Противодействие угрозам безопасности в аспекте совместимости некоторых положений военной доктрины Российской Федерации с нормами международного права
(Ибрагимов А. М., Серкеров С. Э.) ("Юридический мир", 2007, N 1) Текст документаПРОТИВОДЕЙСТВИЕ УГРОЗАМ БЕЗОПАСНОСТИ В АСПЕКТЕ СОВМЕСТИМОСТИ НЕКОТОРЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С НОРМАМИ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
А. М. ИБРАГИМОВ, С. Э. СЕРКЕРОВ
Ибрагимов А. М., доцент кафедры международного права Дагестанского государственного университета, кандидат юридических наук.
Серкеров С. Э., доцент кафедры международного права Дагестанского государственного университета, кандидат юридических наук.
Стратегия укрепления государства ставит сегодня важную проблему обеспечения военной безопасности Российской Федерации. В России разработан и принят комплекс взаимосвязанных политико-правовых и правовых документов, в которых обозначена официальная позиция по этому вопросу. Наряду с Концепцией национальной безопасности РФ и с другими актами актуальным для регулирования затронутой проблемы является специальный документ - Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. N 706 (далее - Доктрина) <1>. Памятуя о том, что в системе национальной безопасности ключевым элементом выступает военная составляющая, в данной работе внимание сосредоточено на анализе основных, на наш взгляд, вопросов этой Доктрины, тем более что последняя производит впечатление в известной степени самостоятельного и целостного документа. В Доктрине отражается решимость властных политических институтов защитить государство в этот сложный этап его развития соответствующими средствами. В связи с этим здесь следует выделить ее характерную черту. -------------------------------- <1> См.: Российская газета. 2000. 25 апр.
Как и в предшествовавшем ей аналогичном документе <2>, Доктрина содержит в себе характеристики не только политического документа, но и правового нормативного акта. Как нам представляется, при этом в ней превалирует правовая составляющая, что обусловлено, во-первых, действием принципа господства права над политикой, во-вторых, тем, что правовую основу Доктрины составляют международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ и текущее федеральное законодательство, образующие механизм противодействия угрозам государству, и, в-третьих, положения Доктрины содержат толкование Конституции РФ, что в немалой степени придает им юридический характер. Вместе с тем двойственная природа Доктрины, обусловленная комплексным характером затронутой проблемы, наложила отпечаток на жанр проведенного авторами анализа. Немудрено, что данный анализ проблем военной безопасности не мог иметь чисто правовой направленности, хотя все же в нем доминирует юридический аспект. -------------------------------- <2> См.: Лукашук И. И. Военная доктрина правового государства // Международная жизнь. 1994. N 3. С. 80.
В связи с потребностью защиты государства и вытекающей из нее необходимостью определения вектора опасности следует обратить внимание на п. 4 и 5 Доктрины, в которых указано, что "сохраняются, а на отдельных направлениях усиливаются потенциальные внешние и внутренние угрозы военной безопасности РФ и ее союзников". К числу основных внешних угроз отнесены: территориальные претензии, вмешательство во внутренние дела РФ, попытки ущемить интересы России в решении проблем международной безопасности, наличие очагов вооруженных конфликтов вблизи государственной границы РФ, создание, оснащение и подготовка на территориях других государств вооруженных формирований и групп в целях их переброски для действий на территориях Российской Федерации и ее союзников, международный терроризм и др. Основные внутренние угрозы производны от внешних и не менее опасны, как-то: попытка насильственного свержения конституционного строя, противоправная деятельность экстремистских, националистических, религиозных, сепаратистских и террористических движений, организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности РФ, создание, оснащение, подготовка и функционирование незаконных вооруженных формирований и т. д. Следовательно, ввиду бесспорного международного характера причин принятия Доктрины, значительной ее юридической составляющей и преобладания внешнего фактора в угрозах Российскому государству в своей работе нам бы хотелось коснуться элементов общей международно-правовой оценки подходов к противодействию таким угрозам. Во-первых, с правовой точки зрения привлекателен п. 7 Доктрины, в котором определены оборонительные меры обеспечения военной безопасности (приверженность РФ принципам и нормам международного права, сохранение статуса ядерной державы, придание приоритетного значения укреплению