Особенности правового регулирования труда лиц, конфиденциально сотрудничающих с органами внутренних дел
(Луговик С. В.) ("Российский следователь", 2007, N 17) Текст документаОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРУДА ЛИЦ, КОНФИДЕНЦИАЛЬНО СОТРУДНИЧАЮЩИХ С ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
С. В. ЛУГОВИК
Луговик С. В., преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России.
В ч. 2 ст. 17 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" (далее - Закон об ОРД) говорится, что органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, могут заключать контракты с совершеннолетними дееспособными лицами независимо от их гражданства, национальности, пола, имущественного, должностного и социального положения, образования, принадлежности к общественным объединениям, отношения к религии и политических убеждений. В то же время нормативно не определено, к какому виду договора относится контракт: трудовому, гражданско-правовому или иному. Ответ на этот вопрос не относится к числу риторических либо сугубо теоретических. Дело в том, что участие гражданина в оперативно-розыскной деятельности объективно сопряжено с опасностью для него. Она может выражаться в виде мести со стороны преступников, получении травмы, увечья и даже гибели лица, конфиденциально сотрудничающего с органами внутренних дел. Но главное, что значимо с точки трудового законодательства, - это то, что человек в данном случае выполняет определенную работу. По нашему мнению, именно надлежащее регулирование труда лиц, содействующих органам внутренних дел, в наибольшей степени отвечает задачам их социальной защиты. Нужно заметить, что дискуссия о социальной и правовой защите лиц, оказывающих конфиденциальное содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, как правило, сопровождается анализом правоотношений, существующих в этой сфере. Такие правоотношения называются оперативно-розыскными, административно-правовыми и т. п. Вместе с тем в теории оперативно-розыскной деятельности широко распространено мнение, что правоотношения между органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и лицами, оказывающими им содействие, не обладают свойствами трудовых. Примером такого подхода является позиция С. Е. Шокина, который полагает, что "деятельность негласных сотрудников нельзя рассматривать с точки зрения трудового законодательства. В связи с этим отношения, складывающиеся между оперативно-розыскным органом и лицом, оказывающим конфиденциальное содействие указанному органу, нельзя считать трудовыми правоотношениями, и, как следствие, они не могут быть оформлены трудовым договором. Указанные отношения следует рассматривать как специфические оперативно-розыскные правоотношения, которые возникают в процессе содействия указанных лиц с оперативными аппаратами" <1>. Несколько иного взгляда на природу правоотношений в оперативно-розыскной деятельности придерживается А. Ю. Шумилов. Рассматривая контракт с лицами, оказывающими содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, А. Ю. Шумилов считает его "разновидностью сделки и одновременно юридическим фактом, в результате которого между сторонами возникают специфические оперативно-розыскные правоотношения", и далее автор признает, что "заключение контракта может вызвать к жизни и другие правоотношения (например, ими могут стать трудовые и гражданско-правовые отношения)" <2>. -------------------------------- <1> Шокин С. Е. Защита лиц, оказывающих конфиденциальное содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир: Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний, 2005. С. 20. <2> Оперативно-розыскная деятельность: Учебник / Под ред. К. К. Горяинова, В. С. Овчинского, А. Ю. Шумилова. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 248.
