Федеративные отношения и безопасность регионального развития
(Алехнович С. О.)
("Право и политика", 2007, N 4)
Текст документа
ФЕДЕРАТИВНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И БЕЗОПАСНОСТЬ
РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
С. О. АЛЕХНОВИЧ
Алехнович Сергей Олегович - кандидат философских наук (г. Москва).
Современная социально-экономическая ситуация в регионах Российской Федерации характеризуется значительным спадом в основных отраслях производства в условиях обострения социальных противоречий, появлением нового вида угроз - регионального экономического сепаратизма.
История знает много примеров, когда территориально-политическая организация общества определялась в первую очередь экономическими процессами. Особое значение влияние экономических факторов приобретает при процессах формирования или совершенствования федеративной формы государственного устройства. Фактически только они могут либо сбить волну центробежных настроений и интегрировать общество в единое целое, либо сформировать, при определенных условиях, тенденции регионального сепаратизма. Взаимоотношения между федерациями и их субъектами в целом развиваются противоречиво, что выражается, с одной стороны, в усилении центральной власти во многих областях, а с другой - в ее ослаблении в других. При этом в одних случаях эти противоречия способны формировать интеграционные процессы, а в других - сепаратистские. Подробный анализ экономико-правовых отношений в федеративных государствах - задача весьма сложная. Вместе с тем все многообразие экономических явлений, их основные тенденции, закономерности и механизмы, взламывающие традиционную структуру федеративных отношений, в основном отражает один аспект этой проблемы - функционирование единого внутреннего рынка. Единый экономический рынок сложился в развитых государствах к концу XIX - началу XX столетия. В настоящее время его развитие не сдерживается фактором федеративного устройства государства. Конституционной основой процессов экономической интеграции служат статьи конституций, закрепляющие право федеральных органов устанавливать единую систему денежного оборота, вводить налоги на всей территории Федерации и регулировать торговлю между субъектами Федерации. Особое значение в создании единого экономического рынка имеет широкая дискреционная власть центральных органов по регулированию торговли. Например, в США право регулировать торговлю между штатами передано конгрессу. В процессе толкования данной нормы Верховный суд США подчеркивал: "Торговля... это нечто большее, чем просто торговля. Это - движение товаров и отношения, требующие единого правового регулирования". Аналогичные формулы о регулировании торговли между субъектами Федерации содержатся в Конституциях Австралии и Канады.
Несколько иные нормы конструкции применены в ряде других конституций. Например, Политическая конституция Мексиканских Соединенных Штатов предусматривает право конгресса "предотвращать установление ограничений в торговле между штатами" (пункт IX статья 73). В Конституции Швейцарского Союза провозглашается принцип свободы торговли и промышленности на всей территории Союза (статья 31). В развитии единого экономического рынка немалую роль играет единая система денежного оборота, при которой финансовая система находится под полным контролем федерального правительства. Оно осуществляет выпуск денег и изъятие ценных бумаг, определяет условия кредитования и основы функционирования банковской системы. Консолидирующее начало заложено и в широких полномочиях федеральных органов по введению единых налогов на всей территории Федерации. Объединению территорий способствует здравый экономический расчет, единство интересов, делегирование некоторых экономических функций на уровень центральной, точнее сказать, централизующей власти при сохранении значительных экономических полномочий и свобод регионов, в конечном счете объединяющихся в единый национальный рынок. Единый экономический рынок характеризуется следующими тремя параметрами: динамизмом, эффективностью и гармонией связующих его отношений. Динамизм единого экономического рынка обеспечивается свободой передвижения лиц, товаров, капиталов и услуг. Эффективность - соответствием форм управления экономическим требованиям. Гармония - обоснованными пропорциями в отраслевом и региональном развитии экономики. Механизмы регулирования экономики в федерациях имеют достаточно централизованные формы. Во многих сферах экономической жизни федеральные органы власти утверждают за собой исключительные права, оттесняя регионы на второй план. В ведении последних остаются регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и т. п. В регулировании экономических отношений федеральные органы опираются в основном на формы и методы финансовой политики (налоги, дотации и т. п.), не пренебрегая при необходимости и средствами директивного руководства (регулирование цен, введение запретов и т. п.).
Проблема взаимоотношений федерального центра и российских регионов в экономической сфере является одной из ключевых для обеспечения безопасности как Федерации в целом, так и регионов. Во-первых, не отрицая и поддерживая необходимость существования устойчивой вертикали государственной власти, в том числе и исполнительной, нельзя не отметить, что, наряду с региональными органами власти, в большинстве субъектов Российской Федерации действует свыше пятидесяти федеральных структур, охватывая все без исключения стороны жизни региона, которые, однако, не несут практически никакой ответственности перед населением и обязаны отвечать за свои действия только перед федеральным центром. Таким образом, происходит постепенная передача ответственности за решение политических и экономических проблем перед населением в регионы без соответствующей поддержки и передачи необходимых полномочий и ресурсов для их продуктивного урегулирования. Следующий болезненный узел проблем в отношениях между центром и регионами, непосредственно оказывающий влияние на процессы обеспечения безопасного и устойчивого развития регионов, экономической и политической интеграции Российской Федерации, - реализация конституционного принципа разграничения государственной собственности. Эти проблемы принимают вполне видимые реальные очертания "от Москвы до самых до окраин", формируя политико-экономическое противостояние, будь то город федерального значения (Москва, Санкт-Петербург) или периферийные регионы (Приморский край, Сахалинская, Камчатская области). Продажа акций крупнейших регионообразующих предприятий на территории субъектов Федерации из Москвы, отнесенных ею же к федеральной собственности, независимо от специфики территорий и мнения региональных властей, по большей части ослабляет региональную безопасность, лишает экономического основания российскую государственность. Не менее значимым обстоятельством, затрудняющим становление федерализма, является несогласованность финансовой, бюджетной и налоговой политики между федеральным центром и регионами, между субъектами Федерации. Жесткость финансовой системы в условиях трансформации всего экономического механизма страны необходима. Однако условия, при которых Центральный банк РФ и ряд так называемых уполномоченных банков, преимущественно московских, проводят более 70 процентов всех финансовых операций страны, никоим образом не могут способствовать развитию производственных предприятий на местах, усилению экономики регионов. Реальной угрозой региональной безопасности