Деятельность органов внутренних дел по обеспечению миграционного законодательства на территории Российской Федерации
(Ищенко О. А., Филатов А. В.) ("Миграционное право", 2006, N 1) Текст документаДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О. А. ИЩЕНКО, А. В. ФИЛАТОВ
Ищенко О. А., заместитель заведующего кафедрой государственно-правовых дисциплин ВГНА Министерства финансов Российской Федерации.
Филатов А. В., кандидат исторических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин ВГНА Министерства финансов Российской Федерации, кандидат юридических наук.
Миграция населения - это та область, где наиболее остро ощущается связь между мировым и национальным правопорядком. Основополагающие принципы отношений граждан, общества и власти воплощены в законах, определяющих рамки свободы передвижения людей. Движущие силы миграции имеют долгосрочную перспективу. Они во многом будут определять, каким будет демографический облик России в будущем. Действие этих движущих сил, развитие процессов урбанизации и демографического дисбаланса между российскими регионами могут привести к увеличению рисков для российского общества и каждого жителя страны. Серьезную проблему на данном этапе развития России составляет проблема перемещения и распределения по стране миграционных потоков. Огромное значение этой проблеме придают как российский законодатель, так и Правительство. По данным межведомственной рабочей группы по совершенствованию миграционного законодательства, через посты пограничного контроля только из стран СНГ в Россию в 2004 г. прибыло 14,8 млн. человек, а выехало из страны - 11,6 млн., то есть разница составила примерно 3 млн. человек. Аналогичная картина фиксировалась и в предыдущие годы. Общее количество иностранцев на территории России сегодня, по имеющимся оценкам, превышает 10 млн. человек. Около половины из них составляют нелегальные иммигранты. Растущая миграция таит в себе как возможности, так и проблемы. Государство оказывается далеко не всегда готовым к реагированию на все возрастающую миграцию. При выборе места жительства мигранты отдают предпочтение относительно густонаселенным обжитым частям страны. Интенсивный миграционный поток в ряде регионов в условиях кризисного состояния экономики вызывает напряжение на рынках труда, усиливает нагрузку на социальную инфраструктуру. Серьезность положения с иммиграцией, в том числе незаконной, в центральных районах России практически не отличается от положения в приграничных районах, поскольку территории регионов захлестываются иммигрантами различных категорий, проникающих в Россию в основном через "прозрачные" участки российских границ. Яркий пример тому - Белгородская область, где на 10 тысяч жителей приходится 319 вынужденных переселенцев. Всего же на территории Белгородской области их более 47 тысяч человек. И хотя проблем с выплатой пенсий, пособий и другими социальными гарантиями, предусмотренными законом, не возникает, возможности области исчерпаны, и из-за большого притока мигрантов может сложиться крайне сложная экономическая и социальная ситуация <*>. Фактически область уже пресыщена мигрантами. -------------------------------- <*> Набока В. Обсуждаем "концепцию государственной миграционной политики РФ" // Миграция в России. 2000. N 2. С. 20.
Необходима оптимизация миграционной политики, главным приоритетом которой должен быть руководящий принцип создания таких условий, при которых каждый человек мог бы быть счастлив там, где он живет, где находится его родной очаг, и не стремился бы "к перемене мест" в поисках лучшей доли. Государство обязано сохранять средства для раннего предупреждения вынужденной миграции и реагирования на основные нужды людей во всех случаях, когда их переселение необходимо и оправданно. Важно и заинтересовать людей на проживание в малонаселенных районах Севера и Востока страны, создать стимулирующие условия для экономического притяжения населения в стратегически важные местности, обеспечить безопасность и постоянную защиту коренного населения. Во многих случаях серьезным фактором, сдерживающим приток мигрантов в Россию, являются соображения национальной безопасности. Угрожающие масштабы криминализации миграционных процессов требуют новых форм защиты экономических и социальных интересов общества, имеющих жизненно важное значение. Связь между терроризмом и миграцией теперь стала очевидной для мирового сообщества. Система российских сил национальной безопасности призвана противостоять террористам и их миграционным трафикам. Важное значение по-прежнему имеет очистка законной миграции от противозаконного перемещения людей, капитала, оружия и наркотиков. Одну из основных функций, если не самую главную, в решении обозначенных задач осуществляют органы внутренних дел. Деятельность по реализации миграционного законодательства в той или иной мере присуща практически всем службам и структурным подразделениям органов внутренних дел. Законодательством Российской Федерации функции контроля за миграционными процессами в стране возложены на органы внутренних дел. Органом, обеспечивающим выполнение данной функции, является Федеральная миграционная служба Российской Федерации (ФМС). Ее деятельность направлена на организацию взаимодействия между службами и подразделениями органов внутренних дел, координацию работы с другими правоохранительными органами, а также органами государственной власти, управления и местного самоуправления, иными учреждениями и организациями. Каждое подразделение органов внутренних дел обеспечивает определенный круг прав и обязанностей, который