Программно-целевой подход проектирования организационной структуры
(Кардашов Р. А.) ("Российский следователь", 2006, N 6) Текст документаПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД ПРОЕКТИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ
Р. А. КАРДАШОВ
Кардашов Р. А., адъюнкт Академии управления МВД России.
В настоящее время одной из основных задач органов управления является разработка и последующая реализация научно обоснованных комплексных программ с использованием программно-целевого подхода. Широкое внимание, уделяемое в настоящее время программно-целевому управлению, в первую очередь объясняется тем, что оно чрезвычайно эффективно позволяет преодолеть весь объем существующих недостатков как функционального, так и отраслевого принципов управления. "Программный, или целевой, принцип организации управления сочетает в себе ряд важных требований и тенденций управления, среди которых ведущее место занимает тенденция перехода от традиционных статичных форм к саморегулирующимся динамичным формам" <*>. -------------------------------- <*> Стефанов Н., Симеонова К., Костов К., Качаунов С. Программно-целевой подход в управлении. Теория и практика. М.: Прогресс, 1975.
Программно-целевой подход в управлении представляет собой такой подход, при котором руководитель ориентируется на достижение конечного результата в логике поэтапного действия: формирование дерева целей, разработка адекватной исполняющей программы, реализация управляющей программы. Систему программно-целевого управления представляют определенные элементы - цель, программы, программно-целевые органы. Существенное значение при программно-целевом подходе к организации управления имеет разграничение целей, так как от характера реализуемой цели зависит выбор подобного подхода при организации управленческой деятельности, которую также можно осуществлять, сочетая программно-целевой подход с другими организационными принципами. Не менее важен вопрос определения количества целей. Как правило, перед организацией стоит одна конкретная цель - главная, от достижения которой напрямую зависит эффективность деятельности организации. Однако в своей деятельности в силу различных обстоятельств организация имеет ряд других целей, которые не обладают такой самостоятельностью, как главная цель, а являются своего рода промежуточными точками к ее достижению. Такие цели принято называть "попутные цели", "цели - средства для реализации главной цели" и т. п. С их помощью становится возможным поэтапно отслеживать и эффективно контролировать процесс достижения первостепенной главной цели. Такая структура целей в программно-целевом управлении - единственно возможный способ субоптимизации локальных целей отрасли или различных отраслей <*>. -------------------------------- <*> См.: Анализ сложных систем. М., 1969. С. 130 - 132.
В практике развития органов управления, наибольший интерес среди которых для нас представляют органы внутренних дел (ОВД), выработан ряд различных структур управления. Так, Б. З. Мильнер в качестве основных типов организационных структур выделяет линейные, функциональные, функционально-линейные и программно-целевые структуры. При этом автор отмечает, что в настоящее время каждая из них применяется не в "чистом виде", а в тесном сочетании и взаимосвязи с другими моделями структур <*>. Изучение характера, форм и методов интеграции каждой из вышеперечисленных структур в составе рассматриваемой организации (ОВД) является важной, необходимой к решению задачей, позволяющей установить отдельные закономерности функционирования изучаемой организации (ОВД), а равно дающей возможность влиять на эффективность ее деятельности. Для понимания сущности организационной структуры в изучаемой организации (ОВД) считаем целесообразным более подробно рассмотреть в отдельности вышеназванные основные виды таких структур. -------------------------------- <*> См.: Мильнер Б. З. Организация программно-целевого управления. Академия наук СССР. М.: Наука, 1980. С. 28.