становится бесконтрольность финансовых потоков, а точнее, их подконтрольность только крупнейшим кредитно-финансовым организациям, фактически неконтролируемым со стороны государства, не говоря уже о региональных властях. Политику федерального центра, формируемую административно-финансовой олигархией, по отношению к российским регионам можно охарактеризовать как периферийную, когда регионы рассматриваются исключительно как источники сырьевых или энергетических ресурсов, доходы от эксплуатации которых, без учета мнения того или иного субъекта, делятся между московскими финансово-промышленными группами, иностранными инвесторами и зарубежными покупателями. При этом следует отметить, что процессы формирования рыночных отношений и накопления субъектами хозяйственной деятельности первоначального капитала на территории Российской Федерации имели не эволюционный, а директивный характер, где определяющими были не экономические отношения, а политическая воля федеральной власти. Именно специфика борьбы за власть на протяжении последнего десятилетия и определила "остаточный" подход во взаимоотношениях Центра и регионов. Неравномерность развития экономики порождает неравенство в экономическом потенциале субъектов Федерации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. С целью скорректировать ее развитие во всех федеративных государствах оказывается финансовая поддержка "слабым" штатам, провинциям или землям за счет централизованных финансовых средств. Наиболее подробно эти вопросы раскрыты в Основном Законе ФРГ. В пункте 4 статьи 106 отмечается: "Федерация может предоставлять землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия или чтобы компенсировать возможные экономические различия на территории федерации..." Представляет интерес и статья 109 Основного Закона ФРГ, в которой подчеркивается: "Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса". Исторический опыт показывает, что без создания условий экономического федерализма, без установления четкого баланса прав и обязанностей региональных и федеральных властей экономические реформы постоянно будут тормозиться региональными противоречиями, протекционистскими тенденциями, формированием региональных монополий, оборачиваясь растаскиванием национального экономического богатства, а не его совместным и эффективным накоплением. Таким образом, созданию условий экономического федерализма противостоят сепаратистские тенденции, возникающие в том числе из противоречий экономического развития государства. В свою очередь, указанные противоречия обусловлены как субъективными, так и объективными причинами. Рассматривая причины, возможно, ведущие к возникновению сепаратистских тенденций в современной России, следует отметить, что ее вхождение в интегрированный мировой экономический рынок началось с фактического разрушения внутригосударственного экономического потенциала СССР и его структуры. В результате чего длительный и высокозатратный процесс поддержания и функционирования единого экономического рынка Российской Федерации был не просто приостановлен, а, по существу, отброшен в политико-временном состоянии на уровень, который большинство ведущих мировых держав прошли в начале XX века. При этом модель развития России была избрана не только без учета существующих экономических традиций, но и во многом противопоставлена им. Это, в свою очередь, породило существующие противоречия, которые на уровне центр - регион имеют ярко выраженную центробежную направленность. В России действуют три основные традиции, три исторически обусловленные долгосрочные экономические тенденции, влияющие на устойчивое формирование и безопасность экономической структуры российских регионов: сохранение роли государственной собственности и государственного капитала; администрирование, то есть стремление федеральной власти влиять на экономические процессы в регионах; монополизация, стремление к концентрации капитала и власти, слияние власти и капитала. Переплетаясь, эти тенденции создают особую среду, в которой протекают экономические процессы. Согласуясь с этими тенденциями и приспосабливаясь к ним, должен развиваться частный бизнес. Именно приспособление к этим тенденциям, а не доминирование над ними обусловливает развитие форм предпринимательства и экономической структуры в целом. Наиболее остро происходит противостояние на уровне федерация - регион по вопросам приватизации государственной собственности. Как показывает практика, сепаратистские тенденции, проявляющиеся в особом порядке проведения приватизации (Москва, Татарстан, Башкортостан, Приморский край и т. д.), являются, при их беспристрастной деидеологизированной оценке, нормальной реакцией, препятствующей, а не поощряющей дезинтеграционные процессы в экономике, где именно государством в лице федерации должна осуществляться территориально-политическая организация всего общества. Децентрализация государственной экономической собственности с ее концентрацией на местном (региональном) уровне отражает тенденцию роста экономической самостоятельности регионов, постепенную передачу прав собственности от федеральной власти к региональным властям. В условиях повышения роли региональных органов власти, особенно как субъектов собственности, между ними и федеральными органами власти происходит перераспределение рычагов и методов управления экономикой. Однако такое перераспределение, при определенных условиях и в отсутствие четко определенных принципов экономических отношений, приводит к использованию различных, а порой просто органически несовместимых методов управления экономикой как на уровне центр - регион, так и между отдельными субъектами Российской Федерации.
В современных условиях с точки зрения возможности развития сепаратистских тенденций сохраняют свое значение взаимосвязь, слияние бизнеса и власти как на региональном, так и на федеральном уровне. В условиях, когда государственный капитал и государство как таковое продолжают оставаться источником (как правило, единственным) реальных доходов, а также и получения экономических преимуществ через администрирование, частный капитал так или иначе будет вращаться вокруг союзов с чиновниками, порождая коррупцию и криминал в обществе. Не только возможное создание, но и уже реально действующие криминально-государственные союзы, представляющие закрытые, жестко структурированные сообщества, чьи интересы противостоят интересам общества и их главному выразителю - государству, создают реальную угрозу федеративным отношениям, национальной безопасности на региональном уровне. Еще одна тенденция экономического развития России, непосредственно влияющая на процесс развития федеративных отношений регионов - это монополизация экономики. В условиях несовершенной, переходной по форме и содержанию экономической инфраструктуры, господства инфляции, издержек монополизм является средством выживания бизнеса. Финансовые группы, появление так называемых олигархов не что иное, как возведенная в свою наивысшую форму комбинация слабого национального капитала, администрирования и государственной собственности. Монополии, являющиеся организационным и техническим фактором экономических отношений, не должны становиться доминирующим экономическим явлением и тем более определять центры экономической власти, противопоставляя экономические интересы федерального центра регионам. Экономическая власть должна формироваться на уровне всех участников экономики в результате главенства закона и равного доступа к факторам производства.
