Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации: юридическая природа и нормативно-правовые основания ответственности
(Степенко В. Е.) ("Миграционное право", 2007, N 1) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
В. Е. СТЕПЕНКО
Степенко В. Е., доцент кафедры "Государственно-правовые дисциплины" Тихоокеанского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
С целью обеспечения преимущественно национальной безопасности в пограничном пространстве Российской Федерации установлен специальный режим функционирования Государственной границы. Основой введения данного режима являются Закон РФ от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации" <1>, Федеральный закон от 31 июля 1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" <2>, Указ Президента РФ от 29 августа 1997 г. N 950 "О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере" <3>. -------------------------------- <1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594. <2> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833. <3> СЗ РФ. 1997. N 35. Ст. 4060.
Помимо указанных нормативных правовых актов основы административно-юрисдикционной деятельности пограничных органов и войск ФСБ РФ регламентируются Кодексом РФ об административных правонарушениях <4>, в статье 23.10 которого закреплена правосубъектность пограничных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области: -------------------------------- <4> Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. М., 2002.
- защиты Государственной границы Российской Федерации; - охраны континентального шельфа, исключительной экономической зоны и морской среды (внутренних морских вод и территориального моря); - использования и охраны водных биологических (живых) ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации; - защиты суверенных, исключительных прав Российской Федерации на проведение ресурсных и морских исследований, иных работ в пределах континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, а также экономических интересов Российской Федерации при использовании указанных акваторий и их ресурсов. Отметим, что административные правонарушения, посягающие на установленный режим функционирования Государственной границы Российской Федерации, первоначально содержались в гл. 14 КоАП РСФСР <5> и относились к правонарушениям, посягающим на установленный порядок управления, то есть на систему политико-правовых институтов, обеспечивающих функционирование государственной власти <6>. Объектом посягательства данных противоправных деяний являлись общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения безопасности государства. В действующем Кодексе РФ об административных правонарушениях, принятом 30 декабря 2001 г., составы правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации были сгруппированы в отдельную главу 18. -------------------------------- <5> Кодекс РСФСР об административных правонарушениях: утв. ВС РСФСР 20 июня 1984 г. (ред. от 20 марта 2001 г.). Ст. 165.8, 183 - 187 // Ведомости ВС РСФСР. 1984. N 27. Ст. 909. <6> Агапов А. Б. Административная ответственность: Учебник. М., 2000. С. 216.
Анализ норм ст. 18.1 - 18.7, 18.14 КоАП РФ, закрепляющих составы правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации, позволил определить юридическую природу данной категории административных деликтов. По мнению автора, административным правонарушением в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации признается нарушение установленного порядка управления в виде режима функционирования Государственной границы, а именно: а) правил пересечения Государственной границы, порядка следования от Государственной границы до пунктов пропуска (и в обратном направлении), правил ведения на Государственной границе или вблизи нее хозяйственной, промысловой и иной деятельности), составляющих в своей совокупности режим Государственной границы Российской Федерации; б) правил нахождения и осуществления хозяйственной и иной деятельности в пограничной зоне; в) правил нахождения и осуществления промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальном море, во внутренних морских водах, в российской части вод пограничных рек, озер и водоемов; г) правил въезда (выезда) и пребывания в пунктах пропуска через Государственную границу, устанавливаемых исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля <7>; -------------------------------- <7> Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Е. Н. Сидоренко. М., 2006. С. 625.