Линейная структура управления проявляется в результате вертикального роста организации. Постоянно увеличивается количество подчиненных, которым передаются определенные права и обязанности. Здесь четко просматривается "линия власти", в соответствии с которой строятся отношения "начальник - подчиненный". В организации, построенной по такой структуре, существует начальник, который имеет подчиненных; они в свою очередь будут начальниками для подчиненных следующего уровня и т. д. Каждый подчиненный при таком положении дел имеет только одного начальника, через которого он связан с системой в целом, т. е. налицо четкая вертикальная иерархия. Информационные потоки направлены либо сверху вниз, либо снизу вверх, а движение по горизонтали структуры исключается. Каждый подчиненный отвечает за свой участок работы и подотчетен начальнику, который также отвечает за своих подчиненных и отчитывается перед своим руководителем. Поэтому главный начальник в такой структуре ответствен за все направления деятельности системы. Функциональная структура управления базируется на различиях в обязанностях, которые закреплены за отдельными подразделениями и должностными лицами в существующей организации. При такой структуре управления, которая дополняет линейную структуру, руководство осуществляется по каждой функции управления. Учитывая тот факт, что в различных организациях функции управления по своей сущности и составу схожи, основой функциональной структуры управления будет являться разграничение функциональных обязанностей в рамках существующей организации и выполнении таковых разными специалистами. Необходимость внедрения функциональной структуры управления в первую очередь обусловлена необходимостью использования линейными подразделениями комплекса дополнительных специальных знаний, позволяющих эффективно осуществлять деятельность организации и достигать целей системы. Однако ни линейная, ни функциональная структура управления практически не используется изолированно друг от друга, на практике применяется эффективный симбиоз этих структур - смешанная, или линейно-функциональная, структура управления, которая учитывает как функциональные, так и линейные связи в организации. В данной структуре линейные звенья управления осуществляют объем непосредственных деятельностных функций организации, в свою очередь, функциональные звенья обеспечивают эффективный процесс работы линейным звеньям - планируют, координируют, информируют и консультируют такую деятельность. Данный вид структуры управления является наиболее распространенным в практической деятельности различных предприятий, организаций и учреждений. Основным принципом построения подобной структуры является обязательное установление полного объема четких связей, охватывающих все направления управленческой деятельности, а также ее отдельные звенья. С точки зрения внутриструктурных взаимоотношений следует отметить, что среди них условно можно выделить три типа: во-первых, это взаимоотношения между различными звеньями в рамках линейного руководства, где каждый отдельный работник подчинен одному руководителю по четкой иерархической линии; во-вторых, взаимоотношения между различными функциональными службами; в-третьих, взаимоотношения между линейными звеньями и функциональными службами. Однако необходимо помнить, что в процессе налаживания подобного рода взаимоотношений в силу особенностей системы управления каждой конкретной организации и наличия у нее своих специфических задач и целей осуществлять процесс интеграции строго необходимо, используя положения системного подхода. Рассматривая проблемы построения организационных структур, Б. З. Мильнер отмечает, что "необходимо исходить из сочетания научных методов и принципов формирования структур (системного подхода, программно-целевого управления, организационного моделирования) с большой экспертно-аналитической работой, изучением отечественного и зарубежного опыта, тесным взаимодействием разработчиков организационного механизма и тех, кто практически будет внедрять и использовать его" <*>. При этом в качестве основных базовых принципов разработки организационных структур автор называет следующие <**>: отделение стратегических и координационных функций от оперативного управления; сочетание вертикального (линейно-функционального) и горизонтального (программно-целевого) управления; усиление функций прогнозирования, оценок и анализа по каждому виду производственно-хозяйственной деятельности; концентрация и комплексная увязка смежных функций и видов деятельности в структуре управления; создание информационно-вычислительных систем на базе детально проработанной организационной структуры управления. -------------------------------- <*> Мильнер Б. З. Организация программно-целевого управления. Академия наук СССР. М.: Наука, 1980. С. 40. <**> См.: Мильнер Б. З. Организация программно-целевого управления. Академия наук СССР. М.: Наука, 1980. С. 43.
