Надзор в сфере охраны лесов от пожаров
(Шерснева Е. Ю.) ("Законность", 2013, N 8) Текст документаНАДЗОР В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЛЕСОВ ОТ ПОЖАРОВ
Е. Ю. ШЕРСНЕВА
Шерснева Екатерина Юрьевна, помощник прокурора г. Зеленогорска Красноярского края, аспирант Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Статья посвящена вопросам охраны лесов от пожаров, практике и проблемам прокурорского надзора за исполнением законов об охране лесов от пожаров на территории Российской Федерации. В статье приводится опыт работы органов прокуратуры Карачаево-Черкесской Республики, Республики Бурятия, Забайкальского, Камчатского и Красноярского краев, Рязанской области и некоторых других регионов страны.
Ключевые слова: законы об охране лесов от пожаров, леса, надзор, прокуратура, законодательство в сфере охраны лесов от пожаров.
Supervision over protection of forests from fire E. Yu. Shersneva
The article focuses on the protection of forests from fires, practices and problems of prosecutorial supervision over the implementation of laws on the protection of forests from fires in the Russian Federation. This article provides an experience of the prosecution of Karachay-Cherkess Republic, the Republic of Buryatia, Trans-Baikal, Kamchatka and Krasnoyarsk territories, the Ryazan region and other regions of the country.
Key words: Laws for the protection of forests from fires, forests, supervision, prosecution, legislation on the protection of forests from fires.
Прокурорский надзор за исполнением законов об охране лесов от пожаров на ведомственном уровне регламентируется Приказом Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", согласно п. 9 которого с учетом экологической обстановки в каждом регионе должен быть налажен эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов. Кроме того, в целях обеспечения надлежащей организации органами прокуратуры надзора за исполнением законов об охране лесов от пожаров 11 мая 2011 г. Генеральный прокурор РФ издал указание N 127/7 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров". Учитывая эти ведомственные акты и тот факт, что в последние годы проблема лесных пожаров приобрела общегосударственный масштаб, прокурорский надзор за исполнением законов об охране лесов от пожаров сохраняет свою актуальность и является одним из приоритетных в деятельности прокуратуры. Прокуроры организовывают взаимодействие с соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления, проводят координационные и межведомственные оперативные совещания, на которых принимаются решения, направленные на активизацию деятельности органов прокуратуры и органов контроля (надзора) за соблюдением законности в сфере охраны лесов от пожаров. Налажено регулярное поступление информации о состоянии законности в рассматриваемой сфере (в пожароопасный сезон еженедельно), активно проводится разъяснительная работа в средствах массовой информации. При этом прокуроры продолжают выявлять значительное количество нарушений законов в сфере охраны лесов от пожаров. На особом контроле находятся вопросы обеспечения противопожарной безопасности в лесах. Основными нарушениями, выявленными в этой сфере прокурорского надзора, по-прежнему остаются неисполнение органами государственной власти и местного самоуправления полномочий в сфере охраны лесов от пожаров, в том числе по обеспечению первичных мер пожарной безопасности (непринятие мер по созданию условий для забора воды из пожарных водоемов, отсутствие подъездных путей для проезда пожарной техники к пожарным водоемам). Так, в 2012 г. прокуратурой Карачаево-Черкесской Республики установлен факт несвоевременной разработки управлением лесами республики сводного плана тушения лесных пожаров, что препятствовало проведению своевременных и неотложных противопожарных работ. В Красноярском крае потребовалось вмешательство прокурора в связи с отсутствием утвержденного плана тушения лесных пожаров на 2012 г. у ФГБУ "Государственный природный заповедник "Столбы". Прокуроры активно используют полномочия в целях понуждения