Реформирование исполнительной полиции России во второй половине XIX - начале XX века
(Седунов А. В.) ("Миграционное право", 2006, N 3) Текст документаРЕФОРМИРОВАНИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ПОЛИЦИИ РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX - НАЧАЛЕ XX ВЕКА
А. В. СЕДУНОВ
Седунов А. В., доцент Псковского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат исторических наук.
Вторая половина 1850-х - середина 1860-х гг. традиционно в отечественной историографии определяется как период Великих реформ. Исследователи справедливо отметили многоаспектность преобразований Александра II, которые коснулись практически всех сторон жизни общества. Отмена крепостного права в России вызвала необходимость проведения и других реформ - в области местного управления, суда, образования, цензуры, финансов, в военном деле, а также церковного управления. Далеко не все, что намечалось ранее, получило впоследствии свое воплощение в законах, да и действие принятых законов ограничивалось последующими правительственными актами. Это в полной мере можно отнести к реформированию полиции. Реформа конца 1850-х - начала 1860-х гг. была результатом многочисленных записок и предложений, появившихся не только в период начала царствования Александра II, но отчасти она базировалась и на более ранних законопроектах. Во многих исследованиях важнейшей причиной реформирования полиции в это время называют Крестьянскую реформу 1861 г. Она привела не только к освобождению крестьян от крепостной зависимости, но и к почти полной ликвидации надзирающего за поведением крестьян органа - полиции вотчинной, что, в свою очередь, привело к необходимости реформирования полиции государственной как инструмента контроля за населением. Помещики сохранили права вотчинной полиции, т. е. в полицейском отношении им подчинялись сельские власти. Помещик имел право требовать смены сельского старосты либо других лиц сельской администрации. Более того, в течение первых девяти лет (после 1861 г.) помещику предоставлялось "право, если он признает присутствие какого-либо крестьянина в обществе вредным или опасным, предложить самому обществу об исключении того крестьянина и представлении его в распоряжение правительства". Если общество не соглашалось с помещиком, он мог поставить об этом вопрос перед уездной полицией и добиться высылки из общества неугодного ему крестьянина. Во второй половине 1850-х - начале 1860-х гг. был предпринят ряд шагов по реформированию полиции. В 1855 - 1859 гг. министры внутренних дел С. С. Ланской, П. А. Валуев, чиновник этого же ведомства М. Е. Салтыков, новороссийский и бессарабский генерал-губернатор А. Г. Строганов направили на Высочайшее имя ряд записок о необходимости реорганизации полицейских учреждений в России. Свои предложения они обосновывали неудовлетворительным положением дел в структуре и деятельности уездной и городской полиции. В период 1858 - 1859 гг. были подготовлены правительственные проекты реформирования, а 25 марта 1859 г. Александр II утвердил "Главные начала для устройства уездной полиции", которые легли в основу дальнейших преобразований. В это же время из обязанностей были исключены следственные и хозяйственно-распорядительные функции, а в июле 1860 г. учреждается институт судебных следователей и соответственно из ведения полиции выделяется проведение следствия. Одновременно в 1860 г. в "Наказе полициям о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок" уточняются полномочия полиции по производству дознания. В 1861 г. Александр II утверждает "Временный наказ полициям для действия в чрезвычайных ситуациях", который был издан в развитие "Главных начал для устройства уездной полиции" и некоторым образом корректировал соответствующие разделы. На следующий год при активной роли П. А. Валуева <1> был подготовлен ряд проектов, напрямую относящихся к полиции. 25 декабря 1862 г. Александр II утвердил "Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах", которые должны были изменить структуру и организацию деятельности полиции. Она должна была соответствовать принципам проведенных и готовившихся преобразований в России. В соответствии с "Временными правилами" <2> городская и земская полиция объединялась в уездную полицию. В столицах и губернских городах сохранялась отдельная от уездной городская полиция. В городе начальником полиции оставался полицмейстер, дополнивший свой штат помощником и общим присутствием городского полицейского управления. Основным элементом городской полиции оставался участок, руководимый участковым приставом, в его подчинении был один офицер и канцелярский служащий, участки делились на околотки, во главе которых стояли околоточные надзиратели. Те, в свою очередь, руководили городовыми постовой службы и дворниками как низшими чинами полиции. Сфера компетенции полиции, ее подчиненность, порядок и формы взаимоотношения с другими учреждениями местного управления, должностные обязанности чинов полиции, не отмененные "Временными правилами", оставались в силе. -------------------------------- <1> Русский консерватизм XIX столетия. М., 2000. С. 245. <2> Государственный архив Псковской области (далее - ГАПО). Ф. 20. Оп. 1. Д. 1087. Л. 54 - 57.