соответствует его задачам и компетенции. Объем работ, выполняемых МВД в области миграционного учета населения, весьма значителен. По данным Управления паспортной работы и регистрационного учета населения ФМС МВД России только в 2004 г. в нашей стране было зарегистрировано 19,5 млн. человек, а снято с регистрационного учета около 8,3 млн. человек. Регистрация и учет населения в том или ином виде существуют практически во всех государствах. Помимо этого во многих странах предусмотрена ответственность за нарушение регистрационного режима в административном порядке. Осуществление регистрационного учета населения необходимо для решения целого ряда народно-хозяйственных проблем (учета трудовых ресурсов, миграционных процессов, обеспечения переписи населения, планирования жилищного строительства, комплектования Вооруженных Сил и т. п.). Регистрационный режим имеет важное значение в обеспечении охраны общественного и государственного порядка, а также в реализации личных и имущественных прав и законных интересов физических и юридических лиц. В Федеральной миграционной службе МВД РФ собирается, анализируется и обобщается вся информация, касающаяся перемещения граждан по стране, а также передвижения и регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства. Однако, несмотря на всю важность и главенствующее положение ФМС МВД России в области реализации миграционного законодательства в системе органов внутренних дел, следует отметить также и работу в этом направлении других подразделений и служб, входящих в МВД России. Спектр деятельности таких служб в этом направлении очень широк начиная от простого обмена информацией и заканчивая составлением административных протоколов за нарушение регистрационного режима и выдворением иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших российское законодательство. В деятельности органов внутренних дел, касающейся обеспечения свободы передвижения и выбора места жительства, можно выделить несколько основных подразделений и служб непосредственно, в той или иной мере работающих в этом направлении: 1. Федеральная миграционная служба МВД РФ. 2. Участковые уполномоченные Департамента охраны общественного порядка МВД РФ. 3. Патрульно-постовая служба Департамента охраны общественного порядка МВД РФ. 4. Департамент уголовного розыска МВД РФ. 5. Другие подразделения и службы, входящие в систему МВД РФ. Одно из важнейших мест в деятельности ФМС МВД РФ и его подразделений занимает предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений, а также розыск граждан. Так, по результатам работы паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел Российской Федерации только в 2004 г. "выявлено преступников непосредственно работниками в процессе выдачи паспортов, регистрации и снятия с регистрационного учета, а также при осуществлении других функций по обслуживанию населения" - 56283 чел. (по 5,6 преступника в среднем на одного сотрудника паспортно-визовой службы). Причем эта цифра постоянно увеличивается начиная с 1994 г., что говорит не только об улучшении работы ПВС в этом направлении, но и о повышенном внимании к данной проблеме со стороны как руководства ФМС, так и МВД в целом. В процессе работы ФМС выявляются не только лица, представляющие оперативный интерес, но и лица, находящиеся в розыске. Так, по результатам работы ФМС МВД России в 2004 г., "установлено лиц, находящихся в розыске, по листкам прибытия" - 46762 чел. (что на 6652 чел. больше, чем в 2003 г., и на 8944 чел. больше, чем в 2002 г.), причем этот показатель неуклонно растет начиная с 1995 г. В течение 2004 г. также было выявлено "лиц, представляющих оперативный интерес, в отношении которых информированы соответствующие службы", - 832918 чел. (на 13,6% больше, чем в 2003 г., и на 33% больше, чем в 2002 г.). В то же время настораживает увеличение почти в два раза числа выявленных административных правонарушений, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства (с 1020926 в 2003 г. до 1926721 в 2004 г.), что свидетельствует в том числе и о низкой эффективности административных норм, регулирующих регистрацию и передвижение иностранных граждан и лиц без гражданства по стране. Так, несмотря на резкое увеличение выявленных административных правонарушений, совершенных иностранцами и лицами без гражданства, количество выдворенных иностранных граждан за пределы Российской Федерации практически не изменилось (около 20 тыс. ежегодно). В соответствии с законодательством иностранные граждане и лица без гражданства подлежат выдворению за пределы Российской Федерации в случаях, если их действия противоречат интересам обеспечения безопасности или охраны общественного порядка или если они грубо нарушили законодательство о правовом положении иностранных граждан в России. Выдворение производится органами внутренних дел. Лица, уклоняющиеся от выезда из России в определенный срок, подлежат административному задержанию на срок, необходимый для их выдворения в принудительном порядке (под конвоем). Задержание и выдворение иностранных граждан в принудительном порядке (под конвоем) производятся по постановлению УВД, МВД, санкционированному прокурором республики, края или области по месту жительства выдворяемого. Федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, уведомляет об административном выдворении иностранного гражданина за пределы Российской Федерации дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин <*>. -------------------------------- <*> Часть 5 ст. 34 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // Российская газета. 2002. 31 июля.
