Нормы международного права и Конституция Российской Федерации о целях ограничения прав и свобод граждан

(Пчелинцев С.) ("Сравнительное конституционное обозрение", 2006, N 2) Текст документа

НОРМЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА И КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ЦЕЛЯХ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН

С. ПЧЕЛИНЦЕВ

Сергей Пчелинцев, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ, почетный работник Прокуратуры РФ.

На протяжении большей части своей истории человечество признавало за государством право осуществления фактически любых действий (включая достаточно масштабные ограничения прав и свобод граждан) в целях сохранения его независимости и целостности. Но уже в начале XX столетия известный российский правовед В. М. Гессен высказал актуальную и в настоящее время точку зрения, согласно которой полномочия властных структур (полицейские полномочия чрезвычайной власти) не должны выходить за пределы той цели, ради которой объявляется исключительное положение <1>. -------------------------------- <1> См.: Гессен В. М. Исключительное положение. СПб., 1908. С. 101.

Соответствие (соразмерность) допускаемых ограничений прав и свобод человека конституционным целям таких действий, а также характеру и природе отношений человека и гражданина судья Конституционного Суда РФ Б. С. Эбзеев назвал важнейшим условием, препятствующим опасности полного выхолащивания прав законодателем. Пределы ограничения прав и свобод человека и гражданина определяются следующим принципом: в какой минимально необходимой мере это требуется для защиты конституционно значимых ценностей <2>. -------------------------------- <2> См.: Эбзеев Б. С. Ограничения конституционных прав // Теория и практика ограничения прав человека по российскому законодательству и международному праву: Сб. научных трудов / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 1998. Ч. 1. С. 8.

Неслучайно на необходимость решения данной проблемы указывается как в зарубежной, так и в отечественной научной литературе. Важное значение при этом имеет анализ норм международного права, процесс усиливающегося влияния которых на законодательство Российской Федерации в области прав и свобод граждан имеет объективный характер, поскольку в настоящее время приоритетной тенденцией развития современной цивилизации является такое широкомасштабное явление, затрагивающее все государства, как глобализация. Обращение к международным правовым актам показывает, что в них наличествуют нормы, хотя во многом и близкие по смыслу, но не вполне совпадающие по буквальным формулировкам в части определения целей ограничения прав и свобод граждан. Так, Всеобщей декларацией прав человека (пункт 2 статьи 29) закреплено, что "при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе". В иных международных правовых актах (статьи 4, 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах; статьи 12, 18, 19, 21 Международного пакта о гражданских и политических правах; статьи 8 - 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод) содержатся положения, в целом совпадающие по сути и общей направленности с положениями Всеобщей декларации прав человека: в качестве целей ограничения прав в них указываются интересы государственной (национальной) безопасности, общественного благосостояния, общественной безопасности и общественного порядка (или предотвращение беспорядков или преступлений), морали (или нравственности), здоровья, соблюдение прав и свобод других лиц. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) предусматривает и некоторые дополнительные (специфические) цели. Это, например: а) интересы экономического благосостояния страны (в части ограничения права на уважение частной и семейной жизни, жилища и корреспонденции); б) охрана территориальной целостности; защита репутации других лиц; предотвращение разглашения конфиденциальной информации; обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия (в части ограничения права на свободу выражения мнения); в) общественное спокойствие (в части ограничения права на свободу мысли, совести и религии). В России, согласно части 3 статьи 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Следует отметить, что первоначально (до принятия Конституции 1993 года) эти цели (за исключением обеспечения обороны страны и безопасности государства) нашли закрепление в статье 2 Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года, определившей тем самым на ранней стадии становления новой российской государственности "границы государственного вторжения в сферу прав человека" <3>. -------------------------------- <3> См.: Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 83.

