Организационно-правовые формы деятельности городской полиции России в конце XVIII века
(Дугенец А. С., Мухортов А. А.) ("Административное право и процесс", 2007, N 5) Текст документаОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОРОДСКОЙ ПОЛИЦИИ РОССИИ В КОНЦЕ XVIII ВЕКА
А. С. ДУГЕНЕЦ, А. А. МУХОРТОВ
Дугенец А. С., заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор (г. Москва).
Мухортов А. А., кандидат юридических наук, доцент (г. Уфа).
Проведение административной реформы в системе федеральных органов исполнительной власти предполагает необходимость обращения к имеющемуся положительному историческому опыту. В настоящее время в средствах массовой информации можно встретить различного рода публикации, посвященные реформе служб и подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации. В этой связи уважаемым читателям предлагается ретроспективный анализ организационно-правовых форм деятельности полиции в городской царской России. Представляется, что предлагаемый читателю исторический материал будет полезен для осмысления грядущих изменений основных форм и направлений деятельности российской милиции (полиции) в условиях реформирования политической, социально-экономической системы современного российского общества. Развитие общественных отношений в населенных пунктах Российской империи в XVIII в. диктовало необходимость создания специальных органов, призванных поддерживать порядок и безопасность в общественных местах. История первых полицейских подразделений берет свое начало со столицы. В 1718 г. в Санкт-Петербурге утверждается должность генерал-полицмейстера, в обязанность которого вменялась организация работы по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности. В распоряжении полицмейстера находились 10 офицеров, 20 унтер-офицеров и 60 солдат. Положительные результаты деятельности в Северной столице способствовали учреждению четырьмя годами позже аналогичной должности в Москве. Спустя несколько лет должности полицмейстеров были учреждены и назначенные на них чиновники приступили к исполнению служебных обязанностей в ряде крупных в то время городов Империи - Астрахани, Кронштадте, Шлиссельбурге, Ладоге. Следует отметить, что деятельность вновь создаваемых государственных органов тщательно отслеживалась. Постоянно велась работа по сбору, анализу и обобщению результатов правоохранительной деятельности на местах. В высшем руководстве страны указанное направление работы получило одобрение, понимание и всяческую поддержку. Более того, 23 апреля 1733 г. издается Акт об учреждении полиции в городах. Указанный нормативный акт следует рассматривать как важнейший этап в истории российской полиции, послуживший правовой основой повсеместного создания полицейских формирований в крупнейшем государстве Европы. Им предписывалось создание полиции в 10 губернских и 11 провинциальных городах. Штаты создаваемых формирований правовыми актами не предусматривались, структура и количество служащих определялись на местах с учетом экономических, социальных и демографических особенностей. Изучение архивных материалов позволяет утверждать также о наименовании первых полицейских подразделений - они практически повсеместно получали названия полицейских контор. В отличие от современных ОВД, полицейские конторы того времени находились только в вертикальном подчинении. Полиция представляла собой единый централизованный орган. Главная полицмейстерская канцелярия в Санкт-Петербурге в 60-е годы имела значительный вес в государственной и общественной жизни страны. Финансовую основу их деятельности составляли местные доходы, а также казенные средства, выделяемые на содержание местных военных гарнизонов. Обязанности по поддержанию общественного порядка исполнялись как на постоянной, так и на временной основе. Обращает внимание наличие в то далекое время полицейской повинности. Обязанности по поддержанию порядка исполняли даже крестьяне, не имеющие необходимой для этого подготовки. Следовательно, эффективность их работы была крайне низка. В целях устранения указанных негативных сторон деятельности вновь создаваемых органов в 1721 и 1723 гг. генерал-полицмейстер вносил предложения о введении должностей профессиональных работников полиции <1>. -------------------------------- <1> См.: Дугенец А. С. Создание полиции в городах России в XVIII веке // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. Иркутск, 2002. С. 21.