уполномоченных органов, юридических лиц к исполнению нормативных требований в части обеспеченности силами и средствами, необходимыми для проведения мероприятий по профилактике и тушению лесных пожаров. В Забайкальском крае суд удовлетворил заявление прокурора, обязав краевое правительство принять меры по созданию пожарно-химических станций либо иных лесопожарных подразделений по их типу с передачей необходимой техники, оборудования, инвентаря и штата, достаточного для своевременного тушения лесных пожаров. Также фиксируются факты выявления нарушений законов об охране лесов от пожаров в сфере добровольной пожарной охраны. Так, управлением Генеральной прокуратуры в Сибирском федеральном округе выявлено 6 нормативных правовых актов глав администраций муниципальных образований о создании добровольных пожарных дружин (бригад, команд), что противоречит требованиям ст. ст. 5 и 6 Федерального закона от 6 мая 2011 г. N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране". После вмешательства прокуроров незаконные акты отменены. В некоторых районах Красноярского края выявлены нарушения закона при выплате органами местного самоуправления добровольным пожарным денежных средств за участие в профилактике и тушении пожаров. К примеру, прокурор Каратузского района внес представление главе Нижнекурятского сельского совета, который заключал трудовые договоры с добровольными пожарными, а меры материального стимулирования фактически были заменены выплатой работникам заработной платы. Прокуроры принимают действенные меры, направленные на предупреждение лесных пожаров, защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В Республике Бурятия, Красноярском крае прокуроры добились создания резервных фондов финансовых средств для предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Также в ходе осуществления надзора в сфере охраны лесов от пожаров прокуроры выявляют факты захламления лесосек со стороны хозяйствующих субъектов порубочными остатками, непринятия проектов освоения лесов и необходимых противопожарных средств, невыполнения противопожарного обустройства лесных участков и т. д. При этом зачастую уполномоченные органы исполнительной власти не обеспечивают надлежащий надзор за деятельностью лесопользователей, игнорирующих нормы лесного законодательства и условия договоров в части обеспечения мер пожарной безопасности. Кроме того, в связи с введением лицензирования деятельности по тушению лесных пожаров <1> с февраля 2012 г. пристального внимания прокуроров требуют вопросы соблюдения законов при лицензировании этой деятельности. В ходе осуществления надзора установлено, что необходимые лицензии в настоящее время имеет крайне малое количество юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Так, в Дальневосточном федеральном округе из более 2 тыс. арендаторов лесного фонда лицензии на тушение лесных пожаров есть только у 19 (0,95%) организаций. Способствует этому в том числе и несовершенство действующего законодательства, в соответствии с которым получение лесопользователем лицензии на тушение пожаров является не обязанностью, а правом, в то же время без лицензии он не может быть привлечен к тушению лесных пожаров, тем более на смежной территории. Действующие нормы позволяют соискателю лицензии при ее получении заявлять технику, которая фактически для тушения лесных пожаров к использованию не планируется, не определены конкретные виды и объемы сил и средств (количество техники, оборудования, противопожарного снаряжения и иных средств тушения лесных пожаров), необходимых для получения лицензии на осуществление деятельности по тушению лесных пожаров, что позволяет лицензиатам произвольно определять их вид и количество. Законодательно не установлена взаимосвязь объемов имеющегося имущества с площадями лесов, на которых с его использованием допускается тушение лесных пожаров. -------------------------------- <1> См.: Постановление Правительства РФ от 31 января 2012 г. N 69 "О лицензировании деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, по тушению лесных пожаров".
