Профессиональная подготовка управленческих кадров полиции за рубежом (теоретические и организационно-правовые аспекты)

(Колонтаевская И. Ф.)

("Административное право и процесс", 2007, N 3)

Текст документа

ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ПОДГОТОВКА УПРАВЛЕНЧЕСКИХ КАДРОВ ПОЛИЦИИ

ЗА РУБЕЖОМ (ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ

АСПЕКТЫ)

И. Ф. КОЛОНТАЕВСКАЯ

Колонтаевская И. Ф., профессор кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления МВД России.

Теоретические основы профессиональной подготовки управленческих кадров полиции за рубежом закладывались с начала XX в. одновременно в Европе и США, что было обусловлено необходимостью разработки концепций подготовки собственных руководителей-профессионалов полицейскими аппаратами, службами и подразделениями.

Американский и европейский концептуальные подходы к организации и осуществлению профессиональной подготовки управленческих кадров полиции имели принципиальные различия.

Мнения американских специалистов по этому вопросу в совокупности сводились к трем положениям: кандидаты на управленческие должности в полиции должны: 1) иметь соответствующее (высшее) образование, которое в США можно получить только в гражданском вузе; 2) пройти управленческую подготовку, как правило, в общегражданских институтах управления (школах, центрах, курсах, семинарах); 3) кандидаты на руководящие должности, пришедшие в полицию из гражданской сферы, кроме того, должны пройти профессиональную полицейскую подготовку, чтобы получить недостающие знания из области полицейских наук, полицейской деятельности и управления полицейскими силами. В настоящее время в теории и практике широко распространена тенденция направлять полицейских руководителей для получения всесторонней управленческой подготовки в престижные общенациональные и международные центры управления, бизнес-школы, успешные коммерческие структуры, фирмы, банки и т. п.

На Европейском континенте изначально стремились готовить собственные управленческие кадры в ведомственных системах профессиональной подготовки, а не в гражданских вузах. При выдвижении же на руководящую должность в европейских полициях главными условиями традиционно становились наличие опыта (стажа) работы в полиции и ранее полученное ведомственное образование, постепенно наращиваемое по трехуровневой системе. Наиболее консервативных взглядов в этом плане придерживалась Германия, где постепенно сложилась основательная трехуровневая система профессиональной подготовки кадров, которая в настоящее время считается одной из эффективных в мире.

С 1950-х годов в Западной Европе начала бурно развиваться наука управления в полиции, которая взяла на вооружение теории, разработанные в общегражданских сферах науки и практики (А. Планте, Франция, 1953). При этом одной из главных идей была мысль о сближении профессиональной подготовки руководителей из частного и государственного секторов деятельности, что выразилось в универсальной управленческой подготовке так называемых линейных менеджеров, т. е. руководителей общего типа, или, по американской терминологии, генералистов. По выражению британского профессора Поля Герцога (Оксфорд, 1954): "В наше время хороший руководитель (администратор) использует самые разнообразные знания и одинаковые возможности, когда он руководит заводом, муниципалитетом, большим магазином, больницей или же отделом федерального управления. Он должен одинаково хорошо понимать специфику работы этого отдела, завода или магазина".

Идею общего (универсального) высшего административного обучения подхватили не только европейские страны, но и Австралия, Канада, Япония, Египет, Чили, Пуэрто-Рико, Израиль, ЮАР и др. Этот метод получил название "перемешивания" ("размешивания" представителей государственного и частного секторов) или "очной ставки" руководителей предприятий и учреждений. По мнению разработчиков, эта методика управленческой подготовки в процессе изучения общих проблем помогала сближению лиц, которые искусственно изолированы друг от друга. Подобная же ситуация складывалась и в США. Так, в 1955 г. Концерн Форда - один из крупнейших в США, предоставил в распоряжение частной организации "Brooking Institution" свыше 250 тыс. долл. на организацию практических занятий в пользу высших кадров федеральной администрации, т. е. госслужащих.

Следующим шагом в развитии теории управленческой подготовки руководящих кадров полиции явилось осознание возможности универсальности определенных элементов управленческой подготовки для гражданских администраторов и полицейских руководителей.