До известной реформы 1775 г. полицейские органы в Российской империи создавались и действовали только в городах с большой плотностью населения, развитой инфраструктурой или стратегически важных в военном отношении. Полицмейстерские конторы в уездных городах имели централизованное подчинение Главной полицмейстерской канцелярии, но они были достаточно редки. С упразднением Главной полицмейстерской канцелярии происходит переподчинение их военным комендантам городов, а где их не было - учреждалась новая должность городничего, который назначался по представлению губернского правления Сенатом. В крупнейших городах страны - Санкт-Петербурге и Москве вводятся должности обер-полицмейстеров. Городничие им в своей деятельности не подчинялись. Функции городничего были аналогичны функциям земского исправника. Ему запрещалось покидать город. На местах, при городничих, формировались правления. Вслед за тем в 1782 г. была реформирована городская полиция: в городах учреждаются управы благочиния, принимается специальный Устав благочиния <2>. -------------------------------- <2> ПСЗ. Собр. 1. Т. XXI. N 15379.
Управу благочиния возглавлял генерал-полицмейстер в Санкт-Петербурге и обер-полицмейстер в Москве, полицмейстер в губернском городе или городничий в уездном городе. Поскольку управа благочиния (как и нижний земский суд в уезде) являлась не только полицейским, но и судебным органом по мелким уголовным и гражданским делам, то в ее состав входили два пристава (по уголовным и гражданским делам). Учитывая, что суд в феодальном обществе носил сословный характер, в состав управы благочиния включались также два ратмана, т. е. выборных представителя городского сословия. Возглавлял губернию губернатор, которому подчинялось одноименное правление. Он осуществлял и руководство местной полицией. Главная полицмейстерская канцелярия как центральный орган управления полицией упразднялась. Вместе с тем в связи с постепенным распространением реформы на регионы России на местах продолжали функционировать старые полицейские учреждения. Городничий и земский исправник были независимы в своей деятельности, но в случае необходимости могли также непосредственно координировать ее. Изучение сохранившихся нормативных правовых актов, а также иных служебных документов того периода позволяет утверждать о наличии в то время некоторого рода организационных проблем, характерных для настоящего времени. В целях обеспечения должного уровня организационной составляющей деятельности городничих и земских исправников запрещалось обременение их несвойственными делами. В то же время компетенция полицейских органов оставалась неопределенно широкой, а развитие промышленности, торговли, значительный приток населения в города, продолжающееся расслоение общества требовали новых государственных преобразований. Важной вехой в становлении и необходимом совершенствовании явилось издание в 1782 г. Устава благочиния или полицейского, который преобразовывал старые полицейские учреждения в новые городские административно-полицейские органы - управы благочиния. Большим преимуществом вновь принятого Устава было то, что им вводились специальные должности служащих городской полиции, более четко, что очень важно, определялись ее задачи и компетенция. Состав управы благочиния был определен из городничего, двух приставов (уголовных и гражданских дел) и двух советников (ратманов), избиравшихся горожанами на три года из наиболее авторитетных и уважаемых представителей городского купечества и ремесленников. Управа благочиния подчинялась непосредственно губернскому правлению. Она выполняла ряд административно-хозяйственных функций: надзор за исправностью городских сооружений и чистотой улиц, рассмотрение мелких судебных уголовных и гражданских дел, осуществление паспортного режима. Штаты полиции определялись отдельно для каждого города. В частности, Санкт-Петербургский штат полиции в 1782 г. был определен в 647 человек. Каждой из 10 частей города придавалась воинская команда из 34 человек. Сверх штата вводились ночные сторожа (более 500 человек) <3>. -------------------------------- <3> ПСЗ. Изд. 1. Т. XXI. N 15047, 15347, 15390, 15397, 15530.