Наиболее сложным вопросом, возникающим в процессе выдворения незаконных мигрантов, является финансирование этого процесса, так как на выдворение одного мигранта расходуется порядка 15 - 30 тыс. рублей (в зависимости от страны назначения). И хотя подавляющую часть этой суммы составляет стоимость билета, посольства стран в основной массе отказываются оплачивать подобные расходы. В связи с этим законодатель в ст. 34 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан" закрепил положение, согласно которому административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации осуществляется за счет средств выдворяемого иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного настоящим Федеральным законом порядка привлечения и использования иностранных работников, - за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица. И только если установление приглашающей стороны невозможно, расходы на административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации производятся за счет средств федерального бюджета в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Одной из основных функций Федеральной миграционной службы МВД РФ межведомственного характера является функция обеспечения контроля в сфере миграционных процессов, под которыми следует понимать совокупность различных территориальных перемещений граждан, иностранцев и лиц без гражданства, сопровождающихся изменением места жительства. Непростая общественно-политическая и экономическая ситуация диктует неоднозначный подход к решению данной проблемы, поскольку массовая миграция населения, в том числе и граждан иностранных государств, вызывает откровенное недовольство среди коренных жителей многих населенных пунктов и областей. Поэтому как население, так и представители органов государственной власти тех субъектов Федерации, где наиболее велик приток мигрантов, выступают за введение разрешительного порядка регулирования передвижения, при котором будет возможен контроль за миграционными процессами <*>. Существующий механизм реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства, содержащийся в федеральном законодательстве, однозначен в этих вопросах и направлен на отмену всех ограничений. Президент РФ В. В. Путин весной 2005 г. на встрече с жителями Карачаево-Черкесской Республики в ответ на просьбу о введении на территории Республики разрешительного порядка регистрации граждан (в связи с массовым приездом на постоянное место жительства граждан из других субъектов) особо подчеркнул конституционное закрепление свободы передвижения, выбора места жительства и пребывания на территории РФ, отметив, что ни он, ни кто-либо еще не сможет в данном вопросе пойти навстречу жителям Республики. Данная свобода закреплена в Основном законе страны и может быть ограничена только в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. -------------------------------- <*> Так, по данным исследовательской группы monitoring. ru, полученным в ходе представительного всероссийского опроса, подавляющее большинство россиян - 68% - считает, что гражданам России необходим более жесткий режим регистрации по месту жительства, и только четверть россиян - 23% - высказались за полную отмену регистрации населения. Остальные 9% участников затруднились высказаться на этот счет // www. monitoring. ru.