На протяжении почти десятка лет в России развиваются два взаимосвязанных процесса: с одной стороны, формируются основы рыночных отношений, а с другой - происходит становление федеративной государственности. Однако эти две тенденции находятся как бы в отрыве друг от друга. Первая представляется сугубо экономической проблемой, тогда как вторая - нормативно-правовая. Подобное расхождение является одной из причин того, что мы называем стагнацией государственного развития России. Сравнительный анализ свидетельствует, что ни одна федерация в мире не имела длительной исторической перспективы, если ее правовой институциализм развивался в отрыве от социально-экономических особенностей развития регионов или субъектов федерации. Успех устойчивого государственного строительства в конечном итоге определялся тем, в какой мере действующие принципы федерализма в той или иной стране соответствовали экономическим аспектам регионов.
В России, однако, имеет место недооценка мирового и собственного исторического опыта. Вопреки конституционным положениям, фиксирующим общие принципы федерализма, конкретный социально-экономический базис практической реализации этих принципов так и не определен.
Сохранение отмеченной неопределенности позволяет каждой из сторон федеративных отношений - федеральному центру и регионам - трактовать положения Конституции Российской Федерации, Федеративного договора в свою пользу. Пытаясь преодолеть эти разногласия, федеральный центр пошел по пути заключения двусторонних договоров и соглашений с субъектами Федерации. Не имея надежной правовой базы договорного процесса, этот шаг привел к серьезным негативным последствиям в осуществлении региональной политики.
Неопределенность на путях решения принципиальных, охватывающих сферу федеративных отношений социально-экономических проблем выступает одним из главных факторов нестабильности в регионах, способствует формированию угроз региональной безопасности. При этом названные проблемы составляют комплекс, а не сумму нерешенных вопросов.
В этих условиях требуется переход к качественно новому курсу в реализации региональной политики России, что также позитивно скажется на состоянии региональной безопасности. Этот переход должен базироваться как минимум на четырех принципах: ограничение приоритетных направлений региональной политики, нуждающихся в общефедеральной поддержке; восстановление управляемости социально-экономическими процессами в субъектах Федерации на основе сохранения единого экономического пространства Федерации и обеспечения федеральных минимальных гарантий регионам; поиск баланса прав и ответственности Федерации и ее субъектов с целью объединения принципов региональной политики и укрепления основ федерализма в сочетании с развитием местного самоуправления; признание социально-экономического фактора как одного из важнейших в создания системы региональной безопасности федеративного государства.
Одним из важнейших инструментов региональной политики Российской Федерации является реализация федеральных целевых программ, утвержденных постановлениями Правительства РФ и подлежащих обязательному финансированию из федерального бюджета. Из 51 федеральной целевой программы, действующих в настоящее время, только 7 направлены на социально-экономическое развитие регионов: "Развитие особой экономической зоны в Калининградской области (1998 - 2005 г.)", "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья (1996 - 2005 г.)", "Социально-экономическое развитие Курильских островов, Сахалинской области (1994 - 2005 г.)", "Юг России (до 2010 г.)", "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан (до 2006 г.)", "Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 - 2010 г.)", "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 - 2010 г.)".
Между тем усилия федерального центра в рамках региональной экономической политики носят половинчатый, вынужденный характер. На фоне увеличения числа депрессивных, а кое-где кризисных регионов необходимо задействовать механизм федерального вмешательства.
Исторически сложившаяся неоднородность экономического пространства России оказывает значительное влияние на эволюцию государственного устройства, структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований и социально-экономической политики.
Сглаживание неоднородности экономического пространства создает более благоприятные условия для развития общенационального рынка, оптимизации социально-экономических преобразований, формирования на качественно более высоком уровне общероссийского менталитета, укрепления единства Российского государства. Наоборот, усиление неоднородности затрудняет проведение единой региональной политики, социально-экономических преобразований и формирование общенационального рынка.
С началом рыночных реформ различия в социально-экономическом развитии регионов стали усиливаться. Такие существенные различия в социально-экономическом положении российских регионов уникальны для одного государственного образования и сопоставимы с дифференциацией между индустриально развитыми государствами и странами третьего мира. Это обусловлено следующими причинами: Во-первых, наличием в составе Российской Федерации регионов с разной структурой экономики и разным менталитетом населения и власти, что еще называется региональным самосознанием или региональной идентификацией. Во-вторых, значительным ослаблением регулирующей роли государства и фактическим правовым, а следовательно, экономическим неравенством субъектов Российской Федерации.
Сравнительный анализ социально-экономического развития регионов России, подтверждаемый рядом исследований независимых российских социологических структур, показывает, что практически в каждом федеральном округе имеются неблагополучные субъекты Федерации. В наиболее тяжелом положении находятся Сибирский, Дальневосточный и Южный федеральные округа.
Комплексная оценка динамики развития субъектов Центрального федерального округа позволяет сделать вывод о некоторой стабилизации его социально-экономического развития. Наряду с этим и в относительно преуспевающем Центральном федеральном округе существует ряд регионов, отстающих по важнейшим экономическим показателям от других. По таким показателям, как объем инвестиций в основной капитал, объем внешнеторгового оборота, среднедушевая финансовая обеспеченность региона, а также доля занятых на малых предприятиях, неблагополучными в Центральном федеральном округе являются Брянская, Владимирская, Ивановская, Курская, Орловская, Смоленская и Тамбовская области. По показателям отношения среднедушевых доходов и прожиточного минимума, доли населения с доходами ниже прожиточного минимума, среднедушевого розничного товарооборота здесь наблюдается тенденция постоянного, но незначительного ухудшения с 1998 года по 2000 год. В ряде областей - Рязанской, Тверской, Ярославской - в последние годы наблюдается улучшение по основным социально-экономическим показателям.
Социально-экономическое развитие субъектов Южного федерального округа остается гораздо ниже среднероссийского уровня, в том числе по уровню валового регионального продукта на душу населения, объему внешнеторгового оборота на душу населения, наличию основных фондов на душу населения.
