Применение санитарных и фитосанитарных мер: обеспечение безопасности и недопущение протекционизма
(Смбатян А.) ("Корпоративный юрист", 2007, N 4) Текст документаПРИМЕНЕНИЕ САНИТАРНЫХ И ФИТОСАНИТАРНЫХ МЕР: ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ И НЕДОПУЩЕНИЕ ПРОТЕКЦИОНИЗМА
А. СМБАТЯН
Анна Смбатян, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры публичного права Всероссийской академии внешней торговли.
Санитарные и фитосанитарные меры играют важную роль в регулировании международной торговли. О том, как в ходе их применения достигается баланс между необходимостью защиты жизни и здоровья людей, животных и растений, с одной стороны, и недопущением дискриминации и протекционизма в отношении участников международного товарооборота, с другой, читайте в статье.
Вследствие либерализации международной торговли товарами в рамках системы ГАТТ/ВТО таможенные тарифы более не оказывают существенного сдерживающего воздействия на передвижение товаров и на их конкурентное положение <1>. В результате этого неизбежно возрастает роль нетарифных мер регулирования. -------------------------------- <1> Сказанное не относится к так называемым тарифным пикам, установленным для определенных групп товаров.
Нетарифные меры, в отличие от тарифных, являются непрозрачным инструментом регулирования, а потому могут создавать торговые барьеры. Подчас положения о применении нетарифных мер в отношении одного и того же товара могут быть одновременно включены в различные правовые акты, в том числе и подзаконные, что затрудняет их идентификацию. При этом государство может вводить такие меры под влиянием отечественных компаний, чтобы ограничить доступ конкурентоспособного импорта на внутренний рынок. Вследствие технической сложности многих нетарифных барьеров их установление порой бывает непросто оспорить. Санитарные и фитосанитарные меры (далее - СФМ) входят в число нетарифных мер регулирования международной торговли товарами. В процессе Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров было выработано Соглашение по санитарным и фитосанитарным мерам (далее - Соглашение СФМ), закрепляющее правила по созданию предсказуемого механизма применения СФМ. Действие этого механизма должно быть направлено на обеспечение защиты жизни и здоровья людей, животных и растений и в то же время на предотвращение протекционизма и дискриминации в рамках международной торговли.
Понятие санитарных и фитосанитарных мер
Санитарные меры призваны обеспечивать здоровье людей и животных, а фитосанитарные - растений. СФМ могут реализовываться по-разному, например иметь форму требования о поставке продуктов исключительно из районов, свободных от заболеваний, либо о специальной обработке (переработке) продуктов или об их инспектировании; а также проводиться в виде установления допустимых максимальных уровней остаточного содержания пестицидов либо разрешения использовать определенный перечень пищевых добавок. К числу СФМ относятся все законы, постановления, правила, требования и процедуры, охватывающие в том числе требования к конечному продукту; методы обработки и производства; процедуры испытания, инспектирования, сертификации и одобрения; карантинные правила (включая нормы, связанные с перевозкой животных, растений или материалов, необходимых для их жизнедеятельности во время перевозки); положения в отношении соответствующих статистических методов, процедур отбора проб и методов оценки риска; требования к упаковке и маркировке, непосредственно направленные на обеспечение безопасности пищевых продуктов.
Обоснование мер
Основной целью Соглашения СФМ является сохранение права всех членов ВТО на обеспечение такого уровня санитарной и фитосанитарной охраны, который представляется им необходимым для защиты жизни или здоровья людей, животных или растений. Вследствие различий климата, распространенности вредителей или заболеваний либо иных условий, влияющих на безопасность продуктов питания, в различных странах могут вводиться разные СФМ. Поскольку СФМ могут различаться в зависимости от страны происхождения продуктов питания, быть неодинаковыми для растительной и животноводческой продукции (подобное варьирование отсутствует у тарифных мер регулирования торговли), то у членов ВТО возникает возможность злоупотреблять правом применения СФМ, что неизбежно ведет к дискриминации. Соглашение СФМ устанавливает механизмы для обеспечения условий, при которых права членов ВТО на применение СФМ не будут использоваться в целях проведения политики протекционизма, а потому реализация этих прав не сможет привести к созданию неоправданных барьеров в международной торговле. Члены ВТО, вводя СФМ, должны избегать произвольного или неоправданного проведения различий в уровнях защиты (ст. 5.5) и обеспечить такое осуществление этих мер, чтобы они не ограничивали торговлю в большей степени, чем это требуется для надлежащего уровня санитарной и фитосанитарной защиты, учитывая технические и экономические возможности (ст. 5.6). Соглашение СФМ требует, чтобы соответствующие меры были основаны: 1) на научных принципах и не оставались в силе без достаточного научного обоснования (ст. 2.2); 2) на оценке риска (ст. 5.1).
