедуры расчетов по инкассо. Статья 46 НК РФ также не предусматривает при осуществлении взыскания недоимки и пени со счета налогоплательщика осуществления процедуры взыскания, предусмотренной Гражданским кодексом РФ. Следовательно, осуществление бесспорного списания со счета органами, обладающими властными полномочиями по поводу сбора налогов, исполнения судебных актов и в других установленных законодательством случаях, нормами гражданского законодательства и договором банковского счета не регулируется. Кроме того, при осуществлении взыскания с валютного счета клиента на основании ст. 46 НК РФ банк выполняет еще одну публично-правовую функцию: по поручению руководителя налогового органа осуществляет продажу валюты; - принудительное взыскание налогов и сборов. Статья 60 Налогового кодекса устанавливает обязанности банков по исполнению поручений на перечисление налогов и сборов и решений о взыскании налогов и сборов: "Банки обязаны исполнять поручение налогоплательщика или налогового агента на перечисление налога в соответствующие бюджеты (внебюджетные фонды), а также решение налогового органа о взыскании налога за счет денежных средств налогоплательщика или налогового агента в порядке очередности, установленной гражданским законодательством. Поручение на перечисление налога или решение о взыскании налога исполняется банком в течение одного операционного дня, следующего за днем получения такого поручения или решения, если иное не предусмотрено Кодексом. При этом плата за обслуживание по указанным операциям не взимается. За неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей банки несут ответственность, установленную НК РФ. Применение мер ответственности не освобождает банк от обязанности перечислить в бюджеты (внебюджетные фонды) сумму налога и уплатить соответствующие пени. В случае неисполнения банком указанной обязанности в установленный срок к этому банку применяются меры по взысканию неперечисленных сумм налога (сбора) и соответствующих пеней за счет денежных средств в порядке, аналогичном порядку, предусмотренному статьей 46 НК РФ, а за счет иного имущества - в судебном порядке. Неоднократное нарушение указанных обязанностей в течение одного календарного года является основанием для обращения налогового органа в Центральный банк Российской Федерации с ходатайством об аннулировании лицензии на осуществление банковской деятельности"; - фискальные обязанности банков. Среди фискальных обязанностей банков следует выделить обязанности, предусмотренные налоговым законодательством, например ст. 86 НК РФ, устанавливающей обязанности банка, связанные с учетом налогоплательщика. Банки открывают счета организациям, индивидуальным предпринимателям только при предъявлении свидетельства о постановке на учет в налоговом органе (корреспондирует со ст. 5 Закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности"). Банк обязан сообщить об открытии или закрытии счета организации, индивидуального предпринимателя в налоговый орган по месту их учета в пятидневный срок со дня соответствующего открытия или закрытия такого счета. Банки обязаны выдавать налоговым органам справки по операциям и счетам организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, в течение пяти дней после мотивированного запроса налогового органа. При этом гл. 18 части первой Кодекса посвящена административной ответственности банков за неисполнение перечисленных обязанностей (непредоставление налоговым органам сведений о финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков - клиентов банка, неисполнение банком решения о взыскании налога и сбора, а также пени; нарушение порядка открытия счета налогоплательщику; нарушение срока исполнения поручения налогоплательщика о перечислении налога или сбора; неисполнение банком постановления налогового органа о приостановлении операций по счету). Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" также возлагает на банки исполнение публично-правовых обязанностей - функций агентов валютного контроля при осуществлении расчетов в валюте (валютных операций). Однако самыми широкими фискальными полномочиями наделяет кредитные организации Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", в частности ст. 7 Закона, в соответствии с которой банки обязаны: 1) идентифицировать лицо, находящееся на обслуживании в организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом; 2) документально фиксировать и представлять в уполномоченный орган не позднее рабочего дня, следующего за днем совершения операции, сведения по операциям с денежными средствами или иным имуществом, подлежащим обязательному контролю; 3) представлять в уполномоченный орган по его письменному запросу информацию в отношении операций, подлежащих обязательному контролю; 4) разрабатывать правила внутреннего контроля и программы его осуществления, назначать специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение указанных правил и реализацию указанных программ, а также предпринимать иные внутренние организационные меры в указанных целях; 5) документально фиксировать информацию, полученную в результате применения указанных правил и реализации программ осуществления внутреннего контроля, и сохранять ее конфиденциальный характер. Закон устанавливает основания документального фиксирования информации (например, запутанный или необычный характер сделки, не имеющей очевидного экономического смысла или очевидной законной цели; несоответствие сделки целям деятельности организации, установленным учредительными документами этой организации; выявление неоднократного совершения операций или сделок, характер которых дает основание полагать, что целью их осуществления является уклонение от процедур обязательного контроля, предусмотренных законом; иные обстоятельства, дающие