Координация глазами практиков

(Максуров А.) ("Законность", 2006, N 6) Текст документа

КООРДИНАЦИЯ ГЛАЗАМИ ПРАКТИКОВ

А. МАКСУРОВ

А. Максуров, старший помощник прокурора Ярославской области, кандидат юридических наук.

Координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью журнал постоянно уделяет внимание (см., например, NN 4 и 7 за 2005 г.). Предлагаем еще один материал на эту тему.

Общепризнано, что по отношению к познанию практика играет троякую роль. Во-первых, она является источником познания, его движущей силой, дает познанию фактический материал, подлежащий обобщению и теоретической обработке. Во-вторых, практика является сферой приложения знаний, и в этом смысле она - цель познания. В-третьих, служит критерием, мерилом проверки истинности результатов познания. В юридической литературе "координационная практика" в ее общетеоретическом аспекте почти не исследовалась. Целесообразно поэтому выяснить, что же именно понимают под координацией практикующие юристы. Проведенное автором в 2001 и 2005 гг. анкетирование работников правоохранительных органов, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти и местного самоуправления Ярославской области показало, что 33% (в 2005 г. - 35%) опрошенных понимают под координационной деятельностью любую деятельность по согласованию совместных действий (мероприятий); 24% (23% - в 2005 г.) - деятельность по согласованию действий компетентных органов одним (вышестоящим) органом; 17% (18% - в 2005 г.) опрошенных полагают возможным считать координационной деятельностью лишь взаимный обмен информацией между различными компетентными органами; 16% (14% - в 2005 г.) респондентов считают, что под определение "координационная деятельность" подпадает лишь деятельность по согласованию действий различных подразделений (структурных и территориальных) одного органа (внутренняя координация); а 7% (6% - в 2005 г.) опрошенных, напротив, считают координационной лишь деятельность по согласованию своих действий не подчиненными друг другу органами при отсутствии какого-либо одного координирующего субъекта. Три процента (в 2005 г. - 4%) опрошенных предложили свои определения координационной деятельности, характеризующие, скорее, процессы кооперации, взаимодействия, но не координации. Интересно, что лишь 54% опрошенных в 2005 г. указали на необходимость учета опыта координационной деятельности (при анкетировании в 2001 г. такой вопрос не ставился). Такой разнобой мнений отнюдь не случаен и свидетельствует об отсутствии четкого и однозначного понимания сущности координационной практики (деятельности) не только у теоретиков, но и у практических работников, причем работников тех органов, на которые обязанности по координации возложены законом. Проблемный подход в праве с неизбежностью предполагает как минимум три этапа: вскрытие и обобщение проблем (недостатков) того или иного правового явления; анализ причин недостатков явления; разработка методов и способов искоренения (нейтрализации) недостатков. Приемлем такой подход и к координационной практике. Автор на основании личного опыта работы в органах прокуратуры предложил вниманию респондентов пять основных, на его взгляд, недостатков координационной практики, предоставив право внести в анкету сведения об иных ее недочетах. Всего было изучено мнение 324 (в 2005 г. - 420) респондентов, из них 213 (в 2005 г. - 240) работников правоохранительных органов областного и районного уровней (109 - органов прокуратуры (в 2005 г. - 125), 67 - органов внутренних дел (88 - в 2005 г.), 11 (9 - в 2005 г.) - органов федеральной безопасности, 26 - органов налоговой полиции, 47 работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (82 - в 2005 г.), 35 работников органов государственной власти Ярославской области (47 - в 2005 г.) и 29 работников органов местного самоуправления (51 - в 2005 г.). Лишь 4% опрошенных признали координационную деятельность их организации очень эффективной (5% - в 2005 г.), 17% - эффективной (21% - в 2005 г.), 38% - недостаточно эффективной (40% - в 2005 г.) и 41% - совершенно неэффективной (34% - в 2005 г.) <*>. -------------------------------- <*> Интересно, что результаты проведенного автором социологического исследования соотносятся с результатами проведенного НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ в 2001 г. исследования, включая анкетирование работников правоохранительных органов в 16 субъектах Российской Федерации (См.: Состояние законности в Российской Федерации (2000 - 2001 годы). Аналитический доклад / Под ред. А. И. Алексеева. М., 2002. С. 304 - 305).

В числе главных недостатков координационной практики их организаций 36% респондентов указали слишком общий и необязательный характер координационных решений (37% - в 2005 г.); 25% - отсутствие контроля за исполнением координационных решений и ответственности за их неисполнение (23% - в 2005 г.); 17% - недостаток полномочий координирующего органа (14% - в 2005 г.); 11% - недостатки планирования, подготовки, осуществления координационных мероприятий (17% - в 2005 г.) и 6% (то же - в 2005 г.) - слишком большие издержки координационных мероприятий (временные, экономические и т. п.). Пять процентов опрошенных в 2001 г. (3% - в 2005 г.) указали в качестве главного недостатка другие варианты, среди которых были названы уменьшение самостоятельности координируемых субъектов в их основной деятельности в результате их участия в координационных мероприятиях, недостаток технических средств и иных резервов для производства этих мероприятий, а также отсутствие в должностных инструкциях указаний на обеспечение ими координации той или иной деятельности. Как видим, заметна некоторая положительная динамика в определении координационной практики эффективной, однако недостатки ее в 2005 г. указываются те же, что и четыре года назад. Кроме того, автором в рамках координационного процесса, осуществляемого органами прокуратуры Ярославской области, было запрошено мнение руководителей правоохранительных и иных органов государственной власти области об эффективности координационного процесса. Были получены схожие результаты. Таким образом, по мнению практиков, основными недостатками следует признать слишком общий и необязательный характер координационных решений, с которым тесно связано отсутствие контроля за исполнением координационных решений и ответственности за их неисполнение, а также недостаток полномочий координирующего органа. Действительно, даже в тех случаях, когда координация проводится достаточно активно и имеется неплохой опыт, координационные решения нередко декларативны. Но даже при их конкретности и четкости их реализация контролируется слабо. В тех же ситуациях, когда такой контроль все же ведется, рычагов воздействия в случае неисполнения принятого решения нет. А потому контрольные мероприятия сводятся, как правило, к констатации отсутствия позитивных изменений и устной "проработке" руководителя органа, не выполняющего координационное решение. Какими же мерами можно повысить эффективность координационной практики? Вновь обратимся к мнению практиков. Согласно данным опроса, подавляющее большинство респондентов (54% - в 2001 г. и 56% - в 2005 г.) полагают, что в качестве основной меры должно выступать четкое нормативное регулирование координационного процесса, прав и обязанностей субъектов координационной практики, форм взаимодействия и т. п. С этой мерой тесно связаны меры по усилению контроля за исполнением принятых решений (в том числе установление ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение) - 28% респондентов (26% - в 2005 г.), а также стимулирование субъектов координационной практики - 11% опрошенных (12% - в 2005 г.). При этом лишь немногие полагают, что основные меры - расширение полномочий координирующего органа. А некоторые высказались даже за уменьшение сферы координационного воздействия.

Название документа