Пункт полиции, начальник и дознаватель. Отличие правового статуса
(Рыжаков А. П.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2014) Текст документаПодготовлен для системы КонсультантПлюс
ПУНКТ ПОЛИЦИИ, НАЧАЛЬНИК И ДОЗНАВАТЕЛЬ. ОТЛИЧИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 20 февраля 2014 года
А. П. РЫЖАКОВ
Рыжаков Александр Петрович, кандидат юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, ветеран труда, профессор кафедры уголовно-правовых дисциплин Тульского филиала НОУ ВПО "Международный юридический институт", а по совместительству профессор кафедры правовых дисциплин Тульского государственного педагогического университета им. Л. Н. Толстого, член редакционных коллегий научно-практических журналов "Советник юриста", "Правовой аспект" и "Юрисконсульт в строительстве", член дистанционного организационного комитета Международных научных и научно-практических конференций, член Международной ассоциации содействия правосудию, автор более 1670 публикаций, в том числе 170 книг на бумажном носителе и 16 CD-дисков по уголовному, гражданскому и арбитражному процессу, он же автор учебников по дисциплинам "Правоохранительные органы" для высших и "Уголовный процесс" для высших и средних юридических учебных заведений, постатейных комментариев к старым и новым УПК РФ (РСФСР), АПК РФ и ГПК РФ (РСФСР). Общий объем публикаций превысил 9911 авторских листов.
Пункты полиции - новые органы дознания?
Федеральным законом от 3 февраля 2014 г. N 3-ФЗ "О внесении изменений в статью 40 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" среди территориальных органов внутренних дел, наделенных статусом органа дознания, законодатель прямо упомянул и пункты полиции. Таким образом, мы стали свидетелями последовательных действий законодателя по приведению уголовно-процессуального закона в соответствие с организационной структурой территориальных органов внутренних дел. На органы внутренних дел, а равно на территориальные органы внутренних дел и ранее возлагались функции органа дознания. Если редакция п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ в отрыве от формулировок иных нормативно-правовых актов ранее кого-то могла ввести в заблуждение, что пункты полиции не являются органами дознания, то теперь ни у кого подобного рода сомнений возникнуть не может. Однако и ранее пункт полиции как территориальный орган внутренних дел на районном уровне являлся органом дознания. Об этом свидетельствует организационная структура органов внутренних дел. Согласно п. 3 Типового положения об отделе (отделении, пункте) полиции территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне <1> пункт полиции является структурным подразделением территориального органа МВД РФ на районном уровне, реализующим задачи и полномочия органов внутренних дел Российской Федерации на территории муниципального образования (поселения или части внутригородской территории). Выявление и раскрытие преступлений, производство дознания являются его основными направлениями деятельности (п. 4 Типового положения). -------------------------------- <1> См.: Приказ МВД России от 10 июля 2013 г. N 535 "Об утверждении Типового положения об отделе (отделении, пункте) полиции территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне" // СПС "КонсультантПлюс". 2013 (далее для краткости - Типовое положение).
Подпунктами 1, 2, 4 - 6 и 8 п. 9 Типового положения на реализующие на территории обслуживания задачи и полномочия органов внутренних дел пункты полиции возложены обязанности: 1) осуществлять прием и регистрацию (в том числе в электронной форме) заявлений и сообщений о преступлениях; своевременно принимать по ним меры, предусмотренные законодательством РФ; 2) обеспечивать незамедлительное прибытие сотрудников органов внутренних дел на место совершения преступления, место происшествия, а также пресечение сотрудниками органов внутренних дел противоправных деяний, устранение угроз безопасности граждан и общественной безопасности, документирование обстоятельств совершения преступления, обстоятельств происшествия, сохранность следов преступления, происшествия; 3) разрабатывать и принимать в пределах своей компетенции меры по предупреждению преступлений, выявлению и устранению причин и условий, способствующих их совершению; 4) осуществлять в соответствии с законодательством РФ оперативно-розыскную деятельность; 5) осуществлять в соответствии с законодательством РФ розыск лиц и похищенного имущества, а также деятельность по установлению имущества, подлежащего конфискации; 6) осуществлять "в соответствии с законодательством Российской Федерации дознание по уголовным делам".
Начальник пункта полиции - не орган дознания
Подпунктом 14 п. 15 Типового положения на начальника пункта полиции возложена обязанность осуществлять в соответствии с законодательством РФ и нормативными правовыми актами МВД России полномочия руководителя органа дознания и органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. Таким образом, не вполне точной представляется утверждение, что новым органом дознания стал начальник пункта полиции. Таковой наделен правами не органа дознания, а начальника органа дознания. Начальник же органа дознания сам входит в штат учреждения, наделенного полномочиями органа дознания. Содержание его деятельности, а следовательно, и его правовой статус производен от содержания статуса органа <2>. -------------------------------- <2> См.: Мищенко А. А. Правовой статус начальника как основного субъекта управления горрайоргана внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1989. С. 32.
Между тем спорным представляется высказанное в правовой литературе мнение, что под дознавателем ("лицом, производящим дознание"), следует подразумевать начальника органа дознания или соответствующее должностное лицо такого органа, уполномоченное начальником органа дознания на производство дознания <3>. -------------------------------- <3> См.: Кругликов А. П. Правовое положение органов и лиц, производящих дознание, в советском уголовном процессе: Учебное пособие. Волгоград, 1986. С. 7.
Подобная позиция не соответствует уголовно-процессуальному закону уже потому, что ставит знак равенства между двумя разными процессуальными фигурами: дознавателем и начальником органа дознания. Действительно, при определенных обстоятельствах руководитель учреждения, наделенного правами органа дознания (его начальник), может выступать в уголовном процессе в качестве дознавателя. Однако и в этом случае такой человек будет обладать более широким объемом прав, нежели любой другой сотрудник, выступающий в этом качестве.