Для каждого города разрабатывались свои штаты чинов полиции и определялась денежная сумма на их содержание. Устав благочиния вводился в действие постепенно, по мере готовности городов к созданию у себя управ благочиния. В Уставе благочиния были четко определены должности полицейского ведомства и их соответствие Табелю о рангах: полицмейстер в столице - VI класс, приставы уголовных и гражданских дел - VII, частные приставы - IX. В провинциальных городах соответствующие должности были рангом ниже. Определялся также порядок комплектования вновь учреждаемых должностей. В частности, в Санкт-Петербурге и Москве обер-полицмейстеры, приставы уголовных и гражданских дел назначались Сенатом по представлениям губернских правлений. По Уставу руководящий состав управы благочиния должен был обладать определенными профессиональными и моральными качествами: здравым рассудком, доброй волей в отправлении порученного, человеколюбием, верностью службе императору, усердием к общему добру, радением к должности, честностью и бескорыстием. При определении на должность чиновник, наиболее полно отвечавший предъявляемым требованиям, имел превалирующие позиции при занятии вакансии. В губернских и уездных городах приставы уголовных, а также гражданских дел назначались губернскими правлениями из старших частных приставов. На вновь назначаемых городничие обязаны были готовить аттестации, при условии, чтобы они соответствовали выше перечисленным требованиям, закреплявшимися в Уставе благочиния. Таким же порядком назначались частные приставы из числа квартальных надзирателей. Согласно Уставу благочиния 1782 г. по итогам аттестации могли быть назначены на должность только пользующиеся доверием, старшие и наиболее исполнительные квартальные надзиратели. При определении на должности в Санкт-Петербургскую полицию приставов и квартальных надзирателей в целях улучшения личного состава полицейских служащих предписывалось в 1782 г.: на должности приставов уголовных и гражданских дел представлять из штаб-офицеров ведомства бывшей полиции. На должности частных приставов и квартальных надзирателей назначать из полицейских и других чиновников, при этом на данные должности должны были быть определяемы люди "поведения доброго и доказанной исправности" <4>. -------------------------------- <4> Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство: Краткий исторический очерк. СПб., 1903. С. 66.
Устав благочиния или полицейский не ограничивался только перечислением требований, предъявляемых к полицейским должностям. Он также давал наказ начальствующим должностным лицам: обеспечивать всем, независимо от состояния, правый и равный суд; давать покровительство невиновному и оскорбленному; воздерживаться от взяток. Устав благочиния или полицейский 1782 г. впервые не только устанавливал строго определенные, профессиональные качества, необходимые полицейским чиновникам для полноценного несения службы, но и настойчиво прививал высоконравственные принципы поведения и отношения к своему делу. Уставом подробно регламентировалась деятельность управ благочиния, других полицейских подразделений и должностных лиц. Обращает внимание, что уже в те далекие годы уделялось значительное внимание внутриорганизационным вопросам, имеющим и в настоящее время актуальность. Статья 37 Устава запрещала полицейским чинам взимать деньги за рассмотрение конкретных дел, отнесенных к их ведению. Важную роль играла правовая норма, содержащаяся в ст. 40, - здесь закреплялся принцип оперативности работы полиции. Для решения служебных вопросов управы благочиния должны собираться в любое время. Чиновники не должны выходить из управы до окончания следствия по правонарушению и направления дела в суд <5>. -------------------------------- <5> См.: Дугенец А. С. Указ. раб. С. 23.
