Борьба с легализацией преступных доходов в России: история вопроса, задачи, тенденции
(Галицкая Н. В.) ("Безопасность бизнеса", 2007, N 1) Текст документаБОРЬБА С ЛЕГАЛИЗАЦИЕЙ ПРЕСТУПНЫХ ДОХОДОВ В РОССИИ: ИСТОРИЯ ВОПРОСА, ЗАДАЧИ, ТЕНДЕНЦИИ
Н. В. ГАЛИЦКАЯ
Становление современной России, к сожалению, связано не только с демократическими завоеваниями в сфере прав и свобод граждан: рыночная экономика привнесла новые веяния и в криминальную деятельность. В первые же годы реформ в нашей стране (1988 - 1990 гг.) около 20% "авторитетов" преступного мира, в том числе так называемых воров в законе, вложили имеющиеся у них денежные средства в различные кооперативные структуры <1>. Запоздалая реакция на это со стороны государства в целом и правоохранительных органов в частности привела к тому, что в течение нескольких лет, а то и месяцев на руках у "бывших" главарей оказалось псевдозаконное состояние в сотни миллионов долларов. -------------------------------- <1> См.: Основы борьбы с организованной преступностью. Монография / Под ред. В. С. Овчинского, В. Е. Эминова, Н. П. Яблокова. М., 1996. С. 208.
Доходность незаконных вложений зачастую превращала в нерентабельный законный бизнес конкурентов: "Если некоторые участники рынка совершают незаконные операции, получают от этого доходы и затем различными способами легализуют их, они подрывают прежде всего существующий конкурентный порядок и тем самым снижают эффективность рыночного механизма... Они приобретают конкурентные преимущества перед законопослушными участниками рынка. Перед последними возникает дилемма: либо оказаться побежденными своими конкурентами, либо самим преступить закон. При терпимом отношении государства к нарушениям законодательства бизнес все чаще будет выбирать второе. В таких условиях теневая экономика быстро прогрессирует, вовлекая в свой оборот все больше участников рынка и тесня реальный бизнес" <2>. Такое вирусоподобное распространение криминальной экономики обусловливается еще и тем, что переходить на законные методы ведения дел подобные коммерсанты не спешили как по объективным, так и по субъективным причинам. Мало кто из них обладал необходимыми познаниями в сфере экономики для эффективного управления предприятием. Используя же криминальные источники, можно получать прибыль и при допущении грубых ошибок в организации работы фирмы. -------------------------------- <2> Выступление зам. Председателя Банка России В. Н. Мельникова на XII съезде Ассоциации российских банков "Проблемы реализации Федерального закона Российской Федерации "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" от 24 апреля 2002 г. // Вестник Банка России. 2002. N 30 (608).
Легализация (отмывание) преступных доходов в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации относится к преступлениям в сфере экономической деятельности, и такое решение законодателя вполне обоснованно. Вместе с увеличением числа преступлений и размеров имущества, полученного преступным путем, расширяется неконтролируемое проникновение "грязных" доходов в легальную экономику. Современные преступники (разумеется, в первую очередь речь идет о лидерах организованных преступных групп, мафиозных структур) понимают, что вложение таких средств в недвижимость, предметы роскоши не дает возможности приумножить капитал, а поэтому отдают предпочтение участию в экономической деятельности <3>. -------------------------------- <3> Подобную организованную преступность с легкой подачи Д. Сатерленда относят к "беловоротничковой" в противовес гангстерской и террористической.
Принято считать, что в современном мире лишь 15% от незаконных средств расходуется на приобретение недвижимости, транспорта, дорогих вещей, примерно столько же - на "издержки производства". Остальные же 70% "отмываются" <4> и приносят прибыль. При этом следует подчеркнуть, что в легализации в первую очередь нуждается именно та часть средств, которая инвестируется в легальную экономику <5>. -------------------------------- <4> См.: Теневая экономика (экономические, социальные и правовые аспекты): Материалы научной конференции 9 июля 1996 г. М., 1996. <5> См.: Иванов Э. А. Международно-правовые проблемы борьбы с легализацией преступных доходов (участие РФ в европейском сотрудничестве): Автореф. дис. ... к. ю.н. / Ин-т гос. и права РАН. М., 1999. С. 7.