К группе неблагополучных субъектов округа относятся: Республики Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Чеченская, Карачаево-Черкесская Республики, Волгоградская область. Именно показатели уровня валового регионального продукта на душу населения, объема внешнеторгового оборота на душу населения, уровня финансовой обеспеченности региона на душу населения, уровня общего объема розничного товарооборота и платных услуг на душу населения, наличия основных фондов на душу населения, уровня развития отраслей социальной инфраструктуры составляют основу отсталости субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа. Такое состояние экономики в северокавказских республиках существенно затрудняет усилия федерального центра по стабилизации социально-политической обстановки на территории Южного федерального округа, способствует формированию новых угроз региональной безопасности, таких, как религиозный экстремизм и этносепаратизм. Возникшее в результате социального расслоения недовольство деятельностью региональных властей побуждает экономически неблагополучную часть населения к созданию радикальных общественно-политических объединений, способствует разжиганию этнофобии. Молодежь республик Северного Кавказа, не имеющая работы, а соответственно, средств к существованию, все активней вовлекается в различного рода исламские экстремистские группировки ваххабитов, таблигитов, салафитов и т. п.
Лишь в Астраханской области, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Калмыкия, Ставропольском крае наблюдается тенденция к стабилизации социально-экономического положения.
Оценка динамики развития экономики Северо-Западного федерального округа позволяет сделать вывод об улучшении ситуации на территории этого региона. Оставляют желать лучшего пока показатели уровня развития отраслей социальной инфраструктуры, объема инвестиций в основной капитал на душу населения, наличия основных фондов на душу населения.
В Северо-Западном регионе неблагополучное положение сложилось в Архангельской и Псковской областях. Здесь практически без изменений остаются доля занятых на малых предприятиях в общей численности занятых, уровень регистрируемой безработицы, развития отраслей социальной инфраструктуры. Некоторые улучшения наблюдаются по таким показателям, как доля населения с уровнем доходов ниже прожиточного минимума, уровень общего объема розничного товарооборота и платных услуг на душу населения.
В Приволжском федеральном округе также не отмечается тенденции к стабилизации экономики. Практически все экономические показатели этого региона ниже среднероссийского уровня. Особенно неблагополучная социально-экономическая обстановка сложилась в Коми-Пермяцком автономном округе, Пензенской, Кировской областях, Республиках Чувашия, Мордовия, Марий Эл.
Оценка экономических показателей в Сибирском федеральном округе свидетельствует о существенном ухудшении в развитии регионов. Наибольшие отклонения от среднероссийских экономических показателей - по уровню валового регионального продукта на душу населения, финансовой обеспеченности региона на душу населения, наличия основных фондов на душу населения, коэффициента плотности дорог и т. д. Среди отсталых в социальном и экономическом положении можно назвать Агинский Бурятский автономный округ, Читинскую область, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Эвенкийский автономный округ, Республики Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия.
На территории Уральского федерального округа состояние экономики входящих в него субъектов Федерации свидетельствует об относительной стабильности ситуации, однако пока рано говорить об устойчивой и четко выраженной тенденции к улучшению. На этом фоне негативно выделяется социально-экономическая обстановка в Курганской области.
Не лучшая ситуация сложилась и на территории Дальневосточного федерального округа. Под углом зрения угроз региональной безопасности обеспокоенность вызывают растущие показатели уровня регистрируемой безработицы, даже без учета скрытой, соотношения среднедушевых доходов и среднедушевого прожиточного минимума, падение уровня развития отраслей социальной инфраструктуры, уровня финансовой обеспеченности региона на душу населения, особенно в Чукотском автономном округе, Еврейской автономной области, Корякском автономном округе и Амурской области.
Эти отличия регионального развития явились результатом различной степени адаптации регионов к рыночным отношениям, неоднородности в экономическом потенциале и доходной базе консолидированных бюджетов, значительного сокращения объемов государственной поддержки. Сохраняющаяся ярко выраженная асимметрия в региональном развитии выступает существенным фактором ослабления парадигмальной устойчивости федеративных отношений в Российской Федерации, устойчивости ее социально-экономического развития в целом.
В настоящее время различия в развитии субъектов Российской Федерации по жизненно важным социально-экономическим показателям достигли критического уровня. Еще раз необходимо подчеркнуть, что в структурогенезе комплекса угроз региональной безопасности содержатся наряду с историческими особенностями российских регионов существенные неравенства в экономическом развитии. Добиться полного выравнивания социально-экономического положения регионов в сложившихся условиях практически невозможно. Однако необходимо постепенно сокращать асимметрию в экономике и социальной сфере регионов Российской Федерации.
Для достижения среднероссийского уровня наиболее отсталым регионам даже при самых оптимистических прогнозах потребуется не менее 15 - 30 лет. Практический смысл представляет более реалистичная задача: уменьшение отставания экономически менее развитых регионов. В этой связи несомненный интерес с точки зрения осуществления региональной политики и обеспечения безопасного и устойчивого развития регионов представляет принятая Постановлением Правительства Российской Федерации N 717 от 11 октября 2001 года Федеральная целевая программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 - 2010 годы и до 2015 года)".
Представляется, что экономический аспект региональной безопасности напрямую зависит прежде всего от так называемых внутренних факторов, предельно допустимых величин устойчивого социально-экономического развития региона, нарушение которых приводит к региональным кризисным ситуациям. Наряду с характерным практически для всех российских регионов общесистемным кризисом повсеместно на региональном уровне возникают чрезвычайные ситуации техногенного характера, перебои с энерго - и теплоснабжением, проблемы, связанные с так называемым северным завозом в районы Крайнего Севера, и т. п. Изменение социально-экономического положения в регионах России, обусловленное превышением допустимых значений, характеризующих стабильное, устойчивое состояние региональной экономики, следует рассматривать как региональную чрезвычайную, кризисную ситуацию, угрозу региональной безопасности.
Региональная чрезвычайная ситуация характеризует состояние региональной экономики, социально-экономической инфраструктуры регионов, прямо или косвенно формирующее угрозу безопасного и устойчивого развития региона в составе Федерации. Основными признаками региональной чрезвычайной ситуации в социально-экономической сфере являются: диверсификация основного производственного профиля региона, ведущая к массовому оттоку квалифицированных кадров; падение производства по основным показателям специализации региона более чем на 50 процентов; увеличение безработицы более 15 процентов среди трудоспособного населения региона; ресурсодефицитность (природно-сырьевая, финансовая, продовольственная, энергетическая) более чем на 50 процентов от необходимого экономике и социальной сфере региона; превышение рациональных норм техногенной нагрузки на территории региона; резкое изменение демографической и миграционной ситуации в регионе. Эти основные показатели социально-экономического комплекса, в общем-то, отражают состояние экономического аспекта региональной безопасности. Критерий отнесения признаков региональной чрезвычайной ситуации к угрозам региональной безопасности должен зависеть не только от масштаба последствий на общефедеральном уровне, но и учитывать степень угрозы устойчивости развития собственно региона. Применение чрезвычайных методов государственного экономического регулирования регионального развития бывает не всегда оправданно и закономерно. В одних случаях адресная государственная поддержка региону оправданна и своевременна, в других - носит запоздалый, популистский, а нередко протекционистский характер.