Устав не определял образовательный ценз при приеме на службу в полицию и не регламентировал вопросы профессиональной подготовки сотрудников. В то же время развитие общества рассматриваемого периода истории нашей страны настоятельно диктовало необходимость объективного повышения уровня общей грамотности работников полиции. Век "просвещенного абсолютизма" привел к значительному повышению общеобразовательного уровня высших и средних слоев населения. В связи с этим безграмотному или малограмотному полицейскому невозможно было выполнять свои служебные функции в полном объеме. Назревала необходимость в создании особой системы профессиональной подготовки полицейских кадров. Но в XVIII в. ее еще не существовало, не регламентировалась эта деятельность и Уставом благочиния, кроме регулирования порядка изучения законодательства должностными лицами полиции. Уровень образования руководящего состава чиновников и служителей полиции в среднем соответствовал общему уровню грамотности в государственном аппарате. Образование полицейские чиновники получали путем систематического изучения законодательства, устава, распоряжений начальства, на что отводилось не менее часа ежедневно. В то же время ни общий уровень образования, ни профессиональные знания не оказывали решающего влияния на назначение и продвижение по службе. Превалирующее значение имело время выслуги на нижестоящих должностях. Положительно можно оценить то, что впервые в Уставе благочиния определенно и четко закреплялись функции, компетенция и порядок деятельности для отдельных категорий должностных лиц полиции. После введения Устава благочиния в 1782 г. были определены должности полицейского ведомства и их соответствие Табелю о рангах: полицмейстер в столице - VI класс, приставы уголовных и гражданских дел - VII, частные приставы - IX. В провинциальных городах соответствующие должности были рангом ниже <6>. Определялся также порядок комплектования вновь учреждаемых должностей. В частности, в Санкт-Петербурге и Москве обер-полицмейстеры, приставы уголовных и гражданских дел назначались Сенатом по представлениям губернских правлений. По Уставу руководящий состав управы благочиния должен был обладать определенными профессиональными и моральными качествами: здравым рассудком, доброй волей в отправлении порученного, человеколюбием, верностью службе императору, усердием к общему добру, радением к должности, честностью и бескорыстием. При определении на должность, чиновник, наиболее полно отвечавший предъявляемым требованиям, имел преимущественные позиции при занятии вакансии. -------------------------------- <6> См.: Сизиков М. Ю. История полиции России (1718 - 1917 гг.): Становление и развитие общей регулярной полиции в России XVIII века. Выпуск 1. М., 1992. С. 60.
Устав благочиния не ограничивался только перечислением требований, предъявляемых к полицейским должностям. Он также давал наказ начальствующим должностным лицам: обеспечивать всем, независимо от состояния, правый и равный суд; давать покровительство невиновному и оскорбленному; воздерживаться от взяток. Данные положения были закреплены в статье Устава "Наказ управе благочиния". Первая часть Наказа включала "Правила добронравия". В основу их были положены нравственные общечеловеческие принципы, базировавшиеся на библейских заповедях, которые должны были соблюдать чины полиции: 1) не чини ближнему чего сам терпеть не хочешь; 2) не токмо ближнему не твори лиха, но твори ему добро колико можешь; 3) буде кто ближнему сотворил обиду личную, или в имении, или в добром здравии, да удовлетворит по возможности; 4) в добром помогите друг другу, веди слепого, дай кровлю неимущему, напои жаждущего; 5) сжалься над утопающим, протяни руку помощи падающему; 6) блажен кто скотину милует, буде скотина и злодея твоего споткнется - подыми ее; 7) с пути сошедшему указывай путь <7>. -------------------------------- <7> Мулукаев Р. С. История органов внутренних дел дореволюционной России. М., 1984. С. 80.
Характерно, что общая полиция рассматриваемого периода развития нашей страны была децентрализована, полицейские органы в губерниях всецело подчинялись губернаторам, а генерал-полицмейстер фактически руководил лишь столичной петербургской полицией. Следует обратить внимание на то, что в XVIII в. делались попытки превратить генерал-полицмейстера в руководителя всей полиции Российской империи, но они, как верно отмечается в специальной юридической литературе, не имели успеха <8>. Общая полиция еще определенное время оставалась децентрализованной. -------------------------------- <8> Курицын В. М. Краткий исторический очерк и основные документы. М., 1999. С. 8.
В это время принимается ряд кадровых решений, оказавших существенное влияние на качественное состояние полицейского персонала. Ранее практиковалось направление на руководящие полицейские должности проштрафившихся, а также не соответствующих уставным требованиям военнослужащих. С принятием Устава благочиния подобная практика была запрещена. Полиция в городах формировалась исключительно на гражданской основе. Конец XVIII в. внес в организацию деятельности полиции существенные изменения. Городская полиция России была подчинена военным губернаторам <9>. -------------------------------- <9> См.: Полное собрание законов Российской империи. Том XXIV. N 17878.
В заключение представляется необходимым отметить, что приведенные в настоящем материале сведения об особенностях организации работы городской полиции в XVIII в. не должны остаться незамеченными. Реформирование нынешней системы МВД Российской Федерации в обязательном порядке, по нашему мнению, должно основываться на имеющемся положительном, многими годами проверенном опыте наших предков.
Название документа