По нашему мнению, стремление придать отношениям оперативного подразделения органа внутренних дел с конфидентами какую-то уникальность, рассмотрение их вне правового ряда является достаточно спорным. Полагаем, что в оперативно-розыскной деятельности, как, впрочем, и в других сферах социальной практики, присутствует комплекс правоотношений: уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, оперативно-розыскные, а также трудовые. Приведем некоторые аргументы в обоснование нашей позиции относительно существования в оперативно-розыскной деятельности трудовых правоотношений. В соответствии со ст. 15 Трудового кодекса России (далее - ТК России) трудовые отношения - это отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации; конкретного вида поручаемой работнику работы), подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором. Обращаясь к характеристике главного признака трудового отношения (основанность на соглашении), нужно заметить, что лица, оказывающие конфиденциальное содействие органам внутренних дел, подписывают контракт, являющийся, по существу, соглашением, согласно которому стороны добровольно принимают на себя определенные обязанности. Анализ контрактов позволяет заключить, что по своему содержанию его можно рассматривать в качестве аналога трудового договора. По нашему мнению, отсутствие в контрактах некоторых условий, предусмотренных ТК России для заключения трудового договора, не умаляет его юридического значения, и это можно объяснить спецификой отношений в негласной сфере оперативно-розыскной деятельности. Вместе с тем здесь возникает другой вопрос, насколько правомерно отношения между конфидентом и органом внутренних дел закреплять в контракте, а не трудовом договоре. Дело в том, что термин "контракт" в настоящее время в ТК России не употребляется, а оформление трудовых отношений осуществляется только посредством заключения трудового договора. В настоящее время все большее признание получает точка зрения, что использование термина "контракт" в трудовом праве нельзя признать правомерным. С. Андреева в этой связи замечает, что, "используя при оформлении отношений с работником понятие "контракт", работодатель создает юридическую путаницу. Непонятно, какой договор заключается с работником - трудовой или гражданский. Ведь по своему характеру и правовым последствиям это абсолютно разные договоры" <3>. Мы солидарны с таким подходом. Однако необходимо заметить, что оперативно-розыскная деятельность - достаточно сложный вид социальной практики, и в ней неизбежно присутствует комплекс правоотношений. Нужно признать, что далеко не во всех случаях с конфидентами должны заключаться трудовые договоры. -------------------------------- <3> Андреева С. Когда нельзя сказать "контракт" // Кадровое дело. 2005. N 2. С. 24.
По нашему мнению, в некоторых ситуациях между органами внутренних дел и гражданами, согласившимися оказать конфиденциальное содействие в борьбе с преступностью, могут устанавливаться и гражданско-правовые отношения. Как правило, это касается оказания органам внутренних дел каких-либо возмездных услуг. Они могут носить разовый (эпизодический) характер или осуществляться на длительной основе. Типичным примером оказания разовых услуг может быть ситуация, когда лицу выплачивается вознаграждение за предоставление информации о лицах и фактах, представляющих оперативный интерес для органов внутренних дел. Практика оперативно-розыскной деятельности знает случаи выплат значительных денежных сумм за предоставление информации, значимой для раскрытия преступления <4>. -------------------------------- <4> См.: Шепель Н. И. Выступление по теме "Нормы и практика предупреждения кризисных угроз, планы действий" // Право и политика. 2006. N 4. С. 28.
Опираясь на такой подход, полагаем возможным предложить свой вариант решения проблемы, связанной с определением категорий конфидентов, с которыми следует заключать трудовой договор. Представляется, что к их числу допустимо отнести лишь тех, которые оказывают конфиденциальное содействие органам внутренних дел на постоянной основе и получают за это ежемесячное денежное вознаграждение. Именно на них распространяется действие ч. 6 ст. 18 Закона об ОРД в части зачета периода сотрудничества граждан по контракту с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность в качестве основного рода занятий, в трудовой стаж. С иными лицами, сотрудничающими с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, должны устанавливаться контрактные (гражданско-правовые) отношения. К их числу можно отнести тех, кто на договорной основе предоставляет оперативным подразделениям принадлежащие им помещения, транспортные средства, выполняет разовые поручения и задания, предоставляет информацию, значимую для предупреждения и раскрытия отдельных преступлений, и др. По нашему мнению, это в наибольшей степени будет способствовать защите трудовых и иных прав лиц, оказывающих конфиденциальное содействие органам внутренних дел. Вместе с тем мы не связываем отраслевую принадлежность контракта со способом такой защиты и поэтому не можем согласиться с А. Деминым, отмечающим, что определение отраслевой принадлежности контракта необходимо уже потому, что "от этого зависит порядок рассмотрения соответствующих споров - по правилам искового производства или в порядке производства по делам, вытекающим из административных правоотношений. Думается, должен применяться последний порядок рассмотрения споров. Судебный же порядок их рассмотрения в принципе малоприменим, так как ведет к нарушению конфиденциальности, что создает реальную угрозу безопасности и ставит под угрозу конспиративность оперативных мероприятий. Можно предложить вариант создания в структурах правоохранительных органов специальных коллегий, рассматривающих споры внеаппаратного содержания, включая и разногласия, вытекающие из контрактных обязательств сторон" <5>. -------------------------------- <5> Демин А. Контракты в сфере оперативно-розыскной деятельности // Российская юстиция. 1997. N 6. С. 11.