Сопоставление норм международного права и Конституции РФ позволяет утверждать, что они по своей сути принципиально во многом совпадают. Это касается прежде всего таких целей, как защита здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение безопасности государства и обороны страны. Причем норма о защите прав и законных интересов других лиц корреспондирует с редакцией части 3 статьи 17 Конституции РФ, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Полагаем, что указание в части 3 статьи 55 Конституции РФ на основы конституционного строя, закрепленные в главе 1 Конституции, отвечает внутригосударственным задачам обеспечения национальной безопасности. Учитывая, что основы конституционного строя включают в себя основные характеристики нашего государства и основы организации власти в России, такой подход представляется концептуально единственно верным и согласуется с нормами международного права о возможности ограничения прав и свобод человека в целях обеспечения безопасности государства. Вместе с тем Конституция РФ не содержит норм, предусматривающих в качестве целей ограничения прав и свобод граждан непосредственно охрану общественного порядка (или предотвращение беспорядков или преступлений) и общественного спокойствия, а также интересы экономического благосостояния страны. Среди перечисленных целей, не нашедших непосредственного отражения в российской Конституции, задача обеспечения общественного порядка имеет достаточно общий характер, на что обращается внимание в юридической литературе. Так, Х. Б. Шейнин полагает подобный подход не случайным, поскольку, по его мнению, "использование такой цели предоставляет широкие возможности для необоснованного ограничения прав человека". Что касается борьбы с преступностью, то, на его взгляд, указание такой цели также являлось бы неоправданным, предоставляя в итоге еще "более широкие возможности для ограничения прав человека", поскольку понятие преступности является изменчивым и многопричинным, что дало бы государству фактически неограниченные возможности ущемления прав и свобод граждан <4>. В свою очередь Ф. С. Галенопольский считает, что принципиальной целью введения ограничения прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения является восстановление "нормального правопорядка", употребляя таким образом несколько иной, но во многом сходный по смыслу и содержанию термин <5>. -------------------------------- <4> См.: Шейнин Х. Б. Допустимые ограничения прав человека в международном праве и по Конституции Российской Федерации // Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия. М., 2004. С. 166. <5> См.: Галенопольский Ф. С. Вопросы правового регулирования ограничения прав и свобод человека в условиях чрезвычайного положения (на примере ФРГ) // Московский журнал международного права. 1998. N 4. С. 24.

Представляется, что высказанная Х. Б. Шейниным точка зрения небезупречна. Более того, она не согласуется с содержанием статьи 9 Закона Российской Федерации "О милиции", согласно которой в нашей стране задачи обеспечения общественной безопасности, общественного порядка, предупреждения и пресечения преступлений, как во многом пересекающиеся и совпадающие, относятся к компетенции милиции общественной безопасности. По этой причине специальное включение в редакцию части 3 статьи 55 Конституции РФ в качестве отдельных целей ограничения прав и свобод граждан задач обеспечения общественного порядка, предупреждения и пресечения преступлений не вызывалось необходимостью, так как они охватываются понятием "обеспечение общественной безопасности". Об этом свидетельствует рассмотрение понятия общественного порядка как системы общественных отношений, направленных на обеспечение общественной безопасности <6>. Кроме того, согласно научным разработкам последнего времени одной из основных целей ограничения прав и свобод человека является именно обеспечение общественной безопасности как сложносоставного понятия, еще не получившего должного раскрытия в теории права, что, как полагает Н. С. Волкова, вызывает потребность в решении проблем теоретического и практического свойства, включая разработку предложений по определению понятия общественной безопасности и его соотношения с национальной безопасностью <7>. По нашему мнению, сделанный Н. С. Волковой вывод о том, что целью ограничения прав граждан является только лишь общественная безопасность, неполон, недостаточно аргументирован в правовом и методологическом смысле и не основан на комплексном изучении данного вопроса. -------------------------------- <6> См.: МВД России: Энциклопедия / Гл. ред. В. Ф. Некрасов. М., 2002. С. 343 - 344. <7> См.: Волкова Н. С. Общественная безопасность и законодательство о правах человека // Журнал российского права. 2005. N 2. С. 99.