В настоящее время наблюдается сближение позиций ученых и практиков разных стран по вопросам профессиональной подготовки высших полицейских чинов, стремление в выработке общих, конвенционных понятий, а также терпимость к сосуществованию альтернативных научно-практических подходов.

Как показывает изучение материалов по теме, на формирование и развитие концептуальных основ профессиональной подготовки руководящих кадров полиции оказывает влияние целый ряд факторов: 1) государственная политика, идеология и социальные воззрения в той или иной стране; 2) национально-исторические традиции; 3) военная сфера деятельности государства; 4) образовательные концепции, идеи и принципы; 5) национальная правовая система; 6) назначение, организация и нормативное регулирование деятельности правоохранительных органов; 7) сложившиеся в каждой стране модели ведомственной системы профессиональной подготовки сотрудников полиции; 8) развитие таких наук, как философия полицейской деятельности, различные отрасли права, полицеистика, управление, политология, социология, этика правоохранительной деятельности, психология (политическая, социальная, юридическая, педагогическая), педагогика; 9) социально-экономические и управленческие теории из сферы государственного управления и бизнеса (предпринимательской деятельности).

Любая теория может быть подлинно научной, если она строится на системе понятий, имеющих точное и однозначное понимание и адекватных обозначаемой ими реальности. Изучение организационных и правовых основ профессиональной подготовки управленческих кадров полиции за рубежом выявляет массу несоответствий и разночтений между нашей и зарубежной терминологией в сфере юриспруденции, управления, правоохранительной деятельности, профессиональной подготовки. Причина этого не только в трудностях перевода, но и в различиях законодательных систем, правоохранительных структур, в своеобразии социокультурных традиций, особенностях национальных систем образования, многообразии теоретических подходов к проблемам профессиональной подготовки управленческих кадров полиции и иных причинах.

Особенно серьезные расхождения вызывают такие ключевые термины, как "профессиональное образование" и "профессиональная подготовка". Чтобы провести сравнительно-правовой анализ зарубежных систем профессиональной подготовки управленческих кадров полиции и при этом избежать непонимания и недоразумений, выявлены и проанализированы эти понятия, с точки зрения зарубежных и российских специалистов, в результате чего можно сделать вывод, что под профессиональной подготовкой управленческих кадров полиции понимается целенаправленный процесс подготовки кандидатов на управленческую должность к квалифицированному и профессиональному выполнению своих управленческих (руководящих, начальствующих) функций, а также совершенствование профессионализма и управленческой компетентности действующих руководителей полицейских органов с учетом международных стандартов и современных требований к правоохранительной и управленческой деятельности, и включающего реализацию всего комплекса требований к заниманию ими руководящей должности определенного уровня в полицейской иерархии.

Анализ такого ключевого понятия, как "управленческие кадры полиции", выявляет, что кадровый состав полиции представляет собой сложную внутреннюю дифференциацию - иерархию (субординацию) с конкретным разделением на уровни, категории и ранги (звания).

Различие должностных структур национальных полиций затрудняет построение единообразной схемы и выделение на этой основе руководящего ядра. Тем не менее по принятой, например, в Европейском союзе классификации полиции по рангам сотрудники подразделяются на три категории: 1) младший состав, относящийся к низшему персоналу, выполняющий работу под непосредственным и общим наблюдением и от которого не требуется принятия самостоятельных решений; 2) средний состав, служащие которого относятся к руководящему персоналу, хотя их деятельность протекает под общим административным наблюдением и руководством; 3) старший (высший) руководящий состав полиции, в обязанности которого входит руководство особо сложными и ответственными направлениями деятельности полиции. Эта верхушка администраторов приближена по своему положению к политическому руководству, которое получает возможность расставлять кадры из "высшего корпуса" по своему усмотрению.

Понятие "управленческие кадры полиции" следует в первую очередь соотносить с такими реалиями, как старший и высший руководящий состав, старший и высший начальствующий состав, старшие и высшие управленцы, старший и высший командный состав полиции и т. п., каждый раз подчеркивая, что речь идет о старшем и высшем уровне руководства в полицейской иерархии рангов, должностей, званий и т. п. В данном случае термин "управленческие кадры полиции" мы употребляем в узком смысле, распространяя его не на весь управленческий состав, только на старшее и высшее руководство. В широком смысле под управленческими кадрами можно подразумевать руководящих работников-управленцев любого уровня (среднего - старшего - высшего). Общей тенденцией для полиций высокоразвитых государств является минимальный процент старшего руководства в общей численности персонала.