Как уже отмечалось выше, криминальные "инвестиции" столь велики, что добропорядочным участникам экономической деятельности чрезвычайно трудно конкурировать с вчерашними гангстерами, которые используют в своем бизнесе "грязные" деньги. Однако отмывание доходов не всегда означает прилив инвестиций в страну: напротив, для экономики любого государства опасна массовая утечка капиталов за рубеж, чем, как правило, сопровождается легализация преступных доходов (преступники ищут наиболее привлекательные места для своих вложений, не в последнюю очередь - офшорные зоны). Масштабы таких процессов поражают: эксперты утверждают, что возврат в Россию незаконно вывезенных из нее капиталов позволил бы уже давным-давно не только решить проблему выплаты внешней задолженности, но и отказаться от финансовой помощи из-за рубежа <6>. -------------------------------- <6> В 1999 г. директор-распорядитель МВФ Мишель Камдессю признал, что "это не произойдет до тех пор, пока чрезвычайно огромные российские сбережения и накопления, которые находятся в зарубежных странах, не начнут поступать обратно в вашу страну". См.: Российская Федерация. 1999. N 13. С. 15. Различные финансовые органы, экономисты и эксперты оценивают стоимость незаконно вывозимого капитала (а очень часто это происходит с целью "отмывания") в пределах от 50 - 100 до 300 миллиардов долларов США (до 2000 г.). "Нью-Йорк таймс" же приводит еще большие цифры: от 300 до 500 млрд. долларов США.
Вместе с тем важность борьбы с легализацией преступных доходов обусловливается не только этим. Так, псевдозаконный бизнес используется не только, а иногда и не ради извлечения прибыли с помощью имущества, полученного от совершения преступлений: экономические процессы используются для прикрытия уголовно-противоправных деяний, лежащих в основе приобретения имущества, то есть основных (или предикативных) преступлений <7>. Среди подобных деликтов повышенную опасность представляют торговля наркотиками, оружием, использование рабского труда, торговля людьми, незаконный оборот радиоактивных материалов и т. д. В результате, легализуя преступно нажитые средства, преступники стремятся уйти от уголовной ответственности за совершенные деяния, что также характеризует отмывание преступных доходов как общественно опасное явление. -------------------------------- <7> См.: Лавров В. В. Уголовная ответственность за легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем: Автореф. дис. ... к. ю.н. / Нижегор. ин-т МВД РФ, 2000. С. 12.
Анализируемое преступление угрожает государству, обществу, а в конце концов и каждому гражданину еще и тем, что помогает создать финансовую базу организованных преступных групп, причем с якобы законным происхождением. С одной стороны, с помощью этих средств можно хорошо технически оснастить преступников с целью совершения новых преступлений. Однако для этого в принципе подошли бы и "неотмытые" деньги. С другой стороны, с помощью таких квазилегальных капиталов бывшие (и не только бывшие) лидеры организованных преступных групп, сообществ предстают в совсем иной социальной роли: в качестве бизнесменов, банкиров, преуспевающих частных предпринимателей, директоров, крупных акционеров и т. д. Разумеется, они не останавливаются на достигнутом и не стремятся расставаться с властью, напротив: теперь им гораздо проще налаживать коррупционные связи, а также скрывать отношения с нижними звеньями сообщества. Кроме того, как показывает практика, организованной преступности нужны не одни только деньги, но и власть, "полезные" должности на государственной службе, в органах местного самоуправления, в законодательных (представительных) органах. Соответственно, далеко не всегда мафия ограничивается подкупом служащих: ведь гораздо выгоднее, чтобы эту должность занимал "свой" человек. В результате огромные денежные средства позволяют проводить масштабные предвыборные кампании, предоставляя шанс преступникам получить власть, проникнуть в государственные структуры. Вышеизложенное позволяет сформулировать в общем виде основные задачи, которые способна решить борьба с легализацией преступных доходов: - защита легальной экономики от проникновения капиталов, добытых преступным путем, включая обеспечение равенства конкурентных возможностей; - защита интересов добросовестных приобретателей, у которых может быть истребовано преступно добытое имущество; - ограничение бегства капиталов из Российской Федерации; - как следствие - улучшение инвестиционного "климата"; - повышение уровня доверия населения к отечественному бизнесу, снятие с него криминального "клейма"; - разрушение финансовой базы организованных преступных групп, сообществ; - повышение эффективности раскрытия, расследования преступлений, являющихся источником дохода (предикативных деяний); - выход с низшего и среднего звена преступных организаций на руководителей преступных синдикатов, поскольку именно они в большей степени пользуются плодами криминальных деяний <8>. -------------------------------- <8> О некоторых из этих задач см.: Иванов Э. А. Международно-правовые проблемы борьбы с легализацией преступных доходов (участие РФ в европейском сотрудничестве): Автореф. дис. ... к. ю.н. / Ин-т гос. и права РАН. М., 1999. С. 1.