Несмотря на принятие в последние годы экстренных мер по экономическому оздоровлению региональной экономики, они не оказали существенного влияния на экономику страны в целом. Предоставление федеральным центром льгот, привилегий в финансово-кредитной, налоговой, внешнеэкономической сферах в определенной мере увеличили доходную часть региональных бюджетов, однако затормозили выравнивание неравномерности социально-экономического развития регионов. Центр тяжести реформирования российской экономики все более перемещается в регионы, заставляя их все более эффективно использовать свой ресурсный, производственный, демографический потенциал, искать новые модели взаимоучета интересов центра с регионами, между самими регионами.
Если сравнить динамику объемов промышленной продукции между регионами за последние 5 лет, то по этому показателю прирост увеличился лишь в 5 субъектах Федерации (из 89 в целом): Республике Саха (Якутия), Татарстан, Мурманской области, Чукотском и Ненецком автономных округах.
Сверхцентрализация экономического развития, преобладание в практике региональной политики концепции института федерального вмешательства в регионы создали ситуацию, когда значительная часть самостоятельных экономических региональных таксонов - субъектов Федерации покрывает свои расходы за счет трансфертов из федерального бюджета. Число регионов-доноров, способных осуществлять относительно независимую кредитно-финансовую деятельность, инвестировать экономику за счет собственных средств колеблется от 10 до 12, остальные, по сути, являются дотационными, т. е. неспособными к устойчивому саморазвитию.
Попытки реализации основных принципов федерализма в сфере построения сбалансированной бюджетной системы столкнулись со значительными трудностями, главным образом в самих регионах. Региональные власти дотационных субъектов Федерации по привычке, унаследованной от принципов бюджетной системы и межбюджетных отношений СССР, пытались выстроить особые отношения с федеральным центром, во многом это удавалось и находило свое понимание. На протяжении существования Советского государства сверхжесткая централизация финансово-кредитной и налоговой систем была во многом оправданна и служила эффективным средством командно-штабной экономики. Действительно, плановая основа ведения социалистического хозяйства в сочетании с унитарной идеологией КПСС не давала сколь-нибудь серьезной возможности союзным, автономным республикам, краям, областям бывшего Советского Союза к обретению экономической, не говоря уже о политической или внешнеторговой самостоятельности.
Рассматривая проблемы и механизмы обеспечения региональной безопасности федеративного государства, к каковым относится Россия, необходимо отчетливо осознавать, что двухуровневая система безопасности федеративного государства, особенно ее региональная составляющая, почти целиком зависит от состояния экономики региона в целом и способности региональных властей пополнять доходную часть консолидированного бюджета. В самом деле, слабая наполняемость региональных бюджетов сводит к нулю попытки органов государственной власти субъектов Федерации по реализации интересов Российской Федерации в регионах, закрепленных в статье 72 Конституции РФ.
Современная система межбюджетных финансовых отношений начала складываться в Российской Федерации с 1991 года. К этому времени до образования самостоятельного Российского государства бюджетная система его прообраза - РСФСР была частью централизованной бюджетной иерархии Советского Союза, которая, в свою очередь, представляла совокупность всех бюджетов страны, суммируемых в государственном бюджете СССР. Последний состоял из союзного бюджета, государственных бюджетов союзных республик, которые включали республиканские бюджеты союзной республики, государственные бюджеты автономных республик, входящих в состав союзной республики, местных бюджетов. В составе местных бюджетов выделялись три группы: бюджеты областей и краев, бюджеты городов республиканского подчинения, бюджеты районов (в республиках, не имеющих областного деления). При этом в состав бюджетов областей входили областные, краевые бюджеты (по аналогии со структурой государственных бюджетов союзных республик), бюджеты автономных областей (округов), бюджеты городов областного (краевого) подчинения, бюджеты районов. Бюджеты районов (в составе бюджетов областей), в свою очередь, охватывали районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, бюджеты городских поселков, сельские бюджеты.
Процесс принятия бюджетов административно-территориальных образований заключался в утверждении их расходных и доходных показателей органами государственной власти вышестоящего уровня, а сами региональные бюджеты впоследствии подлежали консолидации в единый государственный бюджет. Вследствие отсутствия каких-либо единых норм закрепления доходных источников и расходных полномочий для каждой административно-территориальной единицы существовали индивидуальные пропорции распределения налоговых и неналоговых доходов, за счет которых финансировались заранее согласованные расходы. Межбюджетное выравнивание государственных таксономических единиц осуществлялось также путем выделения из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иных расходных статей, причем объемы дотирования определялись в результате согласования потребностей в средствах на основании натуральных нормативов. Подобная система распределения и дотирования, как это уже отмечалось, была оправдана господствующей в советский период времени структурой обеспечения государственной безопасности, которая предполагала командный принцип управления вертикалью безопасности.
Безусловно, введение принципов федерализма в сфере государственного строительства России потребовало самой серьезной реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений. В 1991 году Верховным Советом РСФСР были приняты Законы "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" и "Об основах налоговой системы в РФ", которые содержали основные принципы бюджетного федерализма и стали существенной опорой становлению региональной политики Российской Федерации. В последующие два года положения указанных законодательных актов получили развитие в Законах "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" и "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления". Это позволило органам государственной власти на местах эффективней использовать свои полномочия по социально-экономической стабилизации в регионах, созданию экономического фундамента реализации механизма региональной безопасности.