Необходимо указать на главенство англо-американской терминологии в сфере профессиональной подготовки управленческих кадров полиции за рубежом, что объясняется широким распространением и доминированием английского языка во всем мире, а также влиянием авторитета США на многие вопросы деятельности правоохранительных органов.

Раскрывая характер и особенности профессиональной подготовки управленческих кадров полиции за рубежом, просматривается прямая связь между организацией профессиональной подготовки и требованиями к современному полицейскому руководителю определенного уровня.

В свою очередь, требования, предъявляемые к полицейским руководителям, напрямую зависят от назначения и сущности самой полицейской деятельности, целей и содержания управления в полиции, а также правового статуса управленцев.

Начиная с 1960-х годов главными факторами корректировки требований к руководящим сотрудниками полиции послужили, с одной стороны, новая философия полицейской службы, с другой - усложнение правоохранительной деятельности, вызванное мощным ростом организованной преступности, коррупции, терроризма, наркобизнеса, нелегальной иммиграции и других криминальных явлений.

Идея служения полиции обществу в тесном сотрудничестве с гражданами и закрепленная в законах о полиции, принятых и обновленных к началу XX в. практически во всех европейских странах, США, Канаде, Японии и некоторых др., превращает полицию в правовом государстве из карательной силовой структуры в повседневную круглосуточную сервисную службу с широким спектром социальных услуг, где "общество - это покупатель, а полицейское подразделение - это продавец своей полицейской услуги".

Такая форма осуществления полицейской деятельности требует адекватной организации полицейских сил, обеспечиваемой соответствующим изменением подхода к профессиональной подготовке управленческих кадров полиции. В осуществлении руководства персоналом полиции огромную важность приобретают управленческие, правовые и психологические знания, коммуникативные умения и навыки, риторические способности, владение информационными технологиями. Поскольку полиция рассматривается как сервисное предприятие, то, следовательно, ее руководитель должен мыслить как предприниматель, работающий в специфической сфере обслуживания населения. При этом от руководителя полиции требуются хозяйственная расчетливость, повышенный профессионализм, ориентация на интересы и потребности граждан, справедливая оценка каждого полицейского.

Вместе с тем традиционное предназначение полиции - претворение в жизнь законов, предупреждение и пресечение преступлений - диктует необходимость наличия у руководителей полиции профессиональной компетентности, что обусловливает включение в содержание профессиональной подготовки управленческих кадров полиции всех государств изучение вопросов борьбы с организованной преступностью, терроризмом, коррупцией, оборотом наркотиков, финансовыми преступлениями, нелегальной миграцией и др.

Специфика, сложность и высокая ответственность полицейской деятельности, а также широкое внедрение в практику управления достижений науки, техники и информационных технологий делают недостаточным наличие у руководителя лишь практического опыта работы и определенных личных качеств. Большие требования предъявляются к знаниям законодательства, правовых и других общественных наук, теории и методов организации и управления полицейской деятельностью.

Целый ряд требований к руководителям полиции обусловлен их принадлежностью к государственным служащим. Управленческие кадры полиции представляют собой особую категорию госслужащих, правовой статус, заработная плата, порядок прохождения службы, дисциплинарные положения которых определяются законами о полиции и внутриведомственными нормативными правовыми актами. Нормативные акты определяют и юридически закрепляют критерии определения квалификации и профессионального уровня, необходимые для той или иной управленческой должности, основы организации профессиональной подготовки руководителей-выдвиженцев, служебных взаимоотношений, их материального обеспечения и ответственности.