Как уже отмечалось ранее, одной из важных и самых актуальных задач органов внутренних дел является реализация миграционного законодательства России. До недавнего времени осуществление деятельности по контролю за миграцией возлагалось на милицию общественной безопасности, а в системе МВД России - на ГУООП. В настоящее время в соответствии с Указами Президента России В. В. Путина от 16 октября 2001 г. N 1230 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", а также от 23 февраля 2002 г. N 232 "О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики" эти полномочия возложены на ФМС МВД России. Органы внутренних дел контролируют, чтобы все находящиеся на обслуживаемой территории иностранные граждане и лица без гражданства выполняли свои обязанности, установленные законодательством о правовом положении иностранных граждан в России, соблюдали правила пребывания иностранных граждан в России, правила транзитного проезда иностранных граждан через территорию России, а также действующие законы и иные нормативные акты. Органы внутренних дел проверяют наличие у иностранных граждан миграционных карт, разрешений на пребывание в данном пункте и паспортов, осуществляют контроль за сроком действия этих документов, порядком передвижения иностранных граждан на территории России, сроком их пребывания и своевременным выездом из России. У иностранных граждан и лиц без гражданства, въехавших в Российскую Федерацию, в свою очередь, появляется спектр дополнительных обязанностей в области регистрации населения и обеспечения свободы передвижения. Так, они обязаны зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в Российскую Федерацию. Постоянно проживающие в России иностранные граждане обязаны иметь действующие документы на право проживания. Для успешного выполнения функций контроля органы внутренних дел должны обладать информацией о количестве иностранных граждан в местах их пребывания. Такие сведения поступают: из учебных заведений, организаций, предприятий об иностранных гражданах, постоянно проживающих в России и принятых на работу, зачисленных на учебу, а также прибывающих для прохождения производственной практики, повышения квалификации, на лечение и отдых; из гостиниц, кемпингов, мотелей, санаториев - о лицах, прибывших в Россию по служебным, торговым, общественным и частным делам, а также от самих граждан России, к которым прибыли иностранные граждане по частным делам. Вместе с тем назрела острая необходимость в ужесточении административно-правовой ответственности (даже по суммам штрафов и другим санкциям) за нарушение должностными лицами предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, ответственных за регистрацию граждан, а также принимающих в Российской Федерации или привлекающих в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства или выполняющих обязанности, связанные с соблюдением условий пребывания в Российской Федерации и транзитного проезда через Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, установленного порядка их регистрации, оформления для них документов на право проживания и передвижения в Российской Федерации, а также непринятие мер, обеспечивающих выезд иностранных граждан и лиц без гражданства по окончании установленного для них срока пребывания в Российской Федерации. Также необходимо обеспечить целевое финансирование мероприятий МВД России по выдворению из страны незаконных мигрантов и иных иностранных граждан, подлежащих выдворению. В качестве варианта решения этой проблемы - создать нормативную базу, позволяющую взимать с въезжающих в Российскую Федерацию иностранцев на счета региональных подразделений паспортно-визовой службы МВД средства, позволяющие в случае необходимости оплачивать расходы этих подразделений, связанные с принудительным выдворением иностранцев. Предусмотреть создание региональных пунктов временного содержания подлежащих выдворению за пределы Российской Федерации иностранцев в течение необходимого срока. Успешная реализация поставленных перед органами внутренних дел (в частности, Федеральной миграционной службой) задач в первую очередь зависит от своевременного, полного и соответствующего Конституции законотворчества как Федерального Собрания, так и законодательных органов субъектов РФ в области обеспечения конституционного права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ. Деятельность законодательных органов некоторых субъектов по данному вопросу, принимающих правовые акты, которые вступают в противоречие с действующей Конституцией, сильно осложняет нормотворческую деятельность в системе МВД, в результате чего паспортно-визовые службы данных субъектов вынуждены руководствоваться в своей работе антиконституционными нормативными актами. Важнейшим шагом в создании и реализации миграционной политики общенационального уровня стало бы восстановление в списке федеральных программ Правительства Российской Федерации Федеральной миграционной программы на 2006 - 2009 гг. <*> и отнесение ее к числу приоритетных. Кроме того, необходимо обеспечить ее финансирование в размерах, необходимых для кардинального улучшения жилищных и бытовых условий мигрантов, беженцев и вынужденных переселенцев. В рамках такой Программы предусмотреть и выработать стратегию органов внутренних дел России по реализации государственной миграционной политики и укреплению иммиграционного контроля. -------------------------------- <*> Предыдущая Программа была предусмотрена на срок до 2001 г.
Однако переломить устоявшуюся десятилетиями практику и психологию чиновников, особенно местных, оказывается чрезвычайно трудно. Органы правопорядка до сих пор видят в режиме регистрации населения панацею борьбы с преступностью, мэры и губернаторы - способ уберечь свои территории от миграции иногородних и находят, кстати, в этом поддержку населения. О рецидиве прописки и призраке депортации свидетельствуют и чрезвычайные меры, предпринятые московскими властями в сентябре 1999 г. якобы в связи с актами терроризма, о принудительной перерегистрации всех временно проживающих в столице под угрозой их выдворения <*>. -------------------------------- <*> Кононов А. Конституционный принцип свободы передвижения и практика Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. N 2. С. 53.