основания полагать, что сделки осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма). При этом указанный Закон вводит дополнительное к нормам Гражданского кодекса регулирование порядка заключения договора банковского счета, так как устанавливает, что кредитные организации вправе отказаться от заключения договора банковского счета (вклада) с физическим или юридическим лицом в случае непредставления соответствующим лицом документов, подтверждающих установленные в законе сведения, либо представления им недостоверных документов, а также в случае, если в отношении данного лица имеются сведения об участии в террористической деятельности, полученные в соответствии с указанным Федеральным законом. Работники банка, представляющие соответствующую информацию в уполномоченный орган, не вправе информировать об этом клиентов. Контроль за исполнением банками указанного Федерального закона возлагается на Центральный банк РФ. При этом банки обязаны приостанавливать осуществление операций по счету, за исключением операций по зачислению денежных средств, поступивших на счет физического или юридического лица, на два рабочих дня с даты, когда распоряжения клиентов об их осуществлении должны быть выполнены, и не позднее рабочего дня, следующего за днем приостановления операции, представляют информацию о них в уполномоченный орган в случае, если хотя бы одной из сторон является организация или физическое лицо, в отношении которых имеются полученные в установленном в соответствии с п. 2 ст. 6 Закона порядке сведения об их участии в террористической деятельности, либо юридическое лицо, прямо или косвенно находящееся в собственности или под контролем таких организации или лица, либо физическое или юридическое лицо, действующее от имени или по указанию таких организации или лица. Банки вправе отказать в выполнении распоряжения клиента о совершении операции, за исключением операций по зачислению денежных средств, поступивших на счет физического или юридического лица, по которой не представлены документы, необходимые для фиксирования информации в соответствии с положениями Закона. Приостановление операций и отказ от их выполнения в соответствии с п. 11 ст. 7 Закона не являются основанием для возникновения гражданско-правовой ответственности организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, за нарушение условий соответствующих договоров. То есть налицо прямое вмешательство со стороны государства в условия гражданско-правовых договоров банковского счета. Таким образом, из изложенного можно сделать вывод о наличии у банков широких публично-правовых полномочий и обязанностей. Несмотря на то что по договору банковского счета возникают гражданско-правовые отношения, в связи с заключением этого договора государство возлагает на кредитные организации исполнение широкого спектра функций (в основном фискального характера) в своих интересах, в связи с чем определение договора банковского счета, содержащееся в Гражданском кодексе и лежащее только в плоскости частноправового регулирования, представляется недостаточным. По кругу совершаемых в связи с договором банковского счета операций указанный договор представляется регулирующим более широкую область отношений, скорее "финансово-правовым", чем "гражданско-правовым" договором. Подобные точки зрения высказывались в литературе и ранее, например, Н. С. Малеин полагал, что обязательства сторон по договору банковского счета основываются не на договоре, а непосредственно на законе (нормативном акте), который не оставляет банку и его клиентуре какой-либо свободы как в установлении обязательства, так и в определении его содержания <*>. Автор считал, что поскольку при открытии счета и хозорган, и Госбанк лишены возможности проявлять инициативу по конкретизации или изменению своих прав и обязанностей, а отсутствие элементов самостоятельности и инициативности сторон при конструировании правоотношений, индивидуализации и способов исполнения, по его мнению, делают конструкцию договора ненужной, постольку и в данном случае договора нет. -------------------------------- <*> Малеин Н. С. Кредитно-расчетные правоотношения и финансовый контроль. М., 1964. С. 33 - 34.

Несмотря на то что эти взгляды были высказаны в период плановой экономики, при рассмотрении публично-правовых функций банков можно сделать вывод о том, что в настоящее время положение вещей не слишком изменилось. Решение сложных задач государственного управления, например, в области борьбы с терроризмом и противодействия легализации доходов, добытых преступным путем, сбора налогов, исполнения судебных актов и других невозможно без вовлечения в этот процесс расчетной системы, основным элементом которой являются кредитные организации. При этом удельный вес публично-правового регулирования расчетных правоотношений при осуществлении кредитными организациями возложенных нормативными актами функций финансового контроля в области налогового, финансового, бюджетного, валютного законодательства, при исполнении судебных актов в соответствии с Законом "Об исполнительном производстве", при осуществлении контроля за операциями клиентов, предусмотренного Законом "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма", значительно больше, чем частноправового регулирования, содержащегося в ГК РФ. Таким образом, комплексное рассмотрение совокупности отношений, возникающих между сторонами договора банковского счета, позволяет сделать вывод о принадлежности института расчетных правоотношений отрасли финансового права, поскольку при осуществлении безналичных расчетов кредитные организации участвуют в процессе финансовой деятельности государства и в значительном числе случаев обладают властными полномочиями по отношению к клиентам по договору банковского счета.

Название документа