Полномочия начальника органа дознания
В уголовно-процессуальном законе о начальнике органа дознания упоминается применительно к институту продления до 10 суток срока производимой дознавателем предварительной проверки заявления (сообщения) о преступлении (ч. 3 ст. 144 УПК), восстановления утраченного дознавателем уголовного дела (ч. 1 ст. 158.1 УПК), утверждения обвинительного акта (ч. 4 ст. 225 УПК) и обвинительного постановления (ч. 2 ст. 226.7 УПК), а также к его полномочиям поручать дознавателю производство дознания (п. 17 ст. 5 УПК), давать дознавателю обязательные для исполнения указания (ч. 4 ст. 41 УПК) и др. Начальник пункта полиции осуществляет руководство возглавляемым им органом дознания. При этом организационное руководство всеми определенного вида органами дознания в полном объеме возложено на руководителя центрального аппарата ведомства, в нашем случае на министра внутренних дел, директора ФСБ РФ. Поэтому, когда уголовно-процессуальным кодексом право принятия конкретного процессуального решения предоставлено органу дознания, начальник центрального аппарата ведомства своим приказом имеет право внести дополнительные требования к порядку его осуществления. Так, ведомственные приказы требуют утверждения начальниками органа внутренних дел, а значит и начальником пункта полиции, постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Ведомственные нормативные акты требуют от сотрудников органов дознания утверждения не всех решений. Поэтому, когда вышестоящим руководителем не регламентированы дополнительные гарантии законности принятия того или иного процессуального решения, они могут быть определены начальником нижестоящего подразделения. Вплоть до начальника пункта полиции. Если же предварительную проверку или дознание осуществляет начальник органа, ни одно из его процессуальных решений (кроме тех, что требуют согласования с прокурором) не утверждается и не согласовывается. Начальник пункта полиции вправе давать входящему в штат этого подразделения дознавателю собственные указания, отстранять такового от предварительной проверки (дознания) и поручать их производство другому подчиненному ему по службе аттестованному сотруднику. Но органом дознания он не является.
Орган дознания
Органом дознания законодатель именует пункт полиции - территориальный орган внутренних дел. Это учреждение, а не его руководитель. Как орган дознания пункт полиции вправе производить в пределах своей компетенции уголовно-процессуальную, оперативно-розыскную и иную деятельность. К его компетенции относится производство следующих видов уголовно-процессуальной деятельности: 1) предварительная проверка заявления (сообщения) о преступлении (ст. ст. 140 - 148 УПК РФ); 2) неотложные следственные действия по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно (ст. 157 УПК РФ); 3) дознание по делам, по которым производство предварительного следствия необязательно (ст. ст. 223 - 225 УПК РФ); 4) исполнение поручений и указаний другого органа предварительного расследования (ч. 1 ст. 152, ч. 4 ст. 157 УПК РФ).
Соотношение полномочий сотрудника полиции и органа дознания
Функции пункта полиции как органа дознания могут быть реализованы не только начальником пункта полиции. По общему правилу под понятием территориального органа внутренних дел - пункта полиции как органа дознания законодатель понимает сотрудников этого учреждения. Деятельность "служащего - частица деятельности органа, так как любой орган управления представляет собой коллектив (группу) лиц, объединенных задачами и организационной структурой данного органа. Компетенция служащего - частица компетенции органа, в котором он занимает должность" <4>. Работники, наделенные правами учреждения (сотрудники органов внутренних дел), уже по должности в связи с исполнением своих служебных обязанностей в зависимости от вида уголовно-процессуальной деятельности обладают процессуальными правами дознавателя. -------------------------------- <4> Алексеев С. С. Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 120.
Применительно к пункту полиции, это положение прямо закреплено в законе. Сотрудниками пункта полиции являются сотрудники полиции. Сотрудник же полиции выполняет обязанности и пользуется правами полиции, предусмотренными Федеральным законом "О полиции", в соответствии с должностным регламентом (должностной инструкцией). А п. 8 ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О полиции" возлагает на полицию обязанность в соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством РФ, возбуждать уголовные дела, производить дознание по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым необязательно; выполнять неотложные следственные действия по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым обязательно. Таким образом, законодатель, по меньшей мере, применительно к организационной структуре пункта полиции не противопоставляет понятия "орган дознания" и "дознаватель". Дознаватель по должности не только вправе, но и согласно п. 8 ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О полиции" обязан выполнять уголовно-процессуальные обязанности органа дознания. Он обладает полным комплексом прав органа дознания. Начальник органа дознания или его заместитель возложил на такого сотрудника полиции уголовно-процессуальные полномочия путем назначения его на должность и утверждения соответствующего должностного регламента (должностной инструкции). Сотрудники полиции, служащие в пункте полиции, в том числе и его руководитель, являются сотрудниками, обязанными осуществлять функцию органа дознания. В этой связи они вправе без каких-либо ограничений выполнять все действия, возложенные законом на дознавателя, а также часть действий органа дознания самостоятельно, руководствуясь лишь своим внутренним убеждением. И только при наличии ведомственного положения о необходимости утверждения того или иного постановления у начальника органа дознания выполняют это требование <5>. Тем не менее отсутствие на вынесенном им постановлении не предусмотренной УПК РФ визы начальника органа дознания не может рассматриваться прокурором как нарушение законности, а тем более судом как основание признания полученных впоследствии доказательств недопустимыми. -------------------------------- <5> Начальник пункта полиции, несомненно, сам у себя документы не утверждает.
Название документа