Исходя из того что полицейские руководители являются служащими государства, они должны удовлетворять прежде всего общим для всех государственных служащих требованиям. Служба в полиции накладывает на сотрудников определенные обязательства и ограничения, выраженные в пяти основных принципах, в той или иной степени имеющих место в различных странах: 1) принцип подчинения вышестоящему руководителю; 2) невозможность совмещения службы в полиции с каким-то другим трудом, связанным с извлечением доходов, за исключением работы в сфере образования, науки, искусства и литературы; 3) принцип личной незаинтересованности, заключающийся в том, что сотруднику полиции запрещено проявлять личную заинтересованность в работе каких-либо предприятий, учреждений и организаций, так или иначе находящихся в сфере "обслуживания" органа, где служащий полиции работает; 4) принцип неразглашения служебных сведений (соблюдение служебной тайны); 5) принцип ограничения на участие в политической жизни общества. Одним из важнейших этических требований, предъявляемых к государственным служащим и к служащим полиции в частности, является принцип лояльности, включенный в этические кодексы полиции многих стран. Все эти принципы согласуются с международно-правовыми стандартами.

В некоторых европейских странах самые высшие посты в полиции - министров, начальников отдельных департаментов полиций, начальников главных полицейских академий и т. д. - согласно законодательству не допускается занимать лицам, в прошлом связанным с полицейской деятельностью. Кандидаты на эти должности должны быть сугубо гражданскими лицами, имеющими заслуги в социально-политических или научных областях деятельности (юриспруденции, философии, социологии, управлении и т. п.), известность в обществе, значительный управленческий опыт (но не в качестве предпринимателя или олигарха), авторитет среди граждан и персонала полиции, безупречную репутацию и прозрачный образ жизни.

При выдвижении на высший управленческий уровень в полиции обычно ставится условие наличия у кандидата той или иной образовательной степени (минимум высшего образования) или дополнительной профессиональной подготовки. Лица, имеющие магистерские и докторские степени, как правило, приглашаются на руководящие должности и сразу попадают в высший ранг полицейской иерархии.

Как показывает изучение материалов по проблеме, а также результатов опросов сотрудников полиции и др., прямая зависимость между уровнем профессионализма кандидата на руководящую должность, его образованием и заслугами, с одной стороны, и гарантией получения соответствующей должности в полицейской иерархии - с другой, далеко не всегда соблюдается. Так, в развивающихся странах, государствах с нестабильной политической системой назначение на руководящую должность в полиции может зависеть от фаворитизма, протекционизма, родственных связей, личной преданности начальству, землячества и т. п.

Сотрудники полиции занимают специфическое место среди остальных чиновников, что обусловлено характером возложенных на полицию функций. Поэтому во всех странах изданы правовые нормы, выдвигающие дополнительные требования, которым должны отвечать полицейские.

Все кандидаты, выдвинутые на руководящую полицейскую должность, независимо от наличия у них ученой степени, опыта работы в полиции и имеющегося ранга полицейской иерархии, в обязательном порядке должны пройти соответствующее обучение, продолжительность и содержание которого обусловлены видом профиля карьеры.

При выдвижении достойных кандидатов на руководящие должности в полиции западные специалисты исходят из того, что руководитель высшего уровня должен: обладать развитым абстрактным мышлением и стратегическим видением проблем; уметь воспринимать новые идеи и развивать их; быть способным делать то, чего не могут делать подчиненные; владеть методами эффективной коммуникации с другими лицами, при этом правильно судить об этих лицах, вступать с ними в переговоры, цивилизованно достигать требуемого результата и т. д. Отмечается, что руководитель высшего уровня должен уметь разбираться, оценивать и обобщать все то, что подготовлено специалистами в отдельных областях полицейской деятельности. Но он вовсе не обязан исполнять все то, чем занимаются отдельные специалисты. Кроме того, руководитель высшего уровня, более чем любой другой, обязан уметь быть готовым нести ответственность за принятые решения, в том числе и за решения, принятые его подчиненными.

Если руководство полиции на высшем уровне определяет политику всей полицейской службы, то руководство на среднем (функциональном) уровне превращает эту политику в действие, направляя и контролируя повседневную оперативную деятельность полицейского формирования. На "исполнительском, низшем уровне среднего управления" руководители осуществляют непосредственное наблюдение.

Руководитель среднего уровня больше любого другого должен заботиться об обеспечении взаимодействия, а руководитель на исполнительском уровне - о способности своим примером показать высокий профессионализм в действии.

Согласованное на всех уровнях управление формированием выступает как функциональная система, объединяющая взаимосвязанные подразделения, имеющие частные задачи, но стремящиеся к единой цели.

