Правовое положение подразделений следствия и дознания в уголовном процессе Российской Федерации
(Бажанов С. В.) ("Российский следователь", 2007, N 1) Текст документаПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ СЛЕДСТВИЯ И ДОЗНАНИЯ В УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. В. БАЖАНОВ
Бажанов С. В., начальник кафедры уголовно-процессуального права, доктор юридических наук, профессор, академик ПАНИ, полковник внутренней службы (Владимирский юридический институт ФСИН России).
В теории уголовно-процессуального права общепринятыми являются терминологические выражения "органы предварительного расследования", ("следствия"), "органы дознания", "следственные органы", "следственные подразделения" ("аппараты") и некоторые иные, смежные с ними по содержанию. Несколько сложнее обстоит дело в тех случаях, когда речь заходит о юридическом языке законодателя, используемом для регламентации правового статуса рассматриваемых подразделений в уголовном процессе Российской Федерации. Если в приложении к органам предварительного следствия рассматриваемая проблематика на страницах юридической печати в последние годы поднималась относительно редко, то феномен "органов дознания" вряд ли обделен вниманием. Можно констатировать, что дискуссии вокруг него не затихают, и в целом есть положительные подвижки, направленные, в частности, на разграничение уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной составляющих в деятельности рассматриваемых подразделений. Статья 118 УПК РСФСР, как известно, возлагала на органы дознания принятие необходимых оперативно-розыскных мер (ч. 1), что некоторыми учеными использовалось для обоснования тезиса о том, что данное понятие (дознание) охватывает и оперативно-розыскную деятельность. В какой-то степени это обусловлено прогрессировавшей в середине XX в. точкой зрения об идентичности терминов "оперативный работник милиции", "дознаватель" и "орган дознания", отчасти использовавшихся и законодателем. Другие ученые-юристы полагали, что ОРД - лишь одно из направлений деятельности органов дознания, но понятием "дознание" не охватывается. Они рассматривали оперативно-розыскную деятельность как вспомогательную функцию органов дознания, но при этом категорически утверждали, что широкая трактовка дознания, "с включением в него и оперативно-розыскных мер, не имеет под собой ни теоретических, ни правовых оснований" <1>. -------------------------------- <1> Гуткин И. М. Некоторые вопросы теории и практики применения законодательства об органах дознания / Формы досудебного производства и их совершенствование: Сб. науч. тр. Волгоград: ВСШ МВД СССР, 1989. С. 80.
Вопрос о том, входит ли в компетенцию органов дознания оперативно-розыскная деятельность, влияет и на пределы их компетенции, и на законность результатов ОРД с точки зрения их получения надлежащим (полномочным) субъектом. Часть 3 ст. 11 Федерального закона об ОРД обращает внимание на то, что предоставление результатов ОРД органу дознания, следователю или в суд осуществляется на основании постановления органа, осуществляющего ОРД, в порядке, предусмотренном ведомственными нормативными актами. Из данных предписаний следует, что законодатель в указанной норме, с одной стороны, разграничивает понятия "орган дознания" и "орган, осуществляющий ОРД". Это, во-первых. И во-вторых, смешивает полномочия органов (например, внутренних дел) с полномочиями их же структурных подразделений (в частности, специализированных подразделений дознания). Федеральный закон об ОРД не наделяет органы дознания правом осуществления оперативно-розыскной деятельности, а делегирует указанные полномочия органам внутренних дел (п. 1 ч. 1 ст. 13). В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ органами дознания признаны именно органы внутренних дел, что представляется неудачным, поскольку, по верному замечанию Р. В. Зимина, они являют собой "сложное структурное государственное учреждение, которое состоит из многочисленных подразделений и служб" <2>. -------------------------------- <2> Зимин Р. В. Понятие и виды содействия, оказываемого органами дознания следователю // Некоторые вопросы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современных условиях: Сб. тр. адъюнктов и соискателей. М.: ВНИИ МВД России, 2006. С. 72 - 85.