Однако попытки установления принципов федерализма в сфере бюджетных отношений протекали с серьезными трудностями. Как это ни парадоксально, противодействие возникало в законодательной области, инициируемой самими регионами. Органы государственной власти субъектов Федерации вели борьбу за перераспределение бюджетных ресурсов путем заключения двусторонних договоров с федеральными органами власти, одновременно стремясь сократить перечисление налоговых поступлений в федеральный бюджет. Отдельные национально-территориальные образования (Республики Якутия, Татарстан, Башкортостан) практически прекратили перечислять налоги в федеральный бюджет, настаивая на праве аккумулировать в собственном бюджете все поступающие с территории региона налоговые, акцизные и иные фискальные платежи, тогда как даже декларированные положения в принятых по инициативе субъектов Федерации двусторонних соглашениях между Правительством Российской Федерации и государственными органами исполнительной власти на местах провозглашают верховенство федерального законодательства и единые требования. Например, статья 2 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) в области бюджетных отношений, принятого 28 июня 1995 года, устанавливает, что "формирование бюджета Республики Саха (Якутия), а также взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетом Республики Саха (Якутия) осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации", а также "оказание финансовой помощи Республике Саха (Якутия) осуществляется из федерального фонда финансовой поддержки регионов на основании единой методики".
Из всех аспектов правовых отношений в государстве межбюджетные отношения между Российской Федерацией и регионами относятся к числу наименее законодательно урегулированных. Вступление в силу в 2000 году Бюджетного кодекса, ставшего отправным моментом в урегулировании федеративных отношений, тем не менее сравнительно мало затронуло сферу межбюджетных отношений федерального и региональных бюджетов. Причем хотя этим отношениям посвящена специальная глава Бюджетного кодекса, в частности его 16 глава, трактуемые положения носят преимущественно декларативный характер и не имеют прямого действия в законодательной области. Объясняется это тем, что межбюджетные отношения являются отражением уровня развития федеративных отношений в России вообще, которые в настоящее время находятся в процессе становления.
Экономическая неоднородность Федерации усиливается концентрацией производительных сил за счет сосредоточения промышленного и банковского капитала на территории отдельных субъектов, городов федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга). В результате происходит региональная дифференциация по такому показателю, как денежное насыщение бюджетов, внебюджетных фондов. Отток почти половины иностранных инвестиций, поступающих в Россию в московские банковские, кредитно-финансовые, инвестиционные структуры, концентрация денежной массы в центральных регионах страны привели к диверсификации финансовых инструментов в большинстве регионов: замена наличного денежного обращения на суррогатные расчеты по бартеру, освобождениям, казначейским обязательствам, векселям.
Экономическая дезинтеграция регионов взамен некогда налаженной производственной кооперации, существовавших длительное время межрегиональных связей обусловили возникновение экономической обособленности, регионал-эгоизма и как следствие - разрушение единого экономического пространства Федерации, сбой бюджетной, налоговой и таможенной стратегии в рамках государственной региональной политики.
В соответствии с российским законодательством таможенная политика государства, являющаяся одним из важнейших аспектов обеспечения региональной безопасности Федерации, преследует ряд задач: фискальную - пополнение государственного бюджета за счет сбора таможенных пошлин и налогов; превентивную - защита внутреннего рынка от контрабанды, а также пресечение проникновения на территорию страны оружия, наркотиков, отравляющих веществ и т. п., а также протекционистскую - комплекс специальных мер, направленных на защиту экономических интересов Российской Федерации. Однако содержание законодательных актов ряда субъектов Федерации противоречит единой государственной таможенной политике в угоду собственным, местническим интересам, защищающим тот или иной регион в ущерб общефедеральным.
Сложившаяся практика регионального протекционизма наносит серьезный урон экономике соседних регионов, а следовательно, снижает уровень их безопасности. В самом деле, ничто так не влияет на уровень региональной безопасности, устойчивое социально-экономическое развитие субъектов Федерации, как состояние их в финансово-экономической сфере, возможность самостоятельно планировать и реализовывать меры упреждающего характера в ответ на формирующиеся угрозы, полноценно участвовать наряду с федеральными структурами в ликвидации стихийных бедствий, поддерживать на необходимом уровне системы жизнедеятельности.
Ставшие уже обыденными фактами региональной политики веерные отключения жилищно-коммунальных объектов, нарушения тепловодоснабжения, срывы поставок топлива, продовольствия, всего того, что необходимо для нормального существования, не говоря уже о сбалансированном развитии регионов.
Особого внимания заслуживает рассмотрение экономических механизмов обеспечения региональной безопасности на российском Севере. Сейчас в Российской Федерации насчитывается 16 северных субъектов Федерации - Республики: Карелия, Коми, Тыва, Саха (Якутия); области: Архангельская с Ненецким автономным округом и Камчатская с Корякским автономным округом, Магаданская, Мурманская, Сахалинская, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа на территории Тюменской области, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа на территории Красноярского края, Чукотский автономный округ. Кроме того, к районам Крайнего Севера приравнены еще 11 территорий в составе одного или нескольких административных районов в других примыкающих краях и областях. Вся эта зона занимает территорию 11,9 млн. кв. км (около 70 процентов территории Российской Федерации), где проживает около 10 млн. человек, почти 9 процентов населения страны.
На площади почти 12 млн. кв. км хранится свыше 80 процентов запасов углеводородного сырья государства, 95 процентов алмазов, 90 процентов олова, большая часть золота, треть мировых запасов никеля, меди, металлов платиновой группы и т. д. Регионы Крайнего Севера обеспечивают почти 80 процентов валютных поступлений в доходную часть федерального бюджета. В то же время богатейшие запасы минералов и рудных ископаемых этих регионов служат слабым подспорьем устойчивому развитию их экономики.
Следует отметить, что такие показатели, как инвестиции в основной капитал, продукция реального сектора, жизненный уровень населения, в северных регионах ниже среднероссийских, в то время как задолженность по трансфертам из федерального бюджета, общая смертность выше, чем в других регионах. За весь период становления Российского государства не проходило ни одной зимней завозной кампании, когда Север не оставался бы без нормативных запасов топлива и продовольствия, не возникало угроз с отключением электроэнергии.
Для устранения недостатков в деятельности региональных властей в авральном режиме работали подразделения федерального Министерства по чрезвычайным ситуациям. При этом сами северные регионы находились в крайне тяжелом положении, и только самоотверженность территориальных органов федеральных структур спасала население от неминуемой катастрофы. А ведь во многих северных субъектах Федерации существуют т. н. советы безопасности при региональных администрациях, призванные анализировать ситуацию и выдавать прогнозы ее развития, функционируют правительства, аварийные службы. В особо критических ситуациях для решения острейших проблем Севера приходилось создавать федеральные антикризисные комиссии под контролем Президента Российской Федерации.