Западные специалисты отмечают, что в недалеком будущем традиционные модели руководства полицией уже не будут срабатывать, так как работа в полиции все чаще переходит от слепого повиновения приказам высшей иерархической инстанции к повышению ответственности, инициативности и к автономным правам всех подчиненных сотрудников. Все это выдвигает новые требования к завтрашним руководителям полиции, которые должны: 1) знать методы постоянной разработки стратегий; 2) иметь перспективное видение в отношении решения проблем в целом; 3) быть способными руководить организациями, командами, а иногда даже оперативными соединениями, созданными в связи с особыми обстоятельствами и очень децентрализованными; 4) уметь достигать эффективности в межличностных отношениях; 5) обладать высоко развитым чувством корпоративности и ответственности; 6) быть восприимчивыми к требованиям различных религиозных, женских и иных организаций и нацменьшинств.

Такому органу, как исполнительная власть, постоянно находящемуся в поле зрения общественности, необходимо думать о внешнем впечатлении, которое производят его руководители. Поэтому управленцы должны владеть комплексом знаний, умений и навыков выполнения представительских функций, вести прозрачный и добропорядочный образ жизни. Однако, как показало изучение фактологического и исторического материала, при всех существующих высоких требованиях и стандартах, предъявляемых к кандидатам на руководящие должности в полиции на Западе, правовом поле деятельности должностных лиц, наличии у них соответствующего высшего или поствысшего образования, серьезной их профессиональной подготовки и прозрачности для общества их деятельности, желаемый результат достигается отнюдь не всегда. В практике назначения на руководящие должности за рубежом имеют место неоправданные карьерные взлеты выдвиженцев за счет протекционизма, коррупции, местничества, кумовства, землячества и т. п. В настоящее время чрезвычайно актуальной для Европы и Америки, впрочем как и России, является тема "оборотней в погонах".

Как следует из анализа зарубежной теории и практики, правовое регулирование профессиональной подготовки управленческих кадров полиции представляет собой решение соответствующими органами, должностными лицами и образовательными учреждениями в основном организационных вопросов по профессиональной подготовке управленческих кадров полиции с применением научно обоснованных форм, методов и технологий системы подготовки, отвечающих содержанию и задачам управленческой деятельности в полиции и соответствующим международным стандартам. Правовое регулирование включает в себя соблюдение, исполнение и применение норм действующего законодательства, использование средств и форм юридического воздействия на органы и объекты организации системы профессиональной подготовки управленческих кадров полиции, а также текущее правовое сопровождение процесса профессиональной подготовки.

Как показало исследование, наибольший по сравнению с другими странами опыт в области организации и осуществления профессиональной подготовки руководящих кадров полиции накоплен в США, которые первыми начали на профессиональной основе осуществлять подготовку управленческих кадров полиции. Соединенные Штаты до сих пор значительно опережают другие страны по масштабам деятельности в этой области и являются монополистами в сфере подготовки руководителей полиции в мировом масштабе. Американские технологии профессиональной подготовки занимают в настоящее время доминирующее положение.

Становление систем профессиональной подготовки управленческих кадров полиции в Европе и Северной Америке происходило различными путями, что было связано в первую очередь с различным пониманием природы и сущности профессионального управления как особого рода деятельности. В США сформировалось и утвердилось мнение об управлении как об особой профессии, требующей наличия у выдвиженца определенного образования и специальной подготовки, а также проведения периодического обновления знаний на протяжении всей практической деятельности в качестве управленцев. Поэтому с 30-х годов XX в. в США начинает бурными темпами развиваться система подготовки и переподготовки управленческих кадров полиции, организуемая при общегражданских высших учебных заведениях на основании правовых актов полицейских ведомств штатов. США считаются признанным лидером в области подготовки полицейских управленцев не только по масштабам обучения, но и по содержанию учебного процесса и методам обучения, носящим целенаправленный и технологичный характер подобно организации промышленного производства. На федеральном уровне решением Конгресса США была создана Академия ФБР (ведомство Министерства юстиции США), где реализовывались программы подготовки управленцев уже с прямо выраженной ведомственной направленностью.