системы коллективной безопасности в рамках СНГ, партнерство со всеми странами, чья политика не наносит ущерба национальным интересам и безопасности России, строгое соблюдение международных договоров в военной сфере и т. д.). Заметим, что указанные меры в Доктрине рассматриваются в контексте строительства демократического правового государства, осуществления социально-экономических реформ, утверждения принципов равноправного партнерства, взаимовыгодного сотрудничества и добрососедства в международных отношениях, последовательного формирования общей и всеобъемлющей системы международной безопасности, сохранения и укрепления всеобщего мира. Очевидно, что эти меры лежат в плоскости международного права и направлены на его обеспечение. Между тем с реализацией указанных мер должна сообразовываться позиция руководства военного ведомства России. С этой точки зрения представляет интерес подход Министерства обороны Российской Федерации, согласно которому РФ оставляет за собой право наносить в целях самообороны "упреждающий удар" по территории иностранного государства, где, как предполагается, подготавливается агрессия или иное преступление против России. В принципе новые заявления, отражающие те или иные взгляды представителей власти, могут с учетом изменений военно-политической обстановки уточнять положения Доктрины (преамбула). Ведь Доктрина олицетворяет собой систему взглядов правящих групп на текущие политические, экономические и другие вопросы в контексте военной проблематики. Но, по сути дела, заявления об "упреждающем ударе" вызывают неоднозначные оценки с позиции их совместимости с нормами международного права и анализа зарубежного военного опыта. Авторам этих строк было угодно представить читателю свое субъективное мнение по этому весьма непростому вопросу. Концепция "упреждающего удара" получает применение в практике некоторых западных стран для прикрытия применения силы, вмешательства во внутренние дела государств, захватов территорий и нападений на них. При этом для маскировки неправомерных действий используются самые благовидные предлоги. Например, свои действия по реализации концепции США сегодня квалифицируют как борьбу с международной преступностью. Соединенные Штаты исходят из того, что вопрос о соответствии тех или иных действий нормам права становится неактуальным в случае существования прямой угрозы их национальной безопасности <1>. Однако меры, осуществляемые в рамках борьбы с подобной прямой угрозой, не соответствуют тем или иным нормам права. Более того, воплощение концепции "упреждающего удара" в практике США и их союзников продолжает встречать бурные протесты международной общественности. Поэтому попытки оправдать такую непризнанную практику, стремление Запада признать ее обычно-правовой характер несостоятельны. Эта констатация относится также и к позиции российских высших военных кругов в защиту планов нанесения "упреждающего удара" в целях самообороны. Суждения российских военных чиновников относительно затронутой здесь проблемы нам представляются небесспорными с точки зрения их соответствия международным нормам и практике большинства государств. Вместе с тем сложившаяся ситуация свидетельствует о внутридоктринальной несогласованности. В этой связи подчеркнем важность диспозиции п. 13 Доктрины для разрешения ситуации, она заключает в себе однозначную формулировку отражения агрессии, равно как и самообороны. Так, агрессия может быть отражена с помощью международно признанных ответных вооруженных действий, предпринимаемых против вооруженного нападения на территорию Российской Федерации. Именно такое понимание вопроса (оно соответствует ст. 51 Устава ООН) исключает правомерность пресловутой концепции "упреждающего удара" и устраняет упомянутую несогласованность. -------------------------------- <1> См.: N. Y. Times. June 25. 2004.
Во-вторых, представляется весьма уместным заметить, что альтернативой военным решениям может выступить превентивная дипломатия. Дипломатия, в том числе и превентивная, представляет собой важный политический инструмент, создающий нормы международного права <1>, через ее посредство могут быть выработаны юридические подходы к решению проблемы ликвидации угроз. В этом контексте можно заключить, что для предупреждения нападения на военные объекты РФ, расположенные на территориях иностранных государств, подготовки и засылки на ее территорию незаконных вооруженных формирований следует максимально использовать потенциальные возможности сотрудничества государств по выработке единой правовой стратегии коллективных действий против враждебных проявлений. -------------------------------- <1> См.: Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю. М. Колосов, В. И. Кузнецов. М., 1995. С. 15.