Причин сложившейся ситуации, когда проблемы региональной безопасности районов Крайнего Севера встали с новой силой, несколько. Во-первых, потеря управляемости региональной политикой. Только за годы федеральное ведомство по делам Севера шесть раз упразднялось, реформировалось, переподчинялось из одного ведомства в другое и т. п. В связи со спадом производства на Севере оказалось много избыточной рабочей силы, однако миграция сюда продолжается, при этом различные федеральные и региональные ведомства слабо координируют между собой свои действия. Во-вторых, в связи с возникшими проблемами на Северном Кавказе, реструктуризацией внешней задолженности, проведением выборных кампаний и т. д. ослабло внимание федерального центра к развитию Севера, что тут же напомнило о себе. В-третьих, слабо развитая инфраструктура, особенно транспортная, доставшаяся в наследство с советских времен. До сих пор в стадии разработки находятся проекты строительства железных дорог в Якутии, Тыве, магистрали Архангельск - Пермь и др. Отчасти это вызвано тем, что труднодоступность северных регионов удорожает добываемое сырье.
Социально-экономическая обстановка на Севере России во многом определяется природно-климатическими условиями, надежным и своевременным прогнозированием метеообстановки. Если в СССР было 7,5 тыс. пунктов слежения за погодой, то сейчас их осталось около 1,5 тысяч. Ранее служба гидрометеорологического мониторинга входила в систему обеспечения государственной безопасности; на сегодняшний момент доля непредсказанных стихийных бедствий в три раза выше по сравнению с советским периодом. Но главной проблемой устойчивого развития северных регионов, безусловно, остаются внутриэкономические проблемы региона, преодоление регионал-эгоизма со стороны других субъектов Федерации, находящихся в преимущественном по сравнению с северными регионами положении.
Региональная ксенофобия усугубляется беспрецедентным нарушением региональным законодательством конституционных прав о свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств на федеральном экономическом пространстве. Таким образом, отсутствие четкой государственной региональной политики, подхода к пониманию и реализации региональной безопасности в рамках единой стратегии обеспечения федеральной безопасности формирует целый ряд противоречий, в том числе в сфере экономики. Существующая в настоящее время практика распределения трансфертов из совокупного бюджета не способствует выравниванию социально-экономической дифференциации между регионами. Происходит абсолютизация действующей схемы сбалансирования финансовых потенциалов регионов, т. к. учитывается совокупный доход местных бюджетов без анализа и учета характера их источников, что привело к нефиксируемому в официальной отчетности перераспределению средств между регионами, иждивенческому подходу при формировании доходной части собственных бюджетов.
Несмотря на провозглашение России федерацией, взаимодействие между финансовыми органами федерального центра и субъектов Федерации не приобрели характер отношений двух равноправных контрагентов. Они не являются горизонтальными, как того требуют принципы федерализма. Вследствие доминирования в этой области вертикальных отношений сохраняется высокий централизм налоговых полномочий и как результат - высокий уровень централизации ответственности за финансирование расходов. В области налоговой системы доминирование вертикальных отношений проявляется, во-первых, в доминировании федеральных налогов в доходах бюджетов всех уровней, во-вторых, по большинству налогов субъектов Федерации и местных налогов и сборов формирование налоговой базы и границы налоговых ставок регулируются федеральным законодательством.
В сфере финансового выравнивания доминирование централизованного начала проявляется в сохранении значительного масштаба перераспределительных потоков финансовых ресурсов, замыкающихся на федеральном бюджете; в системе трансфертов, при которой на федеральном уровне осуществляется детальный постатейный учет не только доходов бюджетов субъектов Федерации, но и их расходов; в скрытом перераспределении через трансферты доходов от собственных и фактически закрепленных источников.
К сожалению, проблемы финансового выравнивания между регионами рассматриваются исключительно в аспекте краткосрочной (текущей) корректировки доходов бюджетов субъектов Федерации, а отнюдь не в аспекте долгосрочных мероприятий по выравниванию финансового или налогового потенциала субъектов Федерации.
Нынешнее состояние финансовых рынков, банковской и финансовой инфраструктуры в субъектах Федерации в целом характеризуется невысоким уровнем развития практически во всех регионах России (кроме г. Москвы, г. Санкт-Петербурга и Московской области), что также негативно сказывается на экономическом положении регионов, состоянии межбюджетных отношений.
Одним из основных источников финансирования дефицита бюджетов субъектов Федерации остаются пока заимствования в банковском секторе и иные виды займов, за счет которых в 1996 - 1999 г. покрывалось около 50 процентов дефицита бюджетов регионов.
Недостаток в регионах собственных средств для покрытия расходов приводит к внешним заимствованиям, привлечению финансов за рубежом. Так, до финансового кризиса в августе 1998 года право на выпуск внешних облигационных займов получили 12 субъектов Федерации (Москва, Санкт-Петербург, Московская, Нижегородская, Ленинградская, Свердловская, Орловская, Самарская, Челябинская области, Республики Татарстан и Коми, Красноярский край), что создало опасную ситуацию для внутреннего финансового рынка. В рамках реализации так называемой неолиберальной теории глобализации все явственней ощущается усиление влияния транснациональных корпораций в регионах Российской Федерации, преимущественно ресурсоизбыточных. Происходит реструктуризация российской экономики в соответствии с международным разделением труда.
В условиях социально-политической нестабильности в регионах особое значение приобретает вопрос о месте и роли экономической составляющей региональной безопасности России, стремящейся занять достойный уровень в мировом экономическом пространстве. Актуальность проблемы обеспечения экономической составляющей региональной безопасности подтвердил августовский кризис 1998 года, существенно подорвавший реальный сектор производства в большинстве субъектов Федерации.
Структурно экономический аспект региональной безопасности включает ряд функционально-производственных сфер: энергетическая, продовольственная, ресурсная и прочие. Ряд указанных элементов подлежит контролю со стороны органов государственной власти регионов, территориальных структур федеральных органов власти.
Обеспечение экономической составляющей региональной безопасности предполагает экономическую интеграцию регионов в общероссийский рынок товаров, услуг, ресурсов. Однако в условиях кризиса отдельные регионы, в особенности насыщенные природно-сырьевыми ресурсами, стремятся к одностороннему использованию преимуществ от льготного экспорта, к удержанию налоговых поступлений сверх установленных российским законодательством, к административному установлению собственных цен и тарифов на продукцию.