Нельзя не признать, что в таких городах-мегаполисах, как Москва, Санкт-Петербург и др., необходимо ограничивать численность проживающего населения. Ведь неконтролируемое разрастание таких городов ведет не только к экологической катастрофе, но и невозможности городских властей и служб справляться со своими прямыми обязанностями. Помимо бытовых и социальных проблем прибавляется работы и у органов внутренних дел. Необходимость в денежных средствах, криминальный уклон многих приезжающих в города-мегаполисы обусловливают рост преступности и снижение раскрываемости вследствие невозможности эффективного использования оперативно-справочных и информационно-учетных массивов. Как известно, существует несколько основных способов ограничения разрастания численности населения в таких городах. Это экономическое развитие страны, когда уровень жизни населения в городах и сельской местности будет выравниваться и возрастать. К сожалению, на данном этапе для нашей страны этот способ ограничения разрастания численности населения в городах-мегаполисах является малоэффективным. Но у законодателя остается действенный правовой способ урегулирования данной проблемы. С чем мы, к сожалению, и сталкиваемся на практике, когда регистрация принимает не уведомительный (как закреплено в Конституции), а умело замаскированный разрешительный характер. И хотя можно понять городские власти, пытающиеся вводить ограничения на регистрацию вновь прибывших граждан, необходимо все же руководствоваться Основным законом государства - Конституцией Российской Федерации. И если остается необходимость в применении разрешительного порядка регистрации граждан, то следует приводить в соответствие законодательство вплоть до изменения текста Конституции.
Список использованной литературы
1. Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1993. 48 с. 2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Полный текст: В 3 частях (с изменениями и дополнениями согласно Федеральному закону от 26 ноября 2001 г. N 146). М.: ТД-ЭЛИТ, 2002. 272 с. 3. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1. 4. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1. 5. Естественное движение населения Российской Федерации за 2003 г. (Статистический бюллетень). М.: Госкомстат, 2004. 45 с. 6. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации. Проект // Миграция в России. 2003. Октябрь - ноябрь. С. 10 - 20. 7. Предположительная численность населения Российской Федерации до 2016 г. (Статистический бюллетень). М.: Госкомстат, 2000. 149 с. 8. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в РФ" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032. 9. Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 32. Ст. 1227. 10. Указ Президента РФ от 16 октября 2001 г. N 1230 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (об упразднении Минфедерации России и передаче его функций) // СЗ РФ. 2001. N 43. 11. Распоряжение Правительства РФ от 29 октября 2001 г. N 1433-р "О выполнении Указа Президента Российской Федерации от 16 октября 2001 г. N 1230 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" по вопросу упраздняемого Минфедерации России". 12. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 октября 2001 г. N 2007-III ГД "О мерах по борьбе с незаконной миграцией и упорядочению миграционных процессов на территории Российской Федерации". 13. Распоряжение Правительства РФ N 1270-р от 24 сентября 2001 г. "О Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года". 14. Приказ МВД РФ от 15 мая 2002 г. N 445 "Об утверждении Положения о Федеральной миграционной службе Министерства внутренних дел Российской Федерации". 15. Приказ МВД РФ от 23 октября 1995 г. N 393 "Об утверждении Инструкции о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации" // Российские вести. 1995. 7 дек. (с изм. от 15 апреля, 9 июля 1996 г., 15 сентября 1997 г., 30 июня 1998 г., 10 июня 2002 г.). 16. Административная деятельность органов внутренних дел. Части Общая и Особенная / Под ред. профессора А. П. Коренева. М.: МЮИ МВД РФ Щит-М, 2003. 308 с. 17. Берекашвили Л. Ш. Обеспечение прав человека и законности в деятельности правоохранительных органов: Уч. пособие. М.: МЮИ МВД РФ, 1999. 164 с. 18. Лимонова Н. А. Право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства: Учебное пособие / Под ред. проф. Т. Н. Радько. М.: ЮИ МВД РФ; Книжный мир, 2001. 97 с. 19. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебное пособие с альбомом схем / Под ред. В. К. Боброва. М.: МЮИ МВД России, 2000. 212 с. 20. Кононов А. Конституционный принцип свободы передвижения и практика Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. N 2. С. 51.
Название документа