В-третьих, с 1992 г. действует система коллективной безопасности в рамках СНГ. В ней в договорно-правовом режиме заложены механизмы, могущие создать значительный уровень безопасности на текущий момент и перспективу. Как это ни парадоксально, страны региона не обращаются к данной системе, хотя предпосылки для этого созрели давно. Практика свидетельствует о том, что с новыми угрозами и вызовами Россия борется индивидуально. Вместе с тем нужно подчеркнуть, что во внешней политике РФ имеет место некоторая избирательность в работе со странами постсоветского пространства. Например, это имеет место в случае с заметным "тяготением" России к одной стране в ущерб интересам другой, вопреки обязательствам сотрудничества на всеобщей и равной основе, вытекающим из Устава ООН и других международных договоров. Данная точка зрения может вызвать негативную оценку. Но все же это основанная на наблюдениях авторская позиция, которая подчеркивает ущербность отмеченного обстоятельства для системы региональной коллективной безопасности. Очевидно, здесь следует применять новые, основанные на международном праве подходы, которые привели бы Россию вместе со странами региона к еще более тесному взаимодействию в сфере военной безопасности через посредство различных форм взаимодействия и интеграции. Как нам представляется, Доктрина обязана быть соответствующей такому развитию отношений в том смысле, что в ней следует обозначить такие подходы. При их выработке следует быть объективными, так как характеристика взаимоотношений России со странами ближнего зарубежья имеет специфику с точки зрения учета нашего общего прошлого. Корни особых отношений лежат в политико-экономическом раскладе бывшего СССР. В самом устройстве Советского Союза изначально на законодательном уровне была заложена градация субъектов Федерации с ведущим положением РСФСР в политической, экономической и других сферах. Последствия подобного расклада резко отрицательно сказались на положении республик после неправомерного прекращения договора об образовании Советского Союза и распада СССР по инициативе трех его субъектов, включая Россию. Поэтому, как правопреемник СССР, Россия обязана осознать свою ответственность за судьбы постсоветских государств, вносить равный вклад в решение их нынешних проблем и действовать в рамках международных договоров. В этом смысле сотрудничество со странами СНГ должно стать внешнеполитическим приоритетом Российской Федерации. Только такая линия поведения будет иметь решающее значение для укрепления региональной безопасности в пространстве СНГ. В-четвертых, сохранение статуса ядерной державы, оставляющей за собой право на ответное применение ядерного оружия, является весомым аргументом для сдерживания агрессии против России и ее союзников. Весомость такого аргумента не может быть переоценена в том смысле, что нельзя его ставить в положение некой доминанты, способной свести наше сотрудничество с остальным миром к минимуму. Напротив, идея равноправного взаимовыгодного партнерства для нас первична, но потенциал ядерного сдерживания придаст большей уверенности в возможных международных трениях. В-пятых, в Доктрине партнерство России с другими государствами обставлено двумя правомерными условиями: 1) ненанесением ущерба ее национальным интересам и безопасности и 2) непротиворечием политики государства-партнера Уставу ООН. Соответствие данных двух условий основным принципам международного права, общий контекст последних ставят в повестку дня вопрос об актуальности этих ключевых факторов для всех участников партнерских отношений, а не только для Российской Федерации. Вместе с тем принятый Государственной Думой России 26 февраля 2006 г. Закон РФ "О противодействии терроризму" <1> при всех его очевидных достоинствах создает все же преграду на пути выполнения этих условий. Дело в том, что в Законе установлено право РФ на применение силы за пределами территории государства (п. 1 ст. 10) с не совсем корректным с правовой точки зрения намерением защитить себя от терроризма. Этот подход законодателя основан на реализации вышеупомянутой концепции "упреждающего удара" <2>, он проблематичен с позиции соответствия основным принципам международного права, воспрещающим применение силы в межгосударственных отношениях. Отсюда возникает риторический вопрос, имеем ли мы право требовать для себя ненанесения ущерба национальным интересам и безопасности, если сами на высоком законодательном уровне создаем определенную угрозу применения силы против других государств. С практической точки зрения диспозиция п. 1 ст. 10 отечественного антитеррористического Закона не выдерживает критики. Действие или применение указанного положения Закона вызовет новую волну антироссийской истерии, спровоцирует ответные действия, могущие угрожать безопасности Российской Федерации. Стало быть, Закон требует доработки, имея в виду потребность нормативного регулирования проблемы согласования с государствами своей политики по борьбе с терроризмом. Считаем, что нынешняя редакция этой нормы Закона создает предпосылки или условия для утраты международного престижа РФ. Текст Доктрины не содержит по состоянию на текущий момент столь серьезных изъянов, хотя нельзя исключать внесения в него нежелательных изменений в ближайшей перспективе. -------------------------------- <1> См.: Российская газета. 2006. 10 марта. <2> В современной отечественной Доктрине концепция "упреждающего удара" подвергается критике. См.: Малеев Ю. Н. Начало Великой Отечественной войны - уроки для современного международного права и политиков // Международное право. 2005. N 2. С. 36 - 37; Котляр В. С. Право на превентивную самооборону и современное международное право // Государство и право. 2005. N 10. С. 75 - 83; Глотова С. В. Международная борьба с терроризмом. Проблемы эффективности // Рос. ежегодник междунар. права. Спецвыпуск. СПб., 2003. С. 241 - 242 и др.