д) правил, относящихся к мирному проходу через территориальное море РФ (транспортному пролету через воздушное пространство Российской Федерации) в целях обеспечения неприкосновенности Государственной границы Российской Федерации; е) порядка прохождения установленных контрольных пунктов (точек) при пересечении внешней границы исключительной экономической зоны Российской Федерации. Административные правонарушения, посягающие на установленный режим функционирования Государственной границы Российской Федерации, могут быть совершены как путем активных противоправных действий, так и в форме бездействия. Противоправное виновное действие физического (юридического, должностного) лица заключается в нарушении установленных правил соблюдения режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, в территориальном море и внутренних морских водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. В данной форме совершаются административные правонарушения, предусмотренные статьями 18.1, 18.2, 18.3, 18.4, 18.5, 18.6, 18.7 (в части, касающейся воспрепятствования исполнению военнослужащим обязанностей по защите Государственной границы, посягательства на жизнь, здоровье, честь и достоинство, имущество военнослужащего или членов его семьи в связи с выполнением им этих обязанностей). Противоправное виновное бездействие физического лица может быть выражено: - в форме отказа от обязательного исполнения или в ином умышленном неисполнении законных распоряжений или требований военнослужащего (в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы РФ), должностного лица органа охраны континентального шельфа, исключительной экономической зоны РФ (ст. 18.7, ч. 2 ст. 19.4 КоАП РФ); - в непринятии транспортной или иной организацией, осуществляющей международную перевозку (лицом, пересекающим по частным делам Государственную границу), мер по предотвращению незаконного проникновения лиц на транспортное средство и использования его для незаконного въезда в Российскую Федерацию (выезда из Российской Федерации), повлекшем незаконное пересечение или попытку незаконного пересечения Государственной границы РФ (ст. 18.14 КоАП РФ). Субъектами административных правонарушений, посягающих на установленный режим функционирования Государственной границы, являются: а) граждане Российской Федерации, достигшие 16-летнего возраста; б) иностранные граждане и лица без гражданства; в) должностные лица пограничных органов и войск, ответственные за соблюдение правил, составляющих режим функционирования Государственной границы РФ, уполномоченные обеспечивать порядок прохождения контрольных точек (пунктов) при пересечении внешней границы исключительной экономической зоны Российской Федерации; г) должностные лица предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений; д) российские и иностранные юридические лица. Особо следует отметить особенность правосубъектности иностранных граждан и лиц без гражданства как специальных субъектов нарушения установленного порядка управления в виде режима функционирования Государственной границы Российской Федерации. Являясь субъектами управленческих общественных отношений, обладающими специальным правовым статусом, иностранные граждане и лица без гражданства, временно пребывающие, временно или постоянно проживающие на территории России, обычно подлежат ответственности за совершенные административные правонарушения на тех же основаниях, что и российские граждане <8>, за исключением лиц, которые не подпадают под юрисдикцию Российской Федерации и пользуются соответствующими привилегиями и дипломатическим иммунитетом в соответствии с российским законодательством и международными договорами <9>. Данное правило вытекает из содержания нормы ч. 1 ст. 2.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях и основывается на принципе государственного суверенитета, согласно которому каждое государство устанавливает пределы ответственности иностранных граждан самостоятельно. -------------------------------- <8> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. Части 1 и 2 статьи 2.6. <9> Овсянко Д. М. Административное право: Учебное пособие. М., 2002. С. 49.
Вопрос же об ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории РФ иностранными гражданами, которые согласно действующему закону и международным договорам пользуются иммунитетом от административной юрисдикции РФ, разрешается дипломатическим путем в соответствии с нормами международного права <10>. Однако следует подчеркнуть, что иностранные граждане и лица без гражданства не привлекаются к административной ответственности за действия, совершенные ими за пределами государства пребывания, если эти действия не затрагивают интересы данного государства или его граждан <11>. -------------------------------- <10> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. Часть 3 статьи 2.6. <11> Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2001. С. 140.