Учитывая требования данных базовых принципов при формировании организационной структуры, также следует обращать внимание на качественные характеристики организационной структуры: степень исполнительности поставленных задач; уровень скоординированности отдельных звеньев структуры; баланс текущих функциональных и стратегических задач; оптимальное соотношение организационных действий и этапов принятия организационных решений; наличие определенных пластичных свойств, позволяющих структуре максимально эффективно адаптироваться к изменяющимся реалиям окружающей действительности, новым задачам, целям, проблемам. Подобные требования к внутренним и внешним факторам организационной структуры, подкрепленные научно обоснованной методологической базой, по нашему мнению, должны применяться в практике проектировочной деятельности ОВД как в масштабе отдельного органа, так и на ведомственном и межведомственном уровнях организации, в том числе при организации и реализации крупномасштабных программ. Любой ОВД, к какой бы области правоохранительной деятельности он ни относился, какую бы сферу человеческих отношений он ни регулировал, представляет собой сложную систему умело взаимосвязанных частей, блоков и переменных. ОВД с подобных научных позиций представляет собой не только организованную совокупность отдельных элементов, но и весь объем связей между ними, а чем больше такой орган, тем сложнее подобные связи и элементы, а равно и сама система. Рассматривая орган управления как единую целостную систему с акцентом на выявлении в ней взаимосвязей и взаимозависимостей, мы можем создавать такие организационные формы и структуры управления, которые бы направляли весь объем трудовой деятельности на достижение заранее определенного конечного результата, т. е. позволяли бы системе эффективно достигать своих целей. На современном этапе решение задач в области борьбы с преступностью и охраны общественного порядка неизменно сопровождается единовременным учетом масштабного комплекса факторов (экономических, социальных, научно-технических, технологических, психологических и т. п.). В процессе своего функционирования ОВД ежедневно сталкиваются с проблемами подобного характера, а грамотное и целенаправленное их решение определяет уровень эффективности такой работы. В подобных условиях весьма существенным является вопрос комплексного применения ОВД имеющихся сил и средств, что, в свою очередь, должно быть соответствующим образом закреплено и обеспечено в рамках организационной структуры таких органов. Достаточно важным здесь является тот факт, что при комплексном подходе к использованию подобных сил и средств ОВД, организационная структура которых построена по линейно-функциональному принципу, используют горизонтальные связи. Реализация комплексного характера посредством таких связей может оказаться неэффективной, так как различные службы и подразделения владеют и пользуются лишь отдельной частью необходимой информации в пределах своей функционально-предметной специализации. Поэтому при необходимости комплексного решения возникшей особенной масштабной задачи возникает потребность координирующего воздействия высшего уровня управления, которое может привести к существенному увеличению сроков выполнения соответствующей задачи, либо к ее неэффективному выполнению, если речь идет о задаче (группе задач), предполагающей межведомственный характер ее решения. На наш взгляд, правильным подходом является проектирование и внедрение структуры особого рода, способной в значительной мере устранить недостатки линейно-функционального типа организационного построения ОВД. Такой структурой является программно-целевая структура, имеющая место при реализации программно-целевого подхода управления. Подобное положение дел становится возможным благодаря тому, что сущность программно-целевого подхода "состоит в комплексном подходе к достижению заданной цели с помощью особой программы, в которой предусматривается организационный механизм горизонтальной координации реализации программы в условиях линейно-функциональной структуры" <*>. Так, Б. З. Мильнер, изучая особенности формирования программно-целевых структур, определял их как "организационные формы комплексного управления (с помощью специально создаваемых временных органов) всей производственной системой как единым объектом, ориентированным на отдельную цель" <**>. По мнению В. Ф. Сухарева, "суть программно-целевых структур состоит в том, что в их основе лежит не комплексное управление органом внутренних дел, как это свойственно линейно-функциональному управлению, а осуществление управления в направлении достижения одной определенной цели" <***>. -------------------------------- <*> Теория управления социалистическим производством: Учебник / Под ред. О. В. Козловой. М.: Экономика, 1979. С. 157. <**> Мильнер Б. З. Организация программно-целевого управления. Академия наук СССР. М.: Наука, 1980. С. 107. <***> Сухарев В. Ф. Проблемы совершенствования организационных структур органов внутренних дел (организационно-правовой аспект). Дис. ... канд. юр. наук. М.: Академия МВД СССР, 1981. С. 116.