Что же касается непосредственно понятия "общественный порядок", то о его неоднозначном толковании свидетельствует практика Европейского суда по правам человека. В частности, в пункте 98 решения от 8 июня 1976 года по делу Энгель и другие против Нидерландов Суд указал на необходимость более широкого понимания в отдельных случаях примененного в статях 6 и 9 Конвенции в качестве цели ограничения отдельных прав и свобод термина "общественный порядок" (public order, ordre public). Это обусловлено тем, что данный термин может охватывать также порядок, который должен превалировать в пределах "особой социальной группы" (в данном случае речь шла о вооруженных силах). Отсюда следует, что предотвращение беспорядков, имеющих возможные негативные последствия для общества в целом, может в целом охватываться понятием "общественный порядок". Кроме того, как разъясняется в "Сиракузских принципах толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах" (пункты 22 - 24) <8>, выражение "общественный порядок (ordre public)", употребляемое в Пакте, может быть определено как совокупность норм, обеспечивающих жизнь общества или устанавливающих фундаментальные принципы, на которых основано общество, причем уважение прав человека является частью общественного порядка. Следует также учитывать, что вследствие объективно имеющихся национальных особенностей правовых систем в ряде стран ограничение прав граждан предусматривается и с такой целью, как обеспечение "порядка и спокойствия" <9>. -------------------------------- <8> Вестник МГУ. Серия 11: Право. 1992. Вып. N 4. С. 59 - 69. <9> См.: Буржуазные конституции в период общего кризиса капитализма / Отв. ред. И. Д. Левин, Б. С. Крылов. М., 1966. С. 105.

Представляется, что в данном контексте было бы более разумно вести речь об интересах государственной и общественной безопасности в более широком плане, включая вопросы обороны страны, а также морали, нравственности, здоровья, уважения прав и свобод других людей, что соответствовало бы не только положениям международных правовых актов и Конституции РФ в их комплексной оценке, но и выводам научных исследований известных российских правоведов <10>. -------------------------------- <10> См., например: Тиунов О. И. Международное гуманитарное право: Учебник для вузов. М., 1999. С. 250.

В научной литературе обращается внимание на существование еще одной теоретической проблемы, решение которой актуально в контексте вопросов, рассматриваемых в статье. Она заключается в формальном несовпадении целей ограничения прав и свобод человека, приведенных в статье 29 Всеобщей декларации прав человека (удовлетворение справедливых требований морали) и части 3 статьи 55 Конституции РФ (защита нравственности). При этом следует учитывать многомерность таких категорий, как "мораль" и "нравственность", и неоднозначность их толкования. В связи с этим В. М. Баранов высказал ряд соображений, имеющих во многом альтернативный характер, например: а) формулирование конкретных норм морали и утверждение их в качестве обязательных для выполнения стандартов; б) применение в законодательстве вместо термина "справедливые требования морали" понятия "общепринятые нормы морали" <11>. -------------------------------- <11> См.: Баранов В. М. "Удовлетворение справедливых требований морали" как цель ограничения прав и свобод человека // Теория и практика ограничения прав человека по российскому законодательству и международному праву. Ч. I. С. 19 - 30.

На наш взгляд, если оценивать названные предложения в совокупности, можно прийти к выводу, что их реализация является также весьма затруднительной, а может быть, на данном этапе и вовсе невозможной из-за отсутствия четких критериев не только в национальном, но и в международном законодательстве. Полагаем также, что техническая замена понятий не приведет к ожидаемым результатам и может вызвать те же сложности, что и сравнительный анализ терминов "мораль" и "нравственность". На очевидную сложность решения этой проблемы, связанную с расплывчатостью критерия аморальности, а также с "юридизацией морали" и "морализацией права" (по образному выражению В. С. Нерсесянца), указывается и в других публикациях <12>. Это связано с тем, что понятие нравственности по объективным причинам исторически изменчиво и по очевидным причинам не конкретизируется в нормах международного права. Не расшифровывается понятие "нравственность" ("мораль") как условие соблюдения прав и свобод и зарубежными конституциями, например Конституцией Ирландии (статья 40) <13>. -------------------------------- <12> См.: Принципы, пределы и основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву ("круглый стол" журнала "Государство и право") // Государство и право. 1998. N 8. С. 54. <13> См.: Конституция Ирландии (Ирландской Республики) // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. Т. 1. С. 810 - 811.

На сложность рассмотрения данной проблемы обращено внимание в решении Европейского суда по правам человека от 24 мая 1988 года по делу Мюллер и другие против Швейцарии, в котором отмечено, что в настоящее время отсутствует единая европейская концепция морали, а нравственные требования существенно видоизменяются в зависимости от места и времени, особенно в современную эпоху. Поэтому определение истинного содержания морали и нравственности и возможности применения связанных с этим ограничений входит в компетенцию национальных властей <14>. Неслучайно именно на это обстоятельство указывается и в пункте 27 "Сиракузских принципов толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах": "Поскольку общественная мораль изменяется с течением времени и она различна у разных культур, то государство, которое ссылается на общественную мораль в качестве основы для ограничения прав человека, при определении границ свободы действия должно определенно показать, что такое ограничение является существенным для поддержания уважения к основным ценностям общества". -------------------------------- <14> См.: Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции Российской Федерации: Избранные права. М., 2002. С. 276 - 277.