Все административные правонарушения, совершаемые иностранными гражданами и лицами без гражданства в области защиты Государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания на территории России (гл. 18 КоАП РФ), могут быть подразделены на две основные группы: а) административные правонарушения, за совершение которых к ответственности на общих основаниях привлекаются как российские, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства (нарушение режима Государственной границы РФ (ст. 18.1 КоАП РФ); нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (ст. 18.4 КоАП РФ)); б) административные правонарушения, за совершение которых к ответственности могут быть привлечены только иностранные граждане и лица без гражданства, в силу того что иностранные граждане и апатриды обязаны соблюдать установленные правила пребывания на территории Российского государства и исполнять возложенные на них дополнительно юридические обязанности, которые не распространяются на российских граждан. Именно поэтому последние не могут являться субъектами второй категории правонарушений. Например, составом ст. 18.8 КоАП РФ "Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации" предусмотрено противоправное деяние, выражающееся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию. А потому следует согласиться с мнением В. И. Новоселова <12>, согласно которому все составы административных правонарушений в зависимости от субъектного состава (широкий круг лиц, включающий и российских, и иностранных граждан, и лиц без гражданства; только иностранные граждане и лица без гражданства) можно подразделить на общие (предусмотренные ст. 18.1, 18.4 КоАП РФ) и специальные (ст. 18.8 КоАП РФ). -------------------------------- <12> Новоселов В. И. Правовое положение граждан в отраслях государственного управления. Саратов, 1977. С. 160.
Административная ответственность в области защиты Государственной границы Российской Федерации рассматривается нами в качестве одного из видов юридической ответственности, наступающей за совершенные противоправные виновные деяния в форме нарушения установленного режима функционирования Государственной границы РФ, изложенные в статьях Особенной части КоАП РФ (гл. 18), за которые уполномоченными должностными лицами пограничных органов и судьями назначаются административно-правовые санкции. Анализ норм административно-процессуального законодательства свидетельствует о значительном расширении института административной ответственности, в том числе посредством введения дополнительного состава противоправного деяния, предусмотренного ст. 18.14 КоАП РФ, увеличения максимальных размеров штрафов, налагаемых за ряд правонарушений. В частности, в аспекте рассматриваемых проблем проведем сравнительный анализ применения к виновным лицам мер административной ответственности за совершение деяний, предусмотренных в ст. 183.1 КоАП РСФСР (18.1 КоАП РФ), 183.2 КоАП РСФСР (18.3 КоАП РФ), 165.8 КоАП РСФСР (18.7 КоАП РФ). За нарушение режима Государственной границы Российской Федерации, неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением обязанностей по охране Государственной границы размер штрафных санкций, налагаемых на граждан, был увеличен (с 10 МРОТ до 20 и 15 МРОТ соответственно). Однако действующий КоАП РФ в составах рассматриваемых статей не предусматривает такие квалифицирующие деяния признаки, как повторное в течение года нарушение режима Государственной границы и признак злостности. Вместе с тем за отдельные виды противоправных деяний предусматривается снижение размера штрафных санкций (в частности, за нарушение пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах Российской Федерации). Размер административного штрафа, налагаемого на граждан, снижен с 10 до 5 МРОТ, на должностных лиц - с 50 до 10 МРОТ. Необходимость включения ст. 18.14 "Незаконный провоз лиц через Государственную границу Российской Федерации" в Кодекс РФ об административных правонарушениях объясняется наличием фактов незаконного пересечения Государственной границы путем скрытного проникновения на транспортное средство транспортной организации (иной организации, частного лица), осуществляющих международную перевозку, используя небрежное исполнение своих обязанностей персоналом данных организаций или владельцами транспортных средств <13>. -------------------------------- <13> Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Е. Н. Сидоренко. М., 2006. С. 642.