Общеизвестно, что результативное решение всех перечисленных задач силами одного отдельного государства невозможно в принципе, в особенности с учетом мировой глобализации (преступники будут лишь перекачивать средства из одного региона в другой - более для них благоприятный). Уже давно в мировом сообществе рассматриваемое преступление относится к группе транснациональных <9>. Соответственно, в силу международного характера легализации преступных доходов, результативная борьба с ней возможна только при объединении усилий государств, а с этой целью уже создана международно-правовая база. -------------------------------- <9> О понятии транснационального преступления см., например: Гаухман Л. и др. Проблемы борьбы с организованной транснациональной преступностью // Законность. 1995. N 1. С. 4 - 8.
Соглашения, направленные на борьбу с "отмыванием" преступных доходов <10>, разрабатывались во второй половине восьмидесятых годов прошлого века параллельно с договорами о борьбе с транснациональной организованной преступностью. Так называемое Базельское заявление по принципам от 12 декабря 1988 г. (Швейцария) предусматривало возможность нарушения конфиденциальности банковских операций в связи с использованием банков в преступных целях, а также излагало основные принципы борьбы с отмыванием денег через банковскую систему. 20 декабря 1988 г. была принята Венская конвенция ООН (Австрия) "О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ", которая регламентировала борьбу с легализацией так называемых наркодолларов. -------------------------------- <10> Подробнее см., например: Иванов Э. А. Система международно-правовых норм в сфере борьбы с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем // Государство и право. 2005. N 2. С. 44 - 49.
В июне 1989 г. в Париже по решению совещания на высшем уровне стран Большой семерки была создана "Специальная финансовая комиссия по проблемам отмывания денег" (сокращенно FATF). Основными направлениями деятельности Комиссии являются разработка и совершенствование системы мер, направленных на борьбу с отмыванием денег, выработка и распространение рекомендаций. Несмотря на то что рекомендации FATF не имеют обязательной силы, они оказывают большое политическое воздействие на государства <11>. -------------------------------- <11> См.: Иванов Э. А. Международно-правовые проблемы борьбы с легализацией преступных доходов (участие РФ в европейском сотрудничестве): Автореф. дис. ... к. ю.н. / Ин-т гос. и права РАН. М., 1999. С. 15. Так, большое значение в развитии европейского сотрудничества в борьбе с "отмыванием" преступных доходов следует придать специальной программе FATF, которая была опубликована 19 апреля 1990 г. В ней 40 рекомендаций были объединены в четыре блока: установление уголовной ответственности за легализацию преступных доходов; принятие предварительных и конфискационных мер; укрепление роли финансовой системы в противодействии "отмыванию"; международное сотрудничество. Основные положения программы соответствуют нормам Конвенции Совета Европы 1990 г. и Директивы Совета ЕС 91/308.