Приведенный пример, свидетельствующий о сложности определения и сохранения в неизменном виде понятий "мораль" и "нравственность", является только частью общей проблемы выяснения конкретного содержания целей ограничения прав и свобод граждан как правовой категории. В то же время он весьма показателен в том смысле, что в данном случае нормы международного права и зарубежная практика могут являться только достаточно общим ориентиром, но никак не универсальным критерием для детального и предметного обсуждения понятия каждой из заявленных целей ограничения прав и свобод граждан. Представляется, что в данном случае целесообразно исходить из результатов комплексной оценки возможности наибольшего совпадения основных целей, перечисленных в международных правовых актах и в Конституции РФ, в их совокупности и взаимодополнении, а также отечественного и зарубежного опыта, в том числе в историческом аспекте. Она свидетельствует о том, что определяющими целями возможных ограничений прав и свобод граждан чаще всего являются общественные интересы (в широком смысле), важной (а чаще всего, несомненно, приоритетной) составляющей которых являются интересы государственной и общественной безопасности. Характерной является точка зрения французского ученого Ф. Люшера, констатирующего, что граждане лично могут подпадать под некоторые ограничения, исходя из функций государства в связи с обеспечением национальной независимости и обороны <15>. Примечательно, что эта позиция является традиционной для французского законодательства начиная с середины XIX века, когда в статье 9 Конституции Франции 1848 года была закреплена норма о том, что пользование граждан правами "не знает иных ограничений, кроме равных прав других и общественной безопасности". Так, в правительственных декретах времен Первой и Второй мировых войн об объявлении осадного положения во Франции предусматривались различные ограничения прав и свобод именно по "соображениям общественного порядка или в интересах государственных" <16>. -------------------------------- <15> См.: Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности / Ред. С. В. Боботов. М., 1993. С. 29. <16> См.: Чер Е. Декреты военного времени во Франции // Советское государство и право. 1940. N 3. С. 114 - 127.

И в английском чрезвычайном законодательстве XX века последовательно реализовывался закрепленный в деле King v. Holliday принцип "индивидуальная свобода имеет меньшее значение, чем безопасность нации" <17>. В частности, Законом о чрезвычайных полномочиях (The Emergency Powers (Defence) Act) 1939 года предусматривалось ограничение прав и свобод граждан в целях обеспечения общественной безопасности государства, поддержания общественного порядка, обороны страны, ведения боевых действий и обеспечения военных поставок <18>. -------------------------------- <17> См.: Кострицына Н. А. Ограничение гарантий неприкосновенности личности в английском праве (Habeas сorpus Act 1679 года и чрезвычайное законодательство в Англии). М., 1957. С. 121 - 133. <18> См.: Никифоров Б. С. Английское законодательство военного времени о защите государства и обеспечении внутренней безопасности // Советское государство и право. 1946. N 2. С. 78 - 80; Полянский Н. Н. Английские законы о чрезвычайных полномочиях правительства и об отправлении правосудия во время войны // Советское государство и право. 1940. N 2. С. 148 - 149.

Следует отметить, что такой подход находил закрепление и в законодательстве других государств. В настоящее время общей тенденцией в законодательстве зарубежных стран является указание общественно значимых целей ограничения прав граждан. Например, в Австрии действует основанный на нормах международного права принцип, в соответствии с которым возможные законодательные ограничения прав и свобод граждан возможны лишь в случае, если это необходимо в целях защиты национальной безопасности, общественного спокойствия и порядка, экономического благосостояния страны, борьбы с преступностью, охраны здоровья и морали, защиты прав и свобод третьих лиц <19>. -------------------------------- <19> См.: Визер Б. Защита прав человека в Австрии // Защита прав человека в современном мире / Отв. ред. И. А. Ледях. М., 1993. С. 41 - 42.