Роль науки
Согласно ст. 2.2, СФМ должны основываться на "научных принципах" и не могут сохраняться "без достаточного научного обоснования". В случаях, когда соответствующее научное обоснование является недостаточным, члены ВТО могут временно вводить СФМ на основе имеющейся надлежащей информации, в том числе полученной от международных организаций, а также применяемой другими членами (ст. 5.7). В ходе практики разрешения споров ВТО были выработаны следующие кумулятивные требования для членов этой организации, желающих ввести временные меры (так называемый четырехшаговый тест). Во-первых, мера может быть введена, только если "соответствующая научная информация является недостаточной". Во-вторых, она должна приниматься "на основе имеющейся надлежащей информации". В-третьих, членам ВТО надо "стремиться получить дополнительную информацию, необходимую для более объективной оценки риска". И в-четвертых, они должны "пересмотреть меру в течение разумного периода времени". При рассмотрении спора Япония - Меры в отношении импорта яблок, <2> Япония утверждала, что введенные СФМ отвечали требованиям ст. 5.7 Соглашения СФМ. Третейская группа сочла такую аргументацию неубедительной, отметив, что по вопросу передачи бактериального ожога через фрукты за последние 200 лет были проведены научные исследования и накоплен практический опыт, причем большой объем "высококачественных научных доказательств" по данному вопросу пользовался авторитетом у экспертов. Положения ст. 5.7 Соглашения СФМ могут применяться только при отсутствии надлежащего научного обоснования, а меры, принятые Японией, по мнению Третейской группы, не соответствуют этому критерию. -------------------------------- <2> Предметом спора был введенный Японией комплекс СФМ в отношении импорта яблок, пораженных "бактериальным ожогом" и выращенных в США.
Оценка риска
Концепция оценки риска хорошо известна науке, но является новеллой для международного торгового права. Все члены ВТО должны вводить СФМ на основе надлежащей оценки реального риска и по требованию других членов предоставлять информацию о принятых во внимание факторах, используемых процедурах оценки и том уровне риска, который они считают допустимым. В Соглашении СФМ (§ 4 приложения A) можно выделить две категории риска: 1) риск для здоровья людей или животных, связанный с пищевыми продуктами, и 2) риск распространения вредителя или заболевания. Оценка первого определяется как "оценка возможности неблагоприятного воздействия на здоровье людей или животных, возникающего от присутствия добавок, загрязняющих веществ, токсинов или болезнетворных организмов в пищевых продуктах, напитках или кормах". А оценка второго характеризуется как "оценка вероятности проникновения, укоренения или распространения вредителя или заболевания в пределах территории импортирующего члена применительно к санитарным или фитосанитарным мерам, которые могли бы быть применены, и связанных с этим потенциальных биологических и экономических последствий". В споре ЕС - Гормоны <3> (первом споре по Соглашению СФМ) Апелляционный орган указал, что определение риска представляет собой такую последовательность действий: 1) выявление негативного воздействия (при его наличии) на здоровье либо жизнь человека, животного либо растения в связи с использованием рассматриваемого продукта, 2) оценка вероятности возникновения такого воздействия. -------------------------------- <3> Предметом спора был установленный ЕС запрет в отношении продажи и импорта мяса и мясопродуктов, полученных от скота, которому вводились определенные натуральные (эстрадиол-17, прогестерон или тестостерон) и синтетические (тренболон ацетат, зеранол или меленгестрол ацетат) гормоны в целях стимулирования роста. По мнению ЕС, попадание этих гормонов через мясо в организм человека могло вызвать раковые заболевания.