К примеру, в ходе осуществления надзора установлено, что ФГБУ "Государственный природный заповедник "Комсомольский", имеющее лицензию на тушение лесных пожаров, заявляло об использовании для ликвидации на территории заповедника лесных пожаров 12 единиц техники, в том числе 2 автомобилей марки "ГАЗ-66", 4 автомобилей марки "УАЗ", 3 легковых автомобилей, автомобиля марки "ЗИЛ", гусеничного трактора и вездехода. Однако для тушения лесного пожара, возникшего на территории заповедника, учреждение реально использовало только трактор и автомобиль марки "ГАЗ-66", в результате чего лесной пожар ликвидирован лишь по истечении семи дней. При этом основной причиной, по которой лесоарендаторы не могут получить лицензии на тушение лесных пожаров, является установление обязанности для руководителей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей иметь высшее или среднее профессиональное образование по специальности "лесное хозяйство", "лесное и садово-парковое хозяйство", "лесное и лесопарковое хозяйство", "лесное дело". Большая часть лесоарендаторов указанным требованиям не соответствует. В связи с этим предлагаем рассмотреть вопрос по установлению требований для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по прохождению профессиональной подготовки программы "руководитель тушения лесного пожара" взамен наличия указанного образования. Пожароопасная обстановка в 2012 г., равно как и в предшествующие годы, свидетельствует о недостаточности привлекаемых на тушение лесных пожаров людей и техники для их оперативной локализации и тушения, минимизации негативных последствий возгораний лесного фонда. Механизм привлечения дополнительных сил и средств пожаротушения не отработан, а изменения, внесенные в закон о лицензировании отдельных видов деятельности, ограничили их законное участие в тушении лесных пожаров. Кроме того, значительную часть сил пожаротушения в сводных планах составляют добровольные пожарные дружины, участие которых в тушении лесных пожаров Федеральным законом от 6 мая 2011 г. N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране" не предусмотрено. Зачастую в ходе осуществления надзора за исполнением законов об охране и защите лесов прокуроры выявляют факты неисполнения или ненадлежащего исполнения государственных контрактов, заключенных с целью проведения мероприятий по охране лесов от пожаров, мониторинга пожарной опасности, допускаются нарушения законодательства о закупках, расходовании бюджетных средств. Так, по результатам проверки прокурора Камчатского края возбуждено уголовное дело в отношении заместителя руководителя агентства лесного хозяйства края по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 286 УК РФ. Проверкой установлено, что в соответствии с государственным контрактом, заключенным агентством в 2010 г., ГУП "Камчатский лес" должно было выполнить работы по охране лесов от пожаров на землях лесного фонда Камчатского края, а именно - осуществлять мониторинг пожарной опасности в сроки, установленные контрактом и ограничивающиеся сроками пожароопасного периода. Несмотря на то что 1 ноября 2010 г. пожароопасный сезон был закрыт и потребности в проведении мониторинга за его пределами не было, заместитель руководителя агентства, исполняющий полномочия руководителя, превышая полномочия, принял и оплатил не востребованные нуждами работы по мониторингу пожарной опасности, проведенные за пределами пожароопасного периода - в декабре, за счет средств краевого бюджета в размере 2344178,4 руб., что повлекло причинение бюджету ущерба на указанную сумму. Также прокурором Рязанской области при проведении проверки законности расходования бюджетных средств, выделенных на мероприятия по охране лесов, установлено, что работы по расчистке горельников ЗАО "Нефтегаз-Изоляция" в рамках заключенного государственного контракта на сумму более 37 млн. руб. не проводились. Общая сумма, оплаченная министерством лесного хозяйства подрядчику за невыполненные работы, составила более 5,5 млн. руб. По материалам прокурорской проверки возбуждено уголовное дело по факту совершения мошенничества в особо крупном размере по ч. 4 ст. 159 УК. В последнее время прокуроры наиболее активно используют полномочия по предъявлению исковых заявлений в суды по возмещению затрат на тушение лесных пожаров. Так, прокурор Тугуро-Чумиканского района Хабаровского края направил в суд заявление к осужденному по приговору суда по ч. 2 ст. 261 УК, который производил сжигание бытового мусора, не соблюдая меры предосторожности и не потушив костер до конца, оставил его без присмотра. Из-за его неосторожных действий открытый огонь распространился на лесной массив с последующим переходом пламени на лесные насаждения на площади 360 га, произрастающие на землях сельского поселения. В результате пожара сгорела древесина породы лиственница объемом 8663 куб. м, чем причинен ущерб государству на сумму 538952 руб. Решением суда исковые требования прокурора удовлетворены. Аналогичные иски активно предъявляли прокуроры Краснотуранского, Ермаковского, Казачинского и Каратузского районов Красноярского края и др. Таким образом, в настоящее время налажен механизм прокурорского надзора за исполнением законов об охране лесов от пожаров. Прокуроры используют предоставленные полномочия с целью предотвращения и пресечения правонарушений в указанной сфере, принципиально ставят вопросы об ответственности виновных лиц и взыскании причиненного ущерба. При этом складывающаяся практика прокурорского надзора должна постоянно анализироваться и совершенствоваться с учетом государственных задач, экологической ситуации в стране и мире, а также с учетом изменений законодательства.
Название документа