Исходя из анализа результатов отечественных и зарубежных научных исследований, правоприменительной практики и исторического отечественного и зарубежного опыта применения особых правовых режимов, можно сделать вывод, что именно интересы государственной и общественной безопасности чаще всего являются определяющими целями ограничений прав и свобод граждан. Не исключено, что в России на формирование такого подхода повлияли правовые позиции Конституционного Суда РФ, который признал обоснованными принятые Президентом и Правительством РФ в 1994 году на территории Чеченской Республики меры в таких сферах ведения Федерации, как оборона и безопасность, именно исходя из приоритетных задач охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности. Как известно, это решение не было однозначным. В частности, несогласный с ним судья А. Л. Кононов в особом мнении указал, что содержащиеся в оспариваемых актах решения обосновываются преимущественно необходимостью защиты суверенитета, территориальной целостности, конституционного порядка, государственной безопасности и прочих государственных интересов (что было признано обоснованным и Конституционным Судом), однако права человека, стоящие в этом перечне на последнем месте, как высшую, согласно статье 2 Конституции РФ, ценность нельзя признать однопорядковыми с государственными интересами <20>. -------------------------------- <20> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года N 10-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 33. Ст. 3424.

Довольно критическую оценку данное решение получило и в некоторых научных работах, в том числе и последнего времени <21>. -------------------------------- <21> См.: Общая теория прав человека / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1996. С. 164 - 165; Шагапов А. Ф. Право человека в условиях вооруженного конфликта // Права человека в современном мире. К 50-летию принятия Всеобщей декларации прав человека. Казань, 1999. С. 245 - 24; Лабунец Б. Г. Проблема обеспечения права на жизнь и личную неприкосновенность в условиях чрезвычайного положения в решениях Европейского суда по правам человека // Международное публичное и частное право. 2005. N 3. С. 22 - 25.

Вместе с тем определенные Конституционным Судом в той конкретно сложившейся исторической ситуации вооруженного конфликта приоритеты интересов государственной (национальной) безопасности были обоснованными, в связи с чем заслуживают внимания и учета в научных исследованиях. Спустя десять лет Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин отметил, что принятие Постановления от 31 июля 1995 года N 10-П было непростым и не вполне совершенным решением, обоснованным в условиях экстраординарной ситуации (не имеющей определенного юридического значения и конкретного содержания) в Чеченской Республике конституционной целью сохранения Российского государства. Указав, что и сейчас проблема сохранения территориальной целостности страны продолжает оставаться предельно острой, В. Д. Зорькин высказал следующее предположение: "Не исключено, что федеральной власти еще не раз придется принимать непростые решения по обеспечению территориальной целостности государства и обеспечению национальной безопасности. И также не исключено, что Конституционному Суду придется рассматривать эти меры через призму их соответствия Конституции России. Вот почему Конституционный Суд должен быть готов применить более совершенные, чем десять лет назад, решения" <22>. -------------------------------- <22> См.: Зорькин В. Д. Национальные интересы, современный миропорядок и конституционная законность: Доклад на международной научно-практической конференции (Москва, 25 октября 2005 г.). М., 2005. С. 10 - 15.

В целом же практика Конституционного Суда РФ свидетельствует о стремлении добиться сбалансированного подхода к толкованию конституционных норм о целях ограничений прав и свобод граждан, поскольку такими целями, согласно части 3 статьи 55 Конституции РФ, могут являться не только основы конституционного строя, интересы обеспечения обороны страны и безопасности государства, но и нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц. Именно в связи с этим Конституционный Суд РФ указывает на то, что ограничения прав и свобод могут устанавливаться федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3), то есть должны быть соразмерны указанным конституционно значимым целям <23>. -------------------------------- <23> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 1998 года N 12-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 18. Ст. 2063; Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1997 года N 10-П "По делу о проверке конституционности частей первой, второй и третьей статьи 2 и части шестой статьи 4 Закона Московской области от 5 июля 1996 года "О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство" в связи с жалобами граждан И. В. Шестопалько, О. Е. Сачковой и М. И. Крючковой // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 27. Ст. 3304.

Кроме того, как вытекает из сформулированных Конституционным Судом правовых позиций, не только ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений, но и государство должно использовать необходимые и строго обусловленные этими целями меры; причем публичные интересы, перечисленные в части 3 статьи 55 Конституции, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц <24>. -------------------------------- <24> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 года N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросами группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 44. Ст. 4358.