В-шестых, в соответствии с Уставом ООН Россия отдает предпочтение политическим, дипломатическим и иным невоенным средствам противодействия военным угрозам на региональном и глобальном уровнях, попыткам нанести ущерб нашему государству. Представляется, что данная мера реалистична, так как Россия, вопреки некоторым негативным тенденциям в национальном законодательстве, на практике не использует меры военного воздействия на своих оппонентов в мировой политике, за исключением вынужденных действий оборонительного характера. Не случайно в преамбуле документа заявлено, что Военная доктрина носит оборонительный характер. Вместе с тем вышеизложенные авторские суждения относительно законодательных издержек по одному из вопросов противодействия терроризму требуют от нас конструктивного подхода. Так вот, мы бы считали, что для оборонительных целей Российской Федерацией обязана быть взята на вооружение не концепция "упреждающего удара", а доктрина "самозащиты". В доктрине международного права самозащита нередко толкуется как термин, отличающийся от содержащегося в Уставе ООН понятия самообороны. Самозащита предполагает ответные действия государства, осуществляемые им для защиты своей независимости и территориальной целостности, ущемленных другим государством в результате действий, противоречащих принципу запрещения применения силы и угрозы ею, но не составляющих вооруженного нападения <1>. Действия по самозащите могут носить вооруженный характер и не могут распространяться на территорию государства-правонарушителя. Сложившиеся на современном этапе условия и события располагают к тому, что наиболее приемлемым в рассматриваемом контексте средством обеспечения безопасности России станут именно меры по самозащите. -------------------------------- <1> См.: Додонов В. Н., Панов В. П., Румянцев О. Г. Международное право. Словарь-справочник / Под общ. ред. акад. МАИ, д. ю.н. В. Н. Трофимова. М., 1997. С. 289.
В-седьмых, в Российской Федерации проводится значительная работа в области разоружения, в соответствии с ее международными обязательствами. Тем не менее не следует признавать точно отражающим реалии положение п. 7, согласно которому Россия строго соблюдает свои договоры в области ограничения, сокращения и ликвидации вооружений, содействует их реализации, обеспечению определяемого ими режима. Зачастую оно расходится с практикой, так как большое количество договоров в этой области не достигло своих целей в силу множества причин. На наш взгляд, главной из них является сохраняющееся субъективное опасение уязвимости перед лицом "классической" внешней угрозы, которое в принципе мешает достижению целей совместных действий против новых вызовов и угроз. Хотя нельзя при этом сбрасывать со счетов такую существующую объективную причину, как дефицит бюджетных средств для разоружения. Констатация авторов этих строк в равной мере относится к положению дел в сфере ограничения и сокращения стратегических наступательных вооружений и ПВО. В значительной степени решению обозначенных здесь проблем мешает недоверие и подозрительность в отношениях РФ с зарубежными партнерами, что, собственно говоря, и порождает вышеупомянутое ощущение уязвимости. Поэтому в систему юридических мер обеспечения военной безопасности Доктрина включает расширение такого важного института права международной безопасности, как меры доверия между государствами в военной области, включая взаимный обмен информацией, согласование военных доктрин, планов и мероприятий военного строительства, военной деятельности. И наконец, в-восьмых, в комплекс взаимосвязанных мер обеспечения военной безопасности вошла инициатива о придании универсального характера правовому режиму нераспространения ядерного оружия и средств его доставки по Договору 1968 г., о повышении эффективности этого режима путем сочетания запретительных, контрольных и технологических мер, о прекращении и всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний. Практическая реализация инициативы обещает дать положительные результаты с точки зрения снижения уровня военных потенциалов, подпитывающих внешние угрозы. Авторы отдают себе отчет в том, что их суждения не бесспорны, тем не менее хотелось бы затронуть еще один важный момент. Действительно, вышеупомянутая российская инициатива способна быть продуктивной при гипотетическом удачном стечении обстоятельств, однако вероятность такого исхода дела не следует считать максимальной. Поэтому представляют интерес альтернативные подходы к урегулированию проблемы. В западной литературе, в частности, сформулирован <2> и поддерживается поныне подход, который предлагает проведение более агрессивной политики по предотвращению ядерного распространения, например, путем применения военной силы для уничтожения ядерных объектов либо воздействием широким спектром ненасильственных методов кнута и пряника и т. д. Без ущерба для вышеизложенных своих выводов беремся утверждать, что оптимальным решением проблемы нераспространения ядерного оружия может послужить реализация юридически оформленного плана всеобщего и полного ядерного разоружения. В случае его выполнения проблема нераспространения, равно как и вопрос о прекращении и запрещении ядерных испытаний, потеряют свою актуальность и будут исчерпаны сами собой. Безусловно, решающим для выработки и претворения в жизнь плана ядерного разоружения условием явится политическая воля государств. -------------------------------- <2> См.: Симпсон Джон. Контроль над ядерными вооружениями и расширенный режим нераспространения // Международная безопасность и разоружение. Ежегодник СИПРИ 1994 (сокращенный перевод с английского). М., 1994. С. 340.
Таким образом, авторы предлагаемых вниманию читателя заметок не задавались целью подвергнуть анализу всю Военную доктрину Российской Федерации, в них рассмотрен ключевой по своему характеру и значению раздел документа, содержащий перечень основанных на международном праве мер обеспечения военной безопасности страны. Его оценка показала наличие у России некоторых проблем в обеспечении выполнения своих международных договорных обязательств. Тем не менее в этом процессе Российская Федерация пытается урегулировать эти проблемы в пределах международно-правового пространства.
Название документа