Практически одновременно с обретением Россией суверенитета выявились две существенные негативные тенденции в области внешнеэкономической деятельности российских регионов. Первая состоит в резком сокращении экспорта готовой промышленной продукции по причине разрушения традиционных связей со странами - членами бывшего Совета экономической взаимопомощи (СЭВ), на которые приходилось больше половины всего внешнеторгового оборота бывшего СССР. Вторая тенденция проявилась в более стабильных показателях экспортной деятельности сырьевых отраслей.
Эти тенденции углубили противоречия между регионами с ярко выраженной сырьевой экспортной специализацией и регионами (особенно промышленно развитыми), потерявшими как внешние, так и внутренние рынки сбыта продукции. Попытки проведения дифференцированной региональной политики в области внешнеэкономической деятельности посредством предоставления отдельным субъектам Федерации налоговых и таможенных льгот себя не оправдали.
Анализ состояния внешнеэкономической деятельности субъектов Федерации свидетельствует, что их участие во внешнеэкономических связях весьма неравнозначно и определяется в первую очередь сложившейся производственной специализацией и географическим положением. В этих условиях регулирующая роль федеральных и региональных органов власти и управления заметного влияния не оказывала. Наглядным примером неэффективности регулирования региональной внешнеэкономической деятельности с помощью предоставления льгот, не гарантированных от политической конъюнктуры, является региональная политика по привлечению иностранных инвестиций. Однако необходимо констатировать, что значительного притока инвестиционного капитала для стимуляции социально-экономического развития российских регионов до настоящего времени привлечь не удалось.
Существующие различия в стартовых условиях в сфере внешнеэкономической деятельности регионов приводят к обострению межрегиональных противоречий. Под воздействием новых реалий в период формирования экономики открытого типа происходит определенное изменение взглядов на либерализацию региональной внешнеэкономической деятельности. Однако, несмотря на актуальность и принятие новых законодательных актов, пределы полномочий субъектов Федерации в качестве "самостоятельных участников международных и внешнеэкономических отношений" пока четко не регламентированы в федеральном законодательстве.
Актуальность либерализации региональной внешнеэкономической деятельности обусловлена в первую очередь созданием условий для самостоятельного экономического развития субъектов Федерации, вхождения в приграничный рынок товаров и услуг, что в свою очередь укрепит соседские отношения с иностранными государствами, создаст атмосферу доверия и взаимопонимания не только по внешнеторговым, но и по отдельным политическим вопросам. Разумеется, что эта деятельность не должна противоречить Конституции Российской Федерации (включая Федеративный договор) и законам России. Что касается соответствия региональной внешнеэкономической деятельности подзаконным актам, в том числе распоряжениям Правительства Российской Федерации, постановлениям, принятым региональными органами государственной власти, то Федеративный договор создал предпосылки неоднозначного правового решения данного вопроса.
Это предполагает необходимость проведения территориально дифференцированной политики государства с тем, чтобы создать для всех российских регионов примерно равные условия для вхождения в рынок с использованием мер прямого и косвенного регулирования. Как уже отмечалось во втором параграфе третьей главы, экономический аспект противоречий в федеративном устройстве регионов явно просматривается главным образом в республиках по отношению к другим субъектам Федерации и латентно к федеральному центру. В свою очередь, здесь возникают противоречия другого рода. С одной стороны, существенные различия между субъектами Федерации по уровню валового регионального продукта продолжают расти, с другой - решать эту проблему, выделяя в качестве объекта региональной политики какой-либо субъект, нецелесообразно, так как это приводит к борьбе между ними за возможность предоставления особых привилегий от федерального центра и тем самым подрывает устойчивость федеративных отношений. Как известно, федеративное устройство России обусловлено границами существовавшего в СССР административного деления, закрепленного затем в 1992 году Федеративным договором. В Советском Союзе органы государственной власти административных и национальных территориальных единиц были отчуждены от реального участия в управлении экономикой, выработки и принятия решений по наиболее важным проблемам экономического развития своего региона. Децентрализация, а частично и дефедерализация региональной экономики, усилия Федерального центра, направленные на скорейшее создание внутрирегиональных экономических зон, учитывающих и актуализирующих особенности того или иного региона России, послужат укреплению экономической базы федеративных отношений, налаживанию прочной вертикали центр - регионы.
Обращаясь к мировому опыту федеративного строительства, например к классической модели федерализма в Соединенных Штатах Америки, Индии, уместно отметить, что регионы, обладающие экономической самостоятельностью и определенным экономическим потенциалом, эффективней и быстрее достигают высокого социально-экономического уровня проживающего в нем населения. В свою очередь, уровень экономического роста страны растет в равной пропорции с субъектами. В подавляющем большинстве российских регионов (зоны свободного экономического развития, наибольшего благоприятствования и т. п. ареалы стимулирования экономического развития показали свою несостоятельность и в расчет не берутся) эти принципы не были приняты во внимание, и в итоге, в том числе и по этим причинам, избыточные регионы превратились в дотационные. Данный вопрос требует специального и самого серьезного изучения, однако это выходит за рамки данной статьи. В целом же, не вдаваясь в конкретные подробности, целесообразно еще раз отметить необходимость создания в России межрегиональных горизонтально интегрированных структур. Безусловно, это не решит все проблемы региональной безопасности, однако будет служить сдерживающим экономическим фактором стабильности в регионе, сглаживанию имеющихся противоречий. Проведение твердой государственной линии на укрепление федеративной основы региона в совокупности с максимальной либерализацией экономики позволит избежать имевших место противостояний федерального центра со своими регионами. В заключение хотелось бы еще раз отметить, что свести к минимуму негативное воздействие угрозы региональной безопасности в сфере экономики со стороны федерального центра целесообразно оптимальным сочетанием двух направлений: совершенствованием правовой базы разделения полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и посредством сбалансированной, государственной региональной политики. Таким образом, направления государственного вмешательства в регионы совпадают по целям, а именно - укрепления федеративных отношений, но отличаются по форме, что позволит более гибко осуществлять в России региональную политику, а соответственно, обеспечить и региональную безопасность.
Название документа