Конституционный Суд также указал на то, что ни одна из перечисленных в части 3 статьи 55 Конституции целей не может оправдать ограничения основного права на судебную защиту, являющегося гарантией всех прав и свобод <25>. -------------------------------- <25> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 года N 9-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Е. А. Арбузовой, О. Б. Колегова, А. Д. Кутырева, Р. Т. Насибулина и В. И. Ткачука // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 23. Ст. 2890.

Если говорить в данном контексте о современном зарубежном опыте, то полагаем возможным привести соображения М. Л. Энтина, считающего, что ограничение отдельных прав (в том числе по мотивам пресечения беспорядков, защиты нравственности и другим причинам), согласно статье 18 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, должно преследовать легитимные цели, отвечать действительным потребностям, возникающим в демократическом обществе, не использоваться в иных целях, нежели те, для которых они предусмотрены <26>. -------------------------------- <26> См.: Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Л. М. Энтин. 2-е изд. М., 2005. С. 296 - 298.

Учитывая, что решение задачи обеспечения разумного и соразмерного ограничения прав и свобод тесно связано с установлением баланса между свободой личности и общественной безопасностью, в научной литературе высказываются соображения о том, что ограничения прав и свобод граждан могут допускаться как в целях защиты конституционного строя и обеспечения безопасности государства (в условиях режима чрезвычайного и военного положения), так и в связи с защитой прав и свобод других лиц и обеспечением безопасности граждан (в случаях предотвращения последствий экологического бедствия, распространения опасных заболеваний и т. д.) <27>. -------------------------------- <27> См.: Лозбинев В. В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации и механизмы его реализации (теоретические и организационно-правовые аспекты). Дис... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 15; Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. О. И. Тиунова. М., 2005. С. 288.

Серьезное внимание данной проблеме было уделено в ходе проведенного 15 - 19 мая 2005 года в Никосии (Республика Кипр) XIII Конгресса Конференции европейских конституционных судов на тему "Критерии ограничения прав человека в практике конституционных судов". Его участниками были высказаны различные соображения по поводу содержания целей ограничения прав и свобод граждан. Так, Председатель Конституционного Суда Молдовы В. Пушкаш в качестве основных целей ограничения прав и свобод граждан назвал интересы национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния, общественного порядка. Конкретизируя их, он определил, что такими целями также могут быть предотвращение массовых беспорядков и преступлений, защита прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращение разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия <28>. В свою очередь, Председатель Конституционного Суда Украины Н. Селивон разграничил цели (предпосылки) на: а) постоянные, которые могут соотноситься с каждым конкретным правом (Кипр, Ирландия, Латвия, Украина) или быть общими для всех прав, подлежащих ограничениям; б) ограниченные временными рамками, связанными с условиями чрезвычайных ситуаций ведения войны. -------------------------------- <28> См.: Пушкаш В. Роль Конституционного Суда в соблюдении пределов ограничений некоторых прав или свобод, предусмотренных Конституцией Республики Молдова // Конституционное правосудие: Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Вып. 3 (29). 2005. С. 89.