Среди мер административного наказания, применяемых должностными лицами пограничных органов и судьями за совершение административных правонарушений в области защиты Государственной границы РФ, можно назвать: предупреждение, административный штраф, конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения, административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Предупреждение - является мерой административного наказания, которая выражается в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение применяется преимущественно к лицам, виновным в совершении незначительных административных правонарушений. Оно может налагаться лишь в случаях, когда это предусмотрено в санкции соответствующей статьи Кодекса РФ об административных правонарушениях (ч. 3 ст. 18.1, ст. 18.2, 18.3, ч. 1 ст. 18.4 КоАП РФ). Чаще всего предупреждение предусматривается в санкциях альтернативно с административным штрафом. Вместе с тем не допускается его применение вместо других административных наказаний, поскольку Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусматривает возможности замены одного административного наказания другим, если это не установлено в санкции соответствующей нормы КоАП РФ. Количественные показатели применения административных наказаний за нарушение режима функционирования Государственной границы РФ в деятельности региональных пограничных управлений в Дальневосточном регионе свидетельствуют о возрастающем удельном весе предупреждения среди иных видов административных наказаний. Так, за период с 1997 по 2000 г. предупреждение как административно-правовая санкция применялось должностными лицами Дальневосточного регионального управления Федеральной пограничной службы России в 1,5 - 2 раза чаще, чем иные виды наказания, что в процентном отношении составляло от 57 до 66% от общего количества назначенных наказаний. В практике административно-юрисдикционной деятельности пограничного управления ФСБ России по Дальневосточному федеральному округу, пограничных управлений ФСБ России по Хабаровскому краю и ЕАО, по Амурской области эта мера наказания также составляет самый большой удельный вес. В 2001 г. предупреждение в качестве административной санкции за совершенные правонарушения было применено в 2378 случаях (что составляло 56% от общего количества назначенных наказаний), в 2002 г. доля санкции в виде предупреждения составляла 57% от общего количества назначенных наказаний, в 2003 г. - соответственно 61%, в 2004 г. - 59,7%, в 2005 г. - 62%. Административный штраф - это денежное наказание, налагаемое за административное правонарушение, выражающееся в величине, кратной МРОТ или стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения. Установление конкретных размеров штрафных санкций увязывается с характером правонарушения, размером причиненного вреда, степенью вины правонарушителя, его имущественным положением и иными существенными обстоятельствами дела. Административный штраф за нарушение федерального законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации может быть установлен с превышением максимальных размеров, предусмотренных ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ (на граждан - не более 25 МРОТ, на должностное лицо - не более 50 МРОТ, на юридическое лицо - до 1000 МРОТ), однако вместе с тем не может превышать для должностных лиц - 200 МРОТ, а для юридических лиц - 5000 МРОТ. Административный штраф является основным видом административного наказания. В случаях, предусмотренных законодательством, штраф может назначаться в сочетании с дополнительными административными наказаниями (конфискация предмета правонарушения, административное выдворение). Так, за нарушение режима Государственной границы Российской Федерации, режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ иностранные граждане и лица без гражданства могут быть подвергнуты административному штрафу (в размере до 20 или до 10 МРОТ соответственно) с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового. Ведение на Государственной границе Российской Федерации либо вблизи нее, в территориальном море, во внутренних морских водах РФ, в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов хозяйственной, промысловой, изыскательской или иной деятельности без соответствующего разрешения (уведомления) пограничных органов влечет санкцию в виде административного штрафа с конфискацией орудий совершения или предмета административного нарушения или без таковой. В количественном отношении применение штрафных санкций идет опережающими темпами по сравнению с назначением других видов наказаний, применяемых должностными лицами пограничных органов. О возрастающей динамике назначения данного вида наказания свидетельствуют итоги пограничной деятельности Тихоокеанского регионального управления Федеральной пограничной службы России за период с 1997 по 2000 г. Удельный вес административного наказания в виде штрафа в общем количестве иных административно-правовых санкций (предупреждения и административного выдворения) составлял от 45 до 70%. Подобная практика связывается прежде всего с квалификацией противоправных деяний, совершаемых на участке Тихоокеанского регионального управления ФПС России, и во многом зависит от категории правонарушителей. В частности, за рассматриваемый период на участке ТОРУ было совершено наибольшее количество правонарушений, квалифицируемых по ст. 18.1 "Нарушение режима Государственной границы Российской Федерации", санкция которой предусматривает наказание в виде административного штрафа. Кроме того, среди нарушителей режима Государственной границы РФ и режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ наибольшее количество составляли иностранные граждане и лица без гражданства, к которым в качестве санкции применяется административный штраф с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового. За период с 2001 по 2005 г. в процессе юрисдикционной деятельности должностными лицами регионального пограничного управления по ДВФО административное наказание в виде штрафа было назначено 4321 раз, что в 1,2 раза превышает общее количество случаев назначения административного ареста, в 4,3 раза - конфискации, в 35 раз - административного выдворения. Вместе с тем за рассматриваемый период отмечается снижение общего количества привлеченных к административной ответственности в виде административного штрафа. По данным РПУ ФСБ России по ДВФО, количество оштрафованных в 2003 г. составило 987 чел., в 2004 г. - 852 чел., в 2005 г. - 760 чел. Однако общая сумма штрафных санкций за рассматриваемый период возросла почти в 1,5 раза (в 2003 г. - 1405,43 тыс. руб., в 2005 г. - 1904,73 тыс. руб.). Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения - представляет собой принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей. Конфискация применяется в качестве дополнительного альтернативного наказания пограничными органами за совершение административных правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования (ст. 8.17, 8.18, 8.19, 8.20, 8.35, ч. 2 ст. 8.37 КоАП РФ), в области защиты Государственной границы Российской Федерации (ч. 3 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.3 КоАП). Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения носит имущественный характер. Если в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях указывалось, что конфискации подлежат лишь предметы, находящиеся в личной собственности нарушителя, то в Кодексе РФ об административных правонарушениях данный вопрос не конкретизируется. Однако в отличие от ранее действовавшего законодательства об административной ответственности новый Кодекс устанавливает конфискацию не изъятых из оборота вещей. Вместе с тем некоторые составы административных правонарушений предусматривают конфискацию ограниченных в обороте вещей, явившихся орудием совершения или предметом правонарушения. Например, конфискация применяется за уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений (ст. 8.35 КоАП РФ). Отметим, что в первоначальной редакции ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ "Нарушение режима Государственной границы Российской Федерации" конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения не предусматривалась в качестве дополнительного административного наказания (хотя фигурировала в санкции ст. 183.1 КоАП РСФСР с аналогичным составом). Данная мера административной ответственности была введена Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. Административный арест - заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества под стражей в предназначенных для этих целей учреждениях. Режим содержания является одним из средств достижения целей данного наказания, обеспечивает охрану арестованного и постоянный надзор за ним в целях предотвращения совершения правонарушителем новых правонарушений. Административный арест устанавливается и назначается за отдельные виды наиболее общественно опасных противоправных деяний. В нашем случае таким правонарушением является неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы РФ. По данным регионального пограничного управления ФСБ России по ДВФО, общее количество санкций в виде административного ареста возросло с 2001 по 2005 г. в 1,4 раза и составляло в 2001 г. 13,5% от общей доли административных наказаний, в 2002 и 2003 гг. - 16%, в 2004 г. - 16,5%, в 2005 году - 16,8%. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства - заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через Государственную границу за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством России, - в контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из РФ. Основанием для административного выдворения является незаконное пересечение Государственной границы РФ иностранными гражданами и лицами без гражданства, в отношении которых принято решение о привлечении их к административной ответственности. Постановление об административном выдворении принимается органами Федеральной миграционной службы, пограничными органами ФСБ России, в нем указывается срок, в течение которого иностранный гражданин или лицо без гражданства обязаны покинуть территорию РФ. Иностранные граждане и лица без гражданства, подлежащие административному выдворению за пределы РФ, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов федеральной миграционной или пограничной службы или в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации. Административное выдворение за пределы РФ применяется в относительно небольшом количестве случаев. Так, в 2001 г. за пределы РФ было выдворено 11 чел., в 2002 г. - 26 чел., в 2003 г. - 21 чел., в 2004 г. - 30 чел., в 2005 г. - 35 чел. То есть общее количество случаев применения санкции в виде административного выдворения за период с 2001 по 2005 г. составило всего 0,5% в общем количестве назначенных административных наказаний. Следует отметить, что должностные лица пограничных органов ФСБ России уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, посягающих на установленный законодательством режим Государственной границы, пограничный режим и режим в пунктах пропуска через Государственную границу, в том числе совершаемых во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в соответствии с подведомственностью данной категории дел.
Название документа