Оценка риска может базироваться как на мнении, отражающем основное направление научной мысли, так и представлениях ученых, придерживающихся альтернативных взглядов. Статья 5.1 не требует, чтобы оценка риска отражала только преобладающую в соответствующем научном сообществе точку зрения. Ведь в некоторых случаях сам факт существования различных позиций, представленных квалифицированными учеными, исследовавшими рассматриваемый вопрос, может указывать на наличие научной неопределенности и, следовательно, на вероятность риска. Крайне важно иметь в виду, что оценка риска должна быть направлена на изучение конкретного риска, вызываемого определенными веществами, бактериями, добавками и т. д. Такая оценка не должна быть оценкой риска вообще. В частности, при рассмотрении спора ЕС - Гормоны Апелляционный орган указал, что предложенные ЕС монографии, статьи и мнения отдельных ученых представляли собой исследования общего характера. Они действительно выявляли наличие общего риска заболевания раком, но не были посвящены изучению конкретного вида риска, явившегося предметом спора - канцерогенного или генотоксичного потенциала остаточного присутствия обнаруженных в мясе гормонов.
Принцип предосторожности
СФМ, установленные на основании международных стандартов, считаются правомерными и отвечающими требованиям Соглашения СФМ. Кроме того, члены ВТО "могут вводить или сохранять в силе санитарные или фитосанитарные меры, которые обеспечивают более высокий уровень санитарной или фитосанитарной защиты, чем меры на базе соответствующих международных стандартов, руководств и рекомендаций" (ст. 3.3). Право членов ВТО выбирать свой собственный надлежащий уровень защиты является важным фактором в признании суверенного права членов на принятие превентивных СФМ. Ведь к тому времени, когда наука полностью определит последствия многих рисков, принимать те или иные СФМ, возможно, будет слишком поздно. В целях решения этой проблемы в ситуациях недостаточности научных знаний и потенциальной вероятности нанесения вреда окружающей среде и здоровью человека СФМ порой вводятся для предупреждения риска по принципу предосторожности (так называемый превентивный подход). Статус принципа предосторожности в международном праве пока не вполне понятен. В споре ЕС - Гормоны ЕС утверждал, что данный принцип является сложившимся принципом обычного международного права и, следовательно, представляет собой соответствующее "правило международного права, применимое к отношениям между сторонами", согласно ст. 31(3)(c) Венской конвенции о праве международных договоров. По мнению США, принцип предосторожности не является принципом обычного международного права и поэтому не может применяться для толкования положений ВТО. Апелляционный орган не занял определенной позиции по вопросу о том, является ли принцип предосторожности нормой обычного международного права. При этом он установил, что указанный принцип "находит отражение" в некоторых существующих положениях Соглашения СФМ, однако он не имеет "преимущественной силы" по отношению к остальным положениям Соглашения СФМ.
Значение СФМ для международной торговли
Тема СФМ является специфичной и сложной для правового анализа. Чтобы определить, насколько те или иные СФМ соответствуют правилам ВТО, недостаточно внимательно прочитать Соглашение СФМ. Для ответа на этот вопрос требуется вникнуть в проблемы, находящиеся за пределами юриспруденции. Вместе с тем значение СФМ в области международной торговли огромно. СФМ не раз становились причиной затяжных торговых конфликтов, которые приводили к осложнениям политического характера. Это связано, в первую очередь, с тем, что товары, подпадающие под регулирование СФМ, являются очень чувствительными к любым торговым ограничениям, оказывающим существенное воздействие на их конкурентное положение. Кроме того, СФМ затрагивают торговлю многими видами продукции, производители которой обладают мощными лоббистскими ресурсами и, соответственно, влиянием на национальные правительства. Одновременно с этим принципиально важно помнить о том, что товары, подпадающие под регулирование СФМ, могут наносить вред самому ценному - жизни и здоровью людей, причем последствия причинения такого вреда могут иметь необратимый характер. Поэтому в вопросе применения СФМ ключевое значение имеет достижение баланса между необходимостью защиты жизни и здоровья людей, животных и растений, с одной стороны, и недопущением дискриминации и применения СМФ в протекционистских целях - с другой. При этом первая задача носит приоритетный характер.
Название документа