К постоянным целям относятся интересы национальной безопасности (охрана территориальной целостности государства, независимость и единство страны), защита общего блага, общественный интерес, защита общественной нравственности, защита здоровья людей, обеспечение общественного порядка. Причем интересы национальной безопасности закреплены в ряде конституций (Болгария, Италия, Македония, Молдова, Словакия, Украина, Хорватия, Чехия, Эстония) в качестве цели ограничений только отдельных прав и свобод граждан (свобода передвижения, тайна переписки, свобода собраний, свобода высказываний и др.), тогда как в нескольких странах (Азербайджан, Андорра, Армения, Польша, ФРГ) они выступают в качестве предпосылки ограничения всех прав. Защита общественной морали (или нравственности) также, по мнению Н. Селивона, может служить предпосылкой (целью) ограничения либо всех прав (Хорватия - в мирное время, Армения, Латвия, Польша, Россия), либо некоторых прав: права на информацию (Литва, Словакия, Чехия), свободы слова (Болгария, Литва, Румыния, Словакия, Чехия), свободы совести (Азербайджан, Болгария, Латвия, Литва, Словакия, Украина), свободы мирных собраний (Италия, Словакия). Кроме того, защита здоровья выступает предпосылкой (целью) ограничения или всех прав (Хорватия - в мирное время, Азербайджан, Армения, Польша), или некоторых прав: права на информацию и свободу слова (Болгария, Литва, Чехия, Украина), права свободного передвижения (Италия, Македония, Молдова, Словакия, Словения, Украина, Чехия, Эстония), права на мирные собрания (Италия, Словакия, Словения, Украина, Эстония), свободы совести (Болгария, Литва, Украина, Эстония), неприкосновенности жилища (Литва, Македония, Чехия, Эстония), права на объединение (Украина). Что касается интереса обеспечения общественного порядка (предотвращение преступлений и поимка преступников), то, исходя из точки зрения Н. Селивона, он "служит мостом между обеспечением национальной безопасности государства и защитой прав и свобод других лиц". Однако далеко не все права подлежат ограничениям ради интереса обеспечения общественного порядка. К таким правам, закрепленным в конституции или в законе, в частности, относятся: право на неприкосновенность жилища (Литва, Македония, Мальта, Чехия, Эстония), свобода передвижения (Латвия, Словения, Эстония), свобода мирных собраний и право на объединение (Армения, Латвия, Румыния, Украина), свобода слова (Армения, Латвия, Румыния, Украина, Чехия, Эстония), защита частной и семейной жизни (Латвия, Эстония), свобода совести и религии (Армения, Болгария, Украина). Тем не менее, как полагает Н. Селивон, в Европе достаточно распространенный характер имеет все же цель, связанная с защитой прав и свобод других лиц, поскольку имеется необходимость самоограничения прав индивида с учетом прав других людей (Азербайджан, Албания, Армения, Болгария, Италия, Латвия, Литва, Мальта, Молдова, Польша, Португалия, Румыния, Словакия, Словения, Украина, ФРГ, Хорватия, Чехия, Швейцария, Эстония) <29>. -------------------------------- <29> См.: Селивон Н. Критерии ограничения прав человека в практике конституционного правосудия // Там же. С. 27 - 28.

Более того, Председатель Конституционного Суда Республики Армения Г. Арутюнян полагает, что гарантирование прав других и тем самым обеспечение естественного сосуществования социальной общности является основным и единственным критерием ограничения прав человека <30>. -------------------------------- <30> См.: Арутюнян Г. Критерии ограничения прав человека в практике конституционного правосудия // Там же. С. 41.

Вместе с тем С. А. Горшкова указывает на то, что "и в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и в других документах Совета Европы, как и в Конституции и в других законодательных актах Российской Федерации, гражданские права находятся в приведенных выше конкретных случаях (ограничения в целях защиты государственной общественной безопасности и порядка, в интересах защиты прав и свобод других граждан) в подчиненном по отношению к интересам государства положении" <31>. Наличие такой тенденции отмечается и в других публикациях, в которых обращается внимание на тот факт, что из решений Европейской комиссии и Европейского суда по правам человека следует все же несомненный приоритет государственных интересов при оценке вводимых национальным законодательством ограничений отдельных прав и свобод <32>. -------------------------------- <31> См.: Горшкова С. А. Дерогация по Европейской конвенции и Россия // Московский журнал международного права. 1999. N 4. С. 83 - 84, 96. <32> См.: Лукьянцев Г. Е. Европейские стандарты в области прав человека: Теория и практика функционирования Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. М., 2000. С. 231.

Учитывая разноречивость принятых в международных правовых актах подходов, в научной литературе высказываются соображения о выработке единого понимания целей ограничения прав и свобод человека в специальном международно-правовом акте в качестве обязательного для выполнения стандарта (включая не только унификацию терминологии, но и выработку специальных международных образцов <33>). Полагаем, что организация такого процесса (на первом этапе хотя бы на уровне научной дискуссии) в целях выработки методически верных подходов к решению этой задачи целесообразна и актуальна. -------------------------------- <33> См.: Баранов В. М. Указ. соч. С. 27; Права человека в международном и внутригосударственном праве: Учебник для вузов / Отв. ред. Р. М. Валеев. Казань, 2004. С 59.