В совместном указании Генеральной прокуратуры и МВД РФ N 25/15-1-1993/1/3986 от 9 сентября 1993 г. "О процессуальных полномочиях руководителей органов внутренних дел" отмечалось, что в соответствии с положениями Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. "О милиции" и действовавшим (на тот период времени) уголовно-процессуальным законодательством (РСФСР) следует признать, что процессуальными полномочиями органа дознания (ст. ст. 117 - 120 УПК РСФСР) обладают начальники криминальной милиции, милиции общественной безопасности, а также территориальных отделов (отделений) милиции и их заместители. В числе органов дознания органы внутренних дел не названы, поэтому их начальники не обладают процессуальными правами, предусмотренными УПК. В проекте же УПК РФ, опубликованном в "Юридическом вестнике" (1995. N 31/122), в ст. 5 "Разъяснения некоторых наименований, содержащихся в настоящем Кодексе" можно было обнаружить прямо противоположное утверждение, согласно которому в качестве начальника органа дознания предлагалось рассматривать, прежде всего, начальника органа внутренних дел (п. 14). Отнесение уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации органов внутренних дел к числу органов дознания с позиций законодательной техники следует считать грубой ошибкой. Обусловливающим данное утверждение обстоятельством является анализ содержания хотя бы ст. 125 УПК РСФСР (в старой редакции) "Органы предварительного следствия", которая гласила: "Предварительное следствие по уголовным делам производится следователями прокуратуры, а также следователями органов внутренних дел, следователями органов федеральной службы безопасности и следователями органов налоговой полиции" (по состоянию на 1 января 1997 г.). Уголовно-процессуальным кодексом РФ данная норма не воспринята. (Круг субъектов, обладающих правом производства предварительного следствия, приходится домысливать, исходя из предписаний ст. 151 УПК РФ.) Буквальное прочтение ст. 125 УПК РСФСР позволяет сделать два принципиально значимых вывода. Во-первых, к органам предварительного следствия уголовно-процессуальный закон относил следователей государственных ведомств. И во-вторых, органы предварительного следствия входили в структуру органов прокуратуры, МВД, ФСБ и налоговой полиции, что представляется неудачным с точки зрения теории организации и управления. То же самое следует сказать и об органах дознания, которые перечислены в ст. 40 УПК РФ. Под ними законодатель по-прежнему предлагает понимать государственные учреждения и организации, а также должностных лиц. Отдельный аспект проблемы представляют собой главы дипломатических представительств и консульских учреждений, которые в числе органов дознания буквально не названы, но наделены правом производства неотложных следственных действий, перечень которых в УПК РФ, кстати, не представлен. Словарь русского языка под термином "орган" понимает государственное или общественное учреждение, организацию <3>, а не их структурные подразделения и тем более не должностных лиц. -------------------------------- <3> Ожегов С. И. Словарь русского языка. Около 57000 слов. Изд. 16-е, испр. / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М.: Русский язык, 1984. С. 392.
Это, на взгляд автора настоящей публикации, является камнем преткновения в многолетней дискуссии вокруг рассматриваемого правового вопроса. УПК РСФСР, употребляя выражение "органы предварительного следствия", одновременно регламентировал полномочия следователя (ст. 127) и начальника следственного отдела (ст. 127.1). УПК РФ содержит ст. 38 "Следователь" и ст. 39 "Начальник следственного отдела". По этому же пути, как представляется, следует идти, совершенствуя законодательную регламентацию правового положения подразделений дознания: "дознаватель" и "начальник отдела дознания" (если их сохранять), хотя в организационном аспекте такое решение и возрождает к жизни застаревшую дискуссию о целесообразности (и оправданности) существования в рамках одного ведомства (здесь - МВД) двух параллельно действующих следственных аппаратов. Но это уже другая тема. Об органах же предварительного следствия можно говорить лишь в случае создания федеральной службы расследования. Строго говоря, не совсем корректно вести речь и об органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, поскольку таким правом наделены опять же не сами организации или учреждения, а их структурные подразделения (например, оперативные отделы исправительных учреждений, СИЗО, тюрем; оперативные аппараты ФСБ, МВД и проч.). Вывод, который неизбежно следует из сказанного, заключается в необходимости использования в УПК РФ тех устоявшихся в теории организации и управления терминов, которые исключали бы в принципе их двойственное понимание и толкование. Легализация в УПК РФ понятий "начальник отдела дознания" и "дознаватель", безусловно, потребует определенных организационно-штатных мероприятий в ряде министерств и ведомств, отчасти уже осуществленных (например, создание специализированных отделов, отделений или групп дознания в органах внутренних дел). К слову заметим, что наименование ст. 163 УПК РФ "Производство предварительного следствия следственной группой", представляя в законодательстве чисто процессуальное (правовое) явление, диссонирует с термином "следственные группы", обозначающим организационно-штатные единицы, имеющиеся в структуре следственных управлений и отделов областных, краевых и приравненных к ним УВД (МВД) <4>. -------------------------------- <4> Об этом смотри подробнее: Бажанов С. В. Групповой метод расследования как способ повышения эффективности предварительного следствия: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: ВЮЗШ МВД СССР, 1990.
Требует более вдумчивого подхода создание аналогичных подразделений, например, в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний, а также в дипломатических представительствах и консульских учреждениях. Однако думается, что указанные барьеры вполне преодолимы, и в предлагаемом решении видится больше преимуществ, нежели недостатков.
Название документа