В Европе же изначально контингент полицейских управленцев формировался из наиболее опытных и образованных сотрудников, а управленческая подготовка ограничивалась обучением выдвиженцев на курсах повышения квалификации, функционирующих на базе полицейских образовательных учреждений. Это соответствовало существующим в этих странах законодательным системам и правовым нормам о прохождении службы в полиции (получение образования сотрудниками полиции, порядок присвоения званий, повышения в должности, назначения на руководящие должности и др.).

Во-вторых, различие между европейским и американским подходами к организации и осуществлению профессиональной подготовки управленческих кадров полиции напрямую зависело от складывающейся в этих странах той или иной модели профессиональной подготовки сотрудников полиции, нашедшей отражение в ведомственных нормативных правовых актах. В странах Европы сложились ведомственные трехуровневые системы профессиональной подготовки, включающие не только подготовку, но и образование (диплом) путем постепенного наращивания и усложнения знаний, умений, навыков по мере продвижения по службе и необходимости реагирования на меняющиеся условия служебной деятельности.

Такие системы профессиональной подготовки кадров полиции, сложившиеся практически во всех европейских странах, в настоящее время включают:

1-й уровень - первоначальное обучение поступающих на службу в полицию;

2-й уровень - многопрофильная подготовка полицейских разных специальностей, среднего руководящего состава полиции;

3-й уровень - подготовка управленческих кадров полиции, старших и высших офицеров.

Параллельно с основными уровнями профессиональной подготовки действует широкая многопрофильная сеть дополнительного образования.

В настоящее время в Европе кроме возможности получить ведомственное образование все больше полицейских откомандировываются или самостоятельно поступают в общегражданские университеты, институты, колледжи. Участились случаи приема на работу в полицию людей, уже имеющих одно или даже два высших образования, кандидатские и докторские степени.

История развития американской полиции не повлекла за собой развития многоуровневой системы профессиональной подготовки, как это имело место в Европе. В США первые полицейские школы профессиональной подготовки возникли внутри гражданских образовательных институтов. Затем начали образовываться самостоятельные полицейские школы, которые стали заниматься исключительно профессиональной подготовкой служащих полиции, в том числе управленческих кадров. Функция же осуществления профессионального образования, дающего право на получение руководящей должности, по сей день остается за общегражданскими университетами, колледжами, факультетами, предлагающими специальные программы по полицейской проблематике.

В мире существуют различные полицейские структуры и различные полицейские силы и соответственно самые различные системы профессиональной подготовки. Тем не менее задачи полицейских сил одинаковые и соответственно одинаковы основные принципы подготовки руководителей полиции, управляющих этими силами. Именно поэтому к настоящему времени организация и правовое регулирование профессиональной подготовки руководящих кадров полиции за рубежом имеют много общего в разных странах мира.

Они отражают, с одной стороны, требования законодательства, закрепляющего основы деятельности правоохранительных органов, с другой - нормативных правовых актов по образованию.

Основой всей полицейской деятельности во всех странах являются нормы основного закона - конституции, основополагающие при решении полицейских задач и профессиональной подготовке сотрудников полиции. Кроме того, систему норм, регулирующих организацию службы в национальных и муниципальных полицейских формированиях, правовое положение и профессиональную подготовку их сотрудников, образуют, как правило, общенациональные (федеральные) законы о полиции, декреты и указы глав государств и руководителей исполнительной власти, а также нормативные акты органов местного самоуправления, содержащие положения о правовом режиме отдельных категорий полицейского персонала. Законодательство многих зарубежных стран регулирует вопросы профессиональной подготовки и образования служащих государственных органов лишь в самой общей форме, уполномочивая ведомства издавать нормативные акты, предоставляя тем самым самый широкий простор ведомственному нормотворчеству.

Правовая регламентация профессиональной подготовки управленческих кадров полиции находит выражение в ведомственных нормативных правовых актах общенационального (федерального) уровня, регионального (территориального) и местного (муниципального) уровней в зависимости от подведомственности образовательного учреждения, осуществляющего профессиональную подготовку, а также должностного уровня управленческих кадров, для которых она предназначена.

Определяющую роль в организационном и нормативном регулировании профессиональной подготовки управленческих кадров полиции играют организационно-структурное построение правоохранительных органов, степень их централизации либо децентрализации, а также их компетенция и подведомственность, а соответственно, и подведомственность систем профессиональной подготовки.

Название документа