Важность рассмотрения этого вопроса возрастает в связи с тем, что, согласно статье 18 Конвенции о защите прав человека и основных свобод ("Пределы использования ограничений в отношении прав"), ограничения, допускаемые в Конвенции в отношении указанных прав и свобод, не должны применяться для иных целей, нежели тех, для которых они были предусмотрены. Причем данное требование, закрепленное в Конвенции, в отличие от редакции Международного пакта о гражданских и политических правах, касается как ограничений, применяемых в соответствии со статьей 15 Конвенции в условиях войны или чрезвычайного положения, так и ограничений, предусмотренных отдельными статьями (8 - 11) Конвенции. Оно находит закрепление и в "Сиракузских принципах толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах" (пункт 6). Таким образом, предусмотренный статьей 18 запрет имеет универсальный характер и не может быть обойден государствами - участниками Конвенции ни при каких обстоятельствах, что свидетельствует об особой важности такого критерия ограничения прав и свобод граждан, как наличие соответствующей легитимной цели для принятия данной меры. В связи с этим заслуживает поддержки мнение М. де Сальвиа о том, что целенаправленность (наряду с законностью и необходимостью) является важнейшим условием легитимного вмешательства в осуществление прав и свобод граждан <34>. -------------------------------- <34> См.: Де Сальвиа М. Европейская конвенция по правам человека. СПб., 2004. С. 164 - 165.

Анализ рассмотренных в статье материалов позволяет сделать следующие основные выводы: 1. В формулировках норм основных международных правовых актов имеются отдельные различия в части определения целей ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов. Несмотря на это, они содержат в целом совпадающие по своей сути и общей направленности положения, определяющие в качестве таких целей, прежде всего, интересы государственной (национальной) безопасности, общественного благосостояния, общественной безопасности и общественного порядка (или предотвращение беспорядков или преступлений), морали (или нравственности), здоровья населения; соблюдение прав и свобод других лиц; а также предусмотренные Конвенцией о защите прав человека и основных свобод некоторые дополнительные (специфические) цели, например, в виде интересов экономического благосостояния страны, охраны территориальной целостности; защиты репутации других лиц; предотвращения разглашения конфиденциальной информации; обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия, общественного спокойствия. 2. Сопоставление норм международного права и Конституции РФ позволяет утверждать, что они принципиально совпадают (в части защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц, морали (нравственности), обеспечения безопасности государства и обороны страны, а также основ конституционного строя). Вместе с тем Конституция РФ не содержит норм, предусматривающих в качестве целей ограничения прав и свобод граждан непосредственно охрану общественного порядка (или предотвращение беспорядков или преступлений) и общественного спокойствия, поскольку они охватываются понятием "обеспечение общественной безопасности", являющейся, в свою очередь, одной из составляющих обеспечения безопасности государства (национальной безопасности). 3. В целом нормы международного права, определяющие основные цели ограничения прав и свобод граждан, могут рассматриваться в качестве общего ориентира для национального законодательства, в котором при необходимости может быть более детально и предметно изложено понятие каждой из заявленных основных целей ограничения прав и свобод граждан. Это прежде всего касается определения понятия морали (нравственности). Как следует из практики Европейского суда по правам человека, учитывая ее исторический видоизменяющийся характер в зависимости от места и времени, а также отсутствие единой международной концепции, определение истинного содержания морали и нравственности как цели ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов относится к компетенции национальных властей. 4. Принимая во внимание отсутствие в международной практике единых подходов универсального характера к определению целей ограничения прав и свобод человека в условиях особых правовых режимов, представляется целесообразной в качестве первоочередной меры организация процесса (на первом этапе хотя бы на уровне научной дискуссии) выработки единого понимания таких целей на международном уровне в качестве рекомендуемого для выполнения стандарта. 5. Положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод об основаниях и пределах ограничения прав и свобод граждан следует рассматривать на комплексной основе с учетом нормы, закрепленной в статье 18 Конвенции, согласно которой ограничения, допускаемые в Конвенции в отношении прав и свобод, не должны применяться для иных целей, нежели те, для которых они были предусмотрены. Данное требование, закрепленное в Конвенции, в отличие от редакции Международного пакта о гражданских и политических правах, касается как ограничений, применяемых в соответствии со статьей 15 Конвенции в условиях войны или чрезвычайного положения, так и ограничений, предусмотренных отдельными статьями (8 - 11) Конвенции.

Название документа