Таким образом, в качестве характерной черты программно-целевой структуры следует выделить то, что она не подменяет собой существующую линейно-функциональную структуру, а дополнительно координирует и разумно сочетает уже имеющиеся структурные элементы в интересах достижения поставленной цели, не нарушая тем самым организационного построения органа внутренних дел и не влияя на выполнение им своих текущих функциональных задач. В практическом выражении управленческая деятельность в ОВД представляет собой периодически повторяющийся процесс постановки задач и их последующее решение. Большинство подобных задач позволяется решить в рамках функционально-линейной структуры, однако отдельный спектр задач, как правило, затрагивающих интересы различных служб, подобный вид организационной структуры решить не позволяет либо делает процесс решения чрезвычайно неэффективным, а равно неприемлемым. Среди возможных недостатков наиболее характерными являются: увеличение нагрузки на руководящие уровни управления, не позволяющей оперативно выполнять новый объем задач; увеличение количества дополнительных координационно-согласовательных мероприятий и распорядительных документов в отношении ответственных подразделений и служб; нарушения стандартной привычной и удобной процедуры контроля за ходом работы в интересующем направлении. Подобные негативные факторы возможны благодаря тому, что "чем лучше отлажена линейно-функциональная структура и отработан механизм ее функционирования, тем больше она противостоит изменениям" <*> потому, что данный вид организационной структуры наиболее эффективен применительно к решению простых однотипных задач, не требующих дополнительных согласований с прочими организациями и координации этой деятельности. -------------------------------- <*> Раппопорт В. С. Развитие организационных форм управления научно-техническим прогрессом в промышленности. М.: Экономика, 1979. С. 87.
Наиболее простым и вероятным подходом в практической деятельности ОВД является выделение начальником указанного ОВД отдельного сотрудника (группы сотрудников) для работы по решению новой задачи, с наделением исполнителя особыми правами и обязанностями, определением соответствующих сроков и установлением особой ответственности за результат решения данной задачи. В таком случае в рамках существующей организационной структуры возникает новая структура, направленная на достижение определенной цели (целевая организационная структура), которая, в свою очередь, по форме может быть весьма разнообразна. Отдельное внимание различным формам целевого управления в своих исследованиях уделяют Д. Клиланд и В. Кинг. Согласно их мнению, речь идет о существовании условного ряда, в начале которого "стоит чисто целевая организация, где управляющий проектом располагает всей полнотой полномочий, так, словно проект является компанией, созданной для одного продукта. В конце ряда находится чисто функциональная организация, построенная по традиционному принципу иерархии. Между ними лежит бесчисленное множество комбинированных функционально-целевых форм" <1>. Среди подобных форм ученые особое внимание уделяют матричным структурам <2>, наряду с которыми авторы говорят о существовании чисто функциональных и чисто целевых организаций. Н. Стефанов, К. Симеонова, К. Костов и С. Качаунов <3> отмечают существование таких форм, как функциональная координация, проектно-матричная организация, функционально-матричная организация и специальная служба по выполнению проекта. Обращаясь к трудам Б. З. Мильнера <4>, в качестве подобных форм можно выделить координационный тип, чисто проектную структуру, смешанную структуру и матричную структуру. Однако наиболее точной, по нашему мнению, является научная позиция В. Ф. Сухарева, который, говоря о многообразии организационных форм программно-целевого управления, предлагает "выделить следующие обобщенные группы: координационный тип, чисто проектную структуру, смешанную структуру, проектно-матричную организацию и функционально-матричную организацию" <5>. -------------------------------- <1> Клиланд Д., Кинг В. Системный анализ и целевое управление. Пер. с англ. / Под ред. И. М. Верещагина. М.: Советское радио, 1974. С. 175. <2> Там же. С. 175 - 176. <3> См.: Стефанов Н., Симеонова К., Костов К., Качаунов С. Программно-целевой подход в управлении. Теория и практика. М.: Прогресс, 1975. С. 150 - 151. <4> См.: Мильнер Б. З. Организационные структуры управления производством. М.: Экономика, 1975. С. 112 - 114. <5> Сухарев В. Ф. Проблемы совершенствования организационных структур органов внутренних дел (организационно-правовой аспект). Дис. ... канд. юр. наук. М.: Академия МВД СССР, 1981. С. 118.
