Меры административной ответственности в механизме противодействия отмыванию преступных доходов
(Дракин А. А.) ("Юрист", 2007, N 9) Текст документаМЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В МЕХАНИЗМЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ОТМЫВАНИЮ ПРЕСТУПНЫХ ДОХОДОВ
А. А. ДРАКИН
Дракин А. А., помощник адвоката, аспирант кафедры "Административное и финансовое право" ОрелГТУ.
Повышение эффективности созданной в РФ системы противодействия легализации преступных доходов требует четкого правового обеспечения. Уже более пяти лет работает Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - Закон о ПОД/ФТ), заложивший основы функционирования правового механизма борьбы с проникновением в экономику государства преступных доходов и финансированием терроризма. В связи с принятием названного Закона в УК РФ включены нормы об уголовной ответственности за легализацию (отмывание) преступных доходов (ст. 174, 174.1 УК РФ). В КоАП РФ введена ст. 15.27, которая содержит санкции за нарушение законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Так, неисполнение организацией, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, обязанностей, установленных законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а именно: - отсутствие идентификации клиента; - отсутствие фиксирования сведений, предусмотренных законом, по операциям, подлежащим обязательному контролю; - непредставление в уполномоченный орган в установленном порядке и в установленные сроки сведений, предусмотренных законом, по операциям, подлежащим обязательному контролю, либо по подозрительным операциям; - отсутствие разработанных и утвержденных в установленном порядке правил внутреннего контроля и программ его осуществления; - отсутствие назначения специального должностного лица, ответственного за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления; - открытие кредитной организацией анонимных счетов (вкладов), - является основанием для привлечения этих организаций и их должностных лиц к ответственности по ст. 15.27 КоАП РФ. Санкция указанной статьи предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятисот до пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда. Субъективная сторона правонарушения, предусмотренного ст. 15.27 КоАП РФ, характеризуется как умыслом, так и неосторожностью. Согласно ст. 23.62 КоАП РФ дела об административных правонарушениях по ст. 15.27 КоАП РФ рассматривает Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг). Кроме того, административное законодательство (п. 82 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, введен Федеральным законом от 30 октября 2002 г. N 130-ФЗ) уполномочило должностных лиц Росфинмониторинга составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.4 "Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный контроль", ч. 1 ст. 19.5 "Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)", ст. 19.6 "Непринятие мер по устранению причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения", ст. 19.7 "Непредставление сведений (информации)". Анализ практики применения ст. 15.27 КоАП РФ показывает, что споры возникают в связи с обращениями организаций, осуществляющих финансовые операции, с заявлениями в арбитражные суды о признании недействительными постановлений территориальных управлений ФСФМ о привлечении к административной ответственности за непредставление информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, отсутствие внутреннего контроля в виде согласованных и утвержденных правил внутреннего контроля за операциями с денежными средствами или иным имуществом, отсутствие постановки на учет в Росфинмониторинге организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом, отсутствие правил внутреннего контроля, отсутствие должностных лиц, ответственных за соблюдение указанных правил, нарушение обязанности по своевременному согласованию правил внутреннего контроля. Исключением из общих правил применения ст. 15.27 КоАП РФ является ситуация с привлечением к административной ответственности кредитных организаций за нарушение законодательства о противодействии легализации преступных доходов. В этом вопросе следует ориентироваться на разъяснение Банка России, содержащееся в письме от 11 августа 2003 г. N 117-Т, согласованном с КФМ России, "О применении к кредитным организациям мер принуждения за нарушения законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (Вестник Банка России. 2003. N 47). Позиция ЦБ РФ заключается в следующем. Банк России как надзорный орган применяет к кредитным организациям меры принуждения, предусмотренные ст. 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", в частности, в случае нарушения ими федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации. Учитывая общеправовые принципы разрешения коллизий норм права, при выявлении в деятельности кредитных организаций нарушений требований Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" меры принуждения к кредитным организациям применяются исключительно Банком России. Роль Росфинмониторинга заключается в информировании Банка России о нарушениях, допущенных кредитными организациями. Кроме того, Банк России в рамках осуществления надзорных функций проводит проверки соблюдения кредитными организациями требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма <1>. -------------------------------- <1> Письмо Банка России от 6 апреля 2005 г. N 56-Т "О Методических рекомендациях по проведению проверок соблюдения кредитными организациями требований законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // СПС "Консультант+".
Порядок применения Банком России мер воздействия к кредитным организациям установлен Инструкцией Банка России от 31 марта 1997 г. N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия" с учетом особенностей, рекомендованных в письме Банка России от 13 июля 2005 г. N 98-Т "О Методических рекомендациях по применению Инструкции Банка России от 31 марта 1997 г. N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия" при нарушениях кредитными организациями нормативных правовых актов в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (с учетом письма Банка России от 23 декабря 2005 г. N 157-Т "О порядке применения письма Банка России от 13 июля 2005 г. N 98-Т"). Банк России вправе: - потребовать устранения выявленного нарушения, если такое нарушение может быть устранено; - взыскать штраф в размерах, определенных Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; - ограничить проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев; - потребовать замены руководителей кредитной организации, перечень должностей которых указан в ст. 60 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; - ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций; - ввести запрет на открытие кредитной организацией филиалов на срок до одного года. При наличии оснований, указанных в пункте 6 части первой ст. 20 ФЗ "О банках и банковской деятельности" (неоднократное нарушение в течение одного года требований, предусмотренных статьями 6 и 7 (за исключением п. 3 ст. 7) Закона), Банк России может инициировать отзыв у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. Следует отметить, что применение к кредитным организациям мер воздействия за допущенные в области ПОД/ФТ нарушения должно осуществляться Банком России с учетом целого ряда факторов, характеризующих деятельность кредитной организации, а именно: - характера допущенных кредитной организацией нарушений в области ПОД/ФТ; - причин, обусловивших возникновение выявленных нарушений в области ПОД/ФТ; - общего финансового состояния кредитной организации и ее положения на федеральном и региональном рынке банковских услуг, а также возможности его ухудшения вследствие принимаемых к кредитной организации мер воздействия; - эффективности разработанных кредитной организацией в целях ПОД/ФТ правил внутреннего контроля и программ его осуществления; - степени соответствия правил внутреннего контроля, разработанных кредитной организацией в целях ПОД/ФТ, рекомендациям Банка России по организации кредитными организациями внутреннего контроля, в том числе внутреннего контроля в целях ПОД/ФТ. Анализ указанных нормативных актов, регулирующих основания и порядок применения к кредитным организациям мер ответственности за нарушение законодательства