Развитие законодательства в сфере противодействия терроризму военными силами и средствами как одно из направлений правового обеспечения безопасности Российской Федерации
(Амиров Р. З.) ("Военно-юридический журнал", 2007, N 6) Текст документаРАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ ВОЕННЫМИ СИЛАМИ И СРЕДСТВАМИ КАК ОДНО ИЗ НАПРАВЛЕНИЙ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Р. З. АМИРОВ
Амиров Р. З., доцент кафедры теории государства и права Уфимского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент, член РАЮН.
В условиях возрастания внутренних угроз и вызовов безопасности современного Российского государства видится целесообразным отнести к приоритетным национальным проектам обеспечение национальной безопасности, в том числе осуществление противодействия терроризму. В связи с этим необходимо обратить внимание на правовые основы регулирования данного направления обеспечения безопасности общества, государства и личности. В современном российском законодательстве довольно длительный период имелись пробелы, связанные с правовым регулированием привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации к борьбе с терроризмом. Несмотря на активное участие военнослужащих Министерства обороны в контртеррористических операциях на Северном Кавказе, до недавнего времени отсутствовал закон, четко регламентирующий процедуру противодействия терроризму военными силами и средствами. Фактически имеющийся пробел преодолевался с использованием аналогии права и аналогии закона. Это нашло отражение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. <1> по делу о проверке конституционности ряда подзаконных нормативно-правовых актов, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике <2>, которым признавалось их соответствие Конституции и законам Российской Федерации, несмотря на то что ни один из действовавших в этот период законов <3> не предусматривал возможность привлечения Вооруженных Сил для борьбы с незаконными вооруженными формированиями внутри страны. Однако правомерность применения аналогии в данном случае вызывает некоторые сомнения, так как речь идет об использовании аппарата принуждения в лице вооруженных сил государства в борьбе с таким преступлением, как терроризм (в уголовном праве, как известно, применение аналогии не допускается). -------------------------------- <1> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. N 5. С. 3 - 18. <2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации". <3> См.: Закон РФ от 17 мая 1991 г. N 1253-1 "О чрезвычайном положении" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 773; Федеральный закон РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г. N 2446-1 // Российская газета. 1992. 6 мая.
В выступлении министра обороны Российской Федерации на 38-й Мюнхенской конференции по вопросам безопасности было отмечено, что "на сегодняшний день основным способом борьбы с проявлениями международного терроризма является адекватное применение военной силы" <4>. Следовательно, возникла необходимость в четкой правовой регламентации привлечения российской армии к борьбе с терроризмом. -------------------------------- <4> http://www. mil. ru/print/articles/article3430.shtml
В определенной степени борьба с терроризмом с привлечением Вооруженных Сил Российской Федерации могла осуществляться в процессе обеспечения режимов чрезвычайного и военного положения. Статья 2 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" <5> закрепляет задачи Вооруженных Сил Российской Федерации, которые не были предусмотрены ранее действовавшим Законом от 17 мая 1991 г. N 1253-1 "О чрезвычайном положении" <6>: <...> в) разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники; г) участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований. В условиях введения режима военного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" <7> на Вооруженные Силы Российской Федерации дополнительно возлагаются задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности (ст. 9). -------------------------------- <5> Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277. <6> Закон РФ от 17 мая 1991 г. N 1253-1 "О чрезвычайном положении" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 773. <7> Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.
Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. N 706 <8>, определяет терроризм как угрозу военной безопасности государства. Кроме того, названы и другие угрозы, которые тесно с ним соприкасаются: попытка насильственного свержения конституционного строя; противоправная деятельность экстремистских националистических, религиозных, сепаратистских, террористических движений, организаций, структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической обстановки в стране; планирование, подготовка и осуществление действий, направленных на дезорганизацию функционирования федеральных органов государственной власти; нападения на государственные, хозяйственные, военные объекты, объекты жизнеобеспечения и информационной инфраструктуры; создание, оснащение, подготовка и функционирование незаконных вооруженных формирований; незаконное распространение (оборот) на территории Российской Федерации оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других средств, которые могут быть использованы для осуществления диверсий, террористических актов. -------------------------------- <8> Российская газета. 2000. 21 апр.
Однако данные положения Военной доктрины получили лишь частичное нормативное закрепление. Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом" <9> предусматривал возможность участия Министерства обороны Российской Федерации в проведении контртеррористической операции. Однако он не мог в полной мере являться правовой основой действий Вооруженных Сил на территории Чеченской Республики. Статья 3 Закона определяла зону проведения контртеррористической операции как "отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здание, строение, помещение, сооружение, помещение и прилегающие к ним территории, в пределах которых проводится указанная операция". Следовательно, территория субъекта Российской Федерации не могла рассматриваться как зона проведения контртеррористической операции. -------------------------------- <9> Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом" // СЗ РФ. 2002. N 31. Ст. 3808.
Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" <10> устраняет имеющиеся правовые пробелы и решает давно назревшую проблему, связанную с правомерностью привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации для участия в проведении контртеррористической операции. В названии Закона термин "борьба с терроризмом", в смысловом отношении отражающий действия специальных служб, непосредственно направленные на прекращение террористических акций, заменен на термин "противодействие терроризму", который охватывает действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан, направленных в том числе и на предупреждение терроризма. Он сближает в правовом отношении данный Закон с Федеральным законом "О противодействии экстремистской деятельности". По сравнению с действовавшим ранее Федеральным законом "О борьбе с терроризмом", в принятом Законе по-новому определены принципы, понятия, организационные и координационные механизмы противодействия терроризму. Дается отличное от прежнего определение понятия "терроризм", отражающее современные тенденции развития международного права. В Законе впервые конкретизируются полномочия федерального органа исполнительной власти в области обороны, прописан конкретный правовой механизм, позволяющий привлекать Вооруженные Силы Российской Федерации для пресечения террористических акций, в том числе с наделением их правом на применение оружия и боевой техники (ст. ст. 6 - 10, 15). -------------------------------- <10> Российская газета. 2006. 10 марта.
В частности, ст. 6 Закона закрепляет, что в борьбе с терроризмом Вооруженные Силы Российской Федерации могут применяться для: 1) пресечения полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами; 2) пресечения террористических актов во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации, на объектах морской производственной деятельности, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также для обеспечения безопасности национального морского судоходства; 3) участия в проведении контртеррористической операции в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом; 4) пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации. Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. N 116 "О мерах по противодействию терроризму" было утверждено Положение о Национальном антитеррористическом комитете, в состав которого включен начальник Генерального штаба Вооруженных Сил РФ. Министр обороны РФ вошел в состав Федерального оперативного штаба, а в составе оперативных штабов в субъектах Российской Федерации предусмотрена должность представителя Вооруженных Сил РФ (по согласованию). Одно из направлений дальнейшего развития нормативной базы по привлечению Вооруженных Сил Российской Федерации к борьбе с терроризмом было обозначено еще в 2002 г. Президентом Российской Федерации. Он отметил необходимость внести в ныне существующую Концепцию национальной безопасности отдельные положения, которые закрепят право России первой применять свои Вооруженные Силы в борьбе с террористами <11>. Об этом говорилось и в выступлении министра обороны Российской Федерации С. Б. Иванова на встрече с представителями военно-дипломатического корпуса в декабре 2004 <12>: "Россия, уважая международное право и международные стандарты в области прав человека, допускает возможность нанесения превентивных ударов в любой точке, откуда может исходить угроза терроризма. Такие удары мы планируем наносить с применением любого вида оружия, разумеется, кроме ядерного, а также с привлечением сил и средств специального назначения. В качестве цели могут выступать базы, лагеря и места скопления террористов, вне зависимости от их географического расположения". Безусловно, подобные действия могут осуществляться только на основе общепризнанных принципов и норм международного права и соответствующих нормативно-правовых актов, которые должны быть дополнительно разработаны (ст. 10 Федерального закона "О противодействии терроризму" регламентирует данную процедуру лишь частично). Так, 7 июля 2006 г. Советом Федерации Федерального Собрания РФ было принято Постановление N 219-СФ "Об использовании формирований Вооруженных Сил Российской Федерации и подразделений специального назначения за пределами территории Российской Федерации в целях пресечения международной террористической деятельности". Данный акт разрешает "Президенту Российской Федерации в соответствии с законодательными актами Российской Федерации использовать формирования Вооруженных Сил Российской Федерации и подразделения специального назначения за пределами территории Российской Федерации в целях пресечения международной террористической деятельности против Российской Федерации либо против граждан Российской Федерации или лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации". -------------------------------- <11> По террористам армия ударит первой // Российская газета. 2002. 6 нояб. <12> Иванов С. Б. Вооруженные Силы России: состояние, перспективы развития и способность противостоять современным угрозам и вызовам // http://www. mil. ru/print/articles/article8649.shtml.
В настоящее время наметились тенденции по усилению взаимосвязи между терроризмом и другими видами преступлений, в частности незаконным оборотом наркотиков, составляющим один из источников финансирования деятельности террористических организаций. Министр обороны РФ С. Б. Иванов на встрече с представителями военно-дипломатического корпуса в декабре 2004 г. отметил, что одной из основных задач 4-й военной базы российских войск в Таджикистане является прикрытие пограничных застав на таджикско-афганской границе. "Начиная с 1992 года российские пограничники изъяли свыше 29 тонн наркотических средств и предотвратили более полутора тысяч попыток вооруженных прорывов через границу. Причем иногда банды были столь многочисленны, что отразить их атаки без поддержки войсковых подразделений, артиллерии и авиации было просто невозможно" <13>. При этом следует учитывать, что в зарубежных государствах уже накоплен определенный опыт привлечения вооруженных сил к борьбе с незаконным оборотом наркотиков <14>. В связи с этим в правовой регламентации нуждается не только процедура привлечения Вооруженных Сил по противодействию терроризму, но и в целом их деятельность по обеспечению внутренней безопасности Российской Федерации во взаимодействии с органами государственной безопасности, внутренних дел и другими субъектами обеспечения безопасности <15>. -------------------------------- <13> Там же. <14> См., например: Амиров Р. З. Из опыта взаимодействия военных ведомств США и стран Латинской Америки по борьбе с незаконным оборотом наркотиков // Вестник Уфимского юридического института МВД РФ. 1999. N 6. <15> См.: Амиров Р. З. Внутренняя безопасность государства и роль Вооруженных Сил в ее обеспечении // Вестник Академии военных наук. 2003. N 2.
Название документа