Необходимо отметить, что применительно к деятельности ОВД данная терминология употребляется крайне редко. Однако данный факт не отрицает присутствия подобных организационных форм в указанной деятельности, а, наоборот, говорит о сравнительно активном применении таковых зачастую в простейших формах и реже в более сложных. Следует также указать, что подобные простейшие формы, использовавшиеся в деятельности ОВД, были востребованы практикой и результативно внедрялись на протяжении долгих лет, хотя и не были обозначены как непосредственно формы программно-целевого управления. Это говорит о том, что в данный период программно-целевое управление в ОВД применимо еще недостаточно широко, но находится в активном развитии. Наиболее применимым среди прочих видов программно-целевой структуры в практике ОВД является координационный тип, сущность которого состоит в обеспечении качественного уровня согласованности различных служб по решению одной задачи. Такая структура имеет место, когда возникает необходимость дополнительного организационного обеспечения решения поставленной задачи (круга задач) в рамках одного подразделения. В практическом выражении структура используется при организации и подготовке материалов к заседаниям коллегии, масштабным оперативным совещаниям, а также в отношении разработки ведомственных нормативно-правовых документов, регулирующих деятельность различных служб и направлений. Существенно отличается от координационного чисто проектная структура, которая применяется при решении более сложного, важного и более масштабного круга задач. Руководитель такой структуры обязательно наделяется дополнительным объемом распорядительных прав и обязанностей по решению вновь поставленной задачи (круга задач). Для осуществления непосредственной трудовой деятельности в подчинение к руководителю выделяется необходимое количество сотрудников, которые являются специалистами в необходимых областях практической деятельности. Исполнители и, как правило, руководитель освобождаются от выполнения прочих функциональных и должностных обязанностей, их внимание полностью сконцентрировано над работой по соответствующему проекту. В результате подобных преобразований появляется новое структурное образование, взаимоотношения в котором построены по линейному или функционально-линейному принципу. В практике ОВД можно выделить следующие примеры чисто проектной структуры: образование оперативного штаба по руководству деятельностью силами и средствами органов внутренних дел в результате возникновения чрезвычайного происшествия либо осложнения оперативной обстановки на определенной территории (например, образование в 2002 г. в составе Главного организационно-инспекторского управления МВД России оперативного штаба по координации деятельности подразделений МВД на Северном Кавказе), формирование группы сотрудников, задействованных в инспекторских и контрольных проверках, создание следственно-оперативных групп по раскрытию и расследованию отдельных преступлений, а также создание группы разбора соответствующего административного правонарушения. Смешанная структура образуется в обстоятельствах, при которых руководитель проекта наделяется правами функционального руководства, которые, в свою очередь, позволяют ему устанавливать сроки выполнения отдельных работ, определять их качественные и количественные характеристики. В отличие от чисто проектной структуры в данном случае руководитель проекта не имеет непосредственных подчиненных, а исполнителями выступают руководители стационарных подразделений. В качестве примера создания такой структуры выступают функционирующие в отдельных подразделениях курирующие группы за деятельностью нижестоящих (строевых) подразделений, где главным куратором выступает руководитель, а интересующую его информацию предоставляют сотрудники различных направлений деятельности. Также с определенной долей уверенности применительно к ОВД можно говорить о существовании матричных структур, сущность которых заключается в наличии целого ряда руководителей различных проектов, которые определяют порядок и проводимых работ, и объем средств, используемых при этом, а руководители других стационарных подразделений отвечают за порядок и качество проведения таковых работ. Примером здесь могут выступать различные комитеты и комиссии, создаваемые в органах внутренних дел, - тендерная комиссия, жилищно-бытовой комитет, аттестационная комиссия, комиссия по приемке и сдаче материальных ценностей и т. п. Таким образом, представляется возможным аргументированно заявлять о существовании и активном использовании в практике ОВД различных видов программно-целевых структур. Однако методологическая база требует более детальной разработки, с учетом существующих научных положений, а также с использованием передового положительного опыта подобной деятельности со стороны прочих организаций, предприятий и учреждений, в том числе и негосударственных.
Название документа