"Временные правила" не меняли существовавшей системы управления общей полицией и регулировали деятельность полицейских структур лишь на уровне уезда. Городская полиция (управа благочиния) и уездная полиция (уездный земский суд) были объединены в один орган, получивший название уездного полицейского управления. Уезды делились на станы, полицейские функции в которых выполняли становые приставы. Порядок замещения должности начальника уездной полиции (уездного исправника) по выбору от дворян был изменен. Теперь назначение и увольнение с должностей классных и исполнительных чинов полиции являлось компетенцией лично начальника губернии. Исправник, его помощник и заседатели от сословий составляли присутствие уездного полицейского управления. Общее присутствие являлось совещательным органом при уездном исправнике. В сферу деятельности уездного управления входила вся территория уезда, включая уездный город. Состав городского управления зависел от разряда, к которому был отнесен город. Самостоятельные городские полицейские управления были образованы: во всех губернских городах; в 3 городах, подведомственных градоначальствам; в 19 уездных городах и в 5 посадах <3>. -------------------------------- <3> ГАПО. Ф. 20. Оп. 4. Д. 29. Л. 59.
Уездный исправник являлся опорой губернатора в уезде. На него были возложены сложные и многообразные обязанности по организации деятельности уездной полиции. Он лично обязан был руководить действиями полиции в случаях совершения тяжких преступлений, общественных бедствий, народных волнений и т. д. С 1874 г. в ведение исправника перешел сбор податей, выкупных платежей и другие вопросы, отнесенные ранее к компетенции земских мировых посредников. Кроме того, он в качестве члена входил в состав Уездного присутствия по крестьянским делам, Присутствия воинской повинности, Особого присутствия для срочных свидетельств Уездного казначейства, Комитета общественного здравия, председательствовал в Уездном распорядительном комитете. Не будет преувеличением утверждение, что исправник составлял самую действенную силу этих присутствий. В пореформенной России сохранилось деление уездов на станы. Города не входили в состав станового деления. Полицию таких городов возглавляли полицейские надзиратели, правовое положение которых было одинаковым со становыми приставами. Увеличение штатов общей полиции, последовавшее после отмены крепостного права, было весьма незначительным и не учитывало в должной мере ни численности населения в станах и уездах, ни размеров их территории. Однако правительство не принимало крупных мер, направленных на увеличение численности полиции. Такое положение сохранялось около 20 лет, и только под воздействием политических событий конца 70-х гг. царское правительство приняло решение о расширении низовой структуры общей полиции. 9 июня 1878 г. было принято Временное положение о полицейских урядниках в 46 губерниях, по общему учреждению управляемых <4>. -------------------------------- <4> Седунов А. В. Губернский городовой. История Псковской городской полиции XVIII - начала XX в. Псков, 2004. С. 175.
Этим законом было введено 5000 новых полицейских должностей в уездах (в среднем по 108 человек на одну губернию). Введение новых должностей хотя и увеличило в 2 - 3 раза общую численность профессиональной полиции в уездах, но в масштабах огромной империи это увеличение принципиального значения не имело, несмотря на введение 5 сентября 1879 г. дополнительно 550 должностей за счет государственной казны <5>. Распределение урядников по уездам осуществлялось губернатором. Ввиду общей малочисленности учрежденных должностей распределение урядников по уездам оказалось крайне неравномерным. Размеры уряднических участков колебались от 10 до 100 верст, а численность населения - от 1,7 до 39 тысяч человек. Комплектование должностей урядников осуществлялось на основе контракта из всех сословий, включая податные <6>. -------------------------------- <5> ГАПО. Ф. 20. Оп. 1. Д. 2568. Л. 89. <6> Министерство внутренних дел России. 1802 - 2002. Исторический очерк: В 2 т. Т. 1. СПб., С. 154 - 159.
Деятельность урядников строилась на основе Инструкции полицейским урядникам, разработанной Департаментом полиции в 1878 г. Урядник, подчиненный становым приставам, стал низшим звеном профессиональной уездной полиции, поэтому на нем и было сконцентрировано все многообразие задач полиции. В прямом подчинении урядников находились сотские и десятские. В случаях, когда происшествие на участке урядника содержало признаки политического преступления, урядник обязан был сообщить об этом судебному следователю и жандармскому офицеру. Законодатель, учреждая должности урядников, рассчитал, что они будут направлять и контролировать деятельность сельской полиции (сотских и десятских). На практике же этого в полной мере не произошло. Урядники оказались "оторванными" от своих сел и выступали лишь в роли дополнительного контролирующего звена. Положение усугублялось и низким качеством кадров, предопределенным неудовлетворительностью материального обеспечения урядников. Усилия сотских были направлены главным образом не на взаимодействие с урядниками, а на сокрытие недостатков и происшествий. Несмотря на то что учреждение новой полицейской должности не дало ожидаемого эффекта и обоснованно подвергалось критике, правительство сохраняло институт урядников до начала XX в., когда в силу революционных событий 1905 г. оно уже вынуждено было ускоренно заменить сельскую общественную полицию на профессиональную уездную полицейскую стражу. Реформы не внесли существенных изменений или вообще не затронули такие вопросы, как порядок подчиненности и сношений полиции, предметы ведомства, пределы власти, порядок действий, распределение обязанностей, отчетность и ответственность полиции, поэтому по указанным вопросам сохранялся фактически дореформенный порядок. Функции полиции оставались широкими, и от исправника по-прежнему требовалось, чтобы он был одновременно стражем благочиния и безопасности, санитаром, архитектором, цензором, постоянным помощником судебного следователя, сборщиком податей, акцизным надзирателем, земским хозяином, блюстителем нравственности и т. д.
Название документа