Нетрудно заметить явное противоречие предлагаемого подхода конституционным принципам защиты прав граждан. Реализация предлагаемого А. Деминым предложения, по существу, лишает конфидентов возможности судебной защиты своих трудовых прав. Представляется, что в настоящее время существует достаточно отработанный порядок рассмотрения в судах уголовных и гражданских дел, где используются сведения, составляющие государственную тайну. В процессе проведения исследования была выявлена еще одна проблема, связанная с поиском возможных вариантов хранения контрактов (трудовых договоров) между конфидентом и органом внутренних дел. Суть проблемы заключается в том, что требование ст. 67 ТК России относительно того, что один экземпляр трудового договора передается работнику применительно к исследуемой нами сфере юридической практики, неприемлемо. Это объясняется тем, что нахождение трудового договора (контракта) у конфидента повышает вероятность его расшифровки и утечки информации о его негласном сотрудничестве с органами внутренних дел. В научных публикациях предлагаются различные варианты решения вопроса. Так, А. В. Федоров и А. В. Шахматов полагают, что "при составлении контракта следует учитывать, что в нем недопустимо указывать сведения, составляющие государственную тайну, раскрывать сущность и детали оперативно-розыскных мероприятий" <6>, и далее, "лицо, подписавшее контракт, имеет право получить один экземпляр контракта. В связи с этим рекомендуется заранее предусмотреть возможную форму хранения подписанного контракта" <7>. Аналогичное мнение высказывает и А. Демин, в частности он заявляет, что "определение предмета контракта и взаимных обязательств сторон связано с некоторыми трудностями, поскольку, с одной стороны, требует определенности и четкой регламентации, а с другой - конфиденциальность и конспиративный характер деятельности не позволяют раскрывать в контракте сущность и детали оперативно-розыскных мероприятий. Тем более что гражданин вправе располагать одним экземпляром контракта. Целесообразно заранее предусматривать форму хранения подписанного контракта: возможна передача... его на хранение в банк и т. д." <8>. -------------------------------- <6> Федоров А. В., Шахматов А. В. Содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность: Учеб. пособие. М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2004. С. 32. <7> Там же. С. 33. <8> Демин А. Контракты в сфере оперативно-розыскной деятельности // Российская юстиция. 1997. N 6. С. 10 - 11.
Комментируя эти суждения, нужно заметить, что они противоречат не только оперативно-розыскному законодательству, но и идут вразрез с принципами обеспечения конспирации. Авторы не учитывают, что в соответствии со ст. 12 Закона об ОРД государственной тайной является уже сам факт заключения контракта о содействии органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. Что же касается его содержания, то невозможно представить контракт о конфиденциальном содействии оперативным подразделениям органов внутренних дел без указания в нем сведений, которые согласно ч. 1 ст. 12 Закона об ОРД являются государственной тайной. И подводя итог изложенному, можем заключить, что соглашение о конфиденциальном сотрудничестве (контракт, трудовой договор) между лицом и органом внутренних дел не может быть передано ни конфиденту, ни третьим лицам, ни банку. Как документ, которому присваивается гриф "Секретно", соглашение должно храниться только в органе внутренних дел по правилам секретного делопроизводства.
Название документа