Важной вехой в укреплении нормативной базы в сфере борьбы с преступными капиталами, большим шагом вперед в консолидации сил стала Конвенция Совета Европы "Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности" <12>, принятая 8 ноября 1990 г. государствами - членами Совета Европы в Страсбурге. Этот акт направлен на борьбу с легализацией денег, полученных от любых преступлений. Конвенция предусматривает сближение уголовно-правовой оценки легализации в законодательстве стран-участниц, сближение национальных мер по борьбе с "отмыванием" доходов, формы и процедуры международного сотрудничества в борьбе с этим преступным явлением. В данной Конвенции установлены и разъяснены основные понятия, виды преступной деятельности и составы преступлений. В настоящее время к Конвенции присоединилось 47 государств <13>. -------------------------------- <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 3. Ст. 203. <13> 16 мая 2005 г. в Варшаве заключена Конвенция Совета Европы "Об отмывании, выявлении, изъятии, конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма", однако она еще не вступила в силу.
Отечественному же законодателю потребовалось слишком много времени, чтобы осознать степень общественной опасности легализации преступных капиталов: лишь в 1996 г. (когда уже осуществлен основной передел собственности!) в новом Уголовном кодексе появляется статья, предусматривающая ответственность за отмывание доходов, а лишь пять лет спустя начинает формироваться необходимая нормативная база для борьбы с данными преступлениями. Так, 13 июля 2001 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем", который был принят и подписан Президентом РФ 7 августа 2001 г. <14>. Одновременно был принят Федеральный закон от 7 августа 2001 г. "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" <15>, которым были изменены и дополнены Уголовный кодекс РФ, Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" <16>, Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" <17>. При этом отметим, что оба Закона от 7 августа 2001 г. вступили в силу лишь с 1 февраля 2002 г. -------------------------------- <14> Российская газета. 2001. 9 августа. В дальнейшем в Закон внесены изменения. См.: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ; Федеральный закон от 30 октября 2002 г. N 131-ФЗ; Федеральный закон от 28 июля 2004 г. N 88-ФЗ. Вторым из них название Закона было изменено: добавлены слова "и финансированию терроризма". <15> Российская газета. 2001. 9 августа. <16> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918. <17> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 27. Ст. 357; СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492; 2001. N 26. Ст. 2586.
Дальнейшее развитие нормы УК, посвященные легализации доходов, получили в связи с принятием Закона "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" от 8 декабря 2003 г. <18>. -------------------------------- <18> Парламентская газета. 2003. 11 декабря.
Важным этапом в данном вопросе является создание Комитета по финансовому мониторингу (ныне - Федеральная служба по финансовому мониторингу РФ) <19>. -------------------------------- <19> См.: Постановление Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N 307 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 26. Ст. 2676.
Приведем некоторые имеющиеся статистические данные (начиная с момента введения уголовной ответственности за отмывание доходов - 1997 г., по данным ГИЦ МВД) <20>. -------------------------------- <20> Данные взяты с сайта МВД России: http://www. mvd. ru.
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 г. г. г. г. г. г. г. г. г.
Зарегистрировано 241 1003 965 1784 1439 1129 620 1977 7461 преступлений по ст. ст. 174, 174.1 УК РФ
К уголовной 17/1 55/21 65/11 92/21 46 85 238 ответственности привлечено лиц / осуждено
На первый взгляд в последние годы наметился очень ощутимый сдвиг в решении рассматриваемой проблемы. Однако это не совсем так. Колоссальный рост (по 360 - 377% по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года) за последние два года количества рассматриваемых преступлений объясняется, к сожалению, не повышением качества работы правоохранительных органов, а тем, что ст. 174.1 УК в последнее время стала применяться "направо и налево" в связи с отсутствием в ней четкого указания на цель данного преступления и отсутствием вразумительного разъяснения со стороны Пленума Верховного Суда РФ. Соответственно, правоохранительные органы "находят" легализацию практически при любых случаях распоряжения преступно добытым имуществом: украл телевизор и продал его соседу? Значит, уже легализатор - ведь сделка с преступно добытым имуществом совершена! Так рассуждают многие работники правоохранительных органов, повышая одновременно статистические показатели по данному преступлению. Вместе с тем нельзя не отметить и положительных моментов. Начиная с середины 90-х годов, особенно после принятия нового Уголовного кодекса, Российская Федерация активно участвует в международном обсуждении проблемы "отмывания" имущества. В рамках СНГ, например, были заключены межправительственные соглашения о сотрудничестве и взаимной помощи в области валютного и экспортного контроля с Белоруссией, Грузией, Арменией, Киргизией, Молдавией, Узбекистаном. Большое внимание в этих документах уделено вопросу борьбы с "отмыванием" преступных доходов. Подобное соглашение заключено с Италией: в июне 1996 г. Правительство РФ приняло Постановление "О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве и взаимной помощи в области валютного и экспортного контроля и в сфере выявления и предотвращения финансовых операций, связанных с легализацией (отмыванием) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем" <21>. -------------------------------- <21> Собрание законодательства РФ. 1996. N 32. Ст. 3948.
7 мая 1999 г. от имени Российской Федерации Конвенция Совета Европы "Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности" подписана в г. Будапеште, а ратифицирована Федеральным законом Российской Федерации от 28 мая 2001 г. <22>. -------------------------------- <22> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2280.
6 октября 2004 г. в Москве состоялась Учредительная конференция Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ) - своеобразный аналог FATF. Кроме России документ об учреждении подписали Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Китай, Таджикистан <23>. -------------------------------- <23> Информация взята с сайта Федеральной службы по финансовому мониторингу: http://www. kfm. ru.
В октябре 2005 г. в России была создана Межведомственная комиссия по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма <24>. Комиссия является постоянно действующим координационным органом, образованным в целях обеспечения согласованных действий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и Банка России в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Комиссия формируется в составе представителей (на уровне руководителей или заместителей руководителей структурных подразделений) Министерства финансов РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерства иностранных дел РФ, Министерства юстиции РФ, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной службы по финансовым рынкам, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы по финансовому мониторингу и Центрального банка РФ (по согласованию). Также на заседаниях Комиссии вправе присутствовать Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры. Председателем Комиссии по должности является руководитель Федеральной службы по финансовому мониторингу. Перечень участников впечатляет, что лишь подчеркивает важность борьбы с легализацией преступных доходов в современной России. -------------------------------- <24> Приказ Минфина РФ от 25 октября 2005 г. N 132н "О создании Межведомственной комиссии по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // Российская газета. 2005. 17 ноября.
Активное участие в решении данной проблемы принимает и Центральный банк РФ. Так, им подготовлено письмо от 23 августа 2006 г. N 111-Т "О меморандуме Комитета АРБ по вопросам противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма" <25>. Соответственно в нем идет речь о том, что Комитетом Ассоциации российских банков по вопросам противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма 18 мая 2006 г. был принят Меморандум "О мерах по противодействию использования кредитных организаций в целях вывода крупных сумм денежных средств из легального денежного оборота в "теневую" экономику". Данный меморандум содержит рекомендации кредитным организациям по применению в практической деятельности набора мер, направленных на минимизацию вовлечения кредитных организаций в сомнительные финансовые схемы недобросовестных клиентов <26>. -------------------------------- <25> СПС "КонсультантПлюс". <26> www. arb. ru/site/comitets/comm. php? id=23&page=1.
Соответственно, одной из основных тенденций (наряду с международным сотрудничеством) в сфере борьбы с легализацией криминальных капиталов можно назвать все более широкое участие в ней различных институтов гражданского общества: общественных объединений, ассоциаций и т. д., поскольку уже совершенно очевидно, что силами одних лишь правоохранительных органов достичь ощутимых результатов не так просто. Примечательно, что упомянутое письмо подписано первым заместителем Председателя Центробанка России А. А. Козловым. Убийство в скором времени последнего констатирует тот факт, что преступники вовсе не спешат расставаться с принадлежащими им огромными капиталами, добытыми кровью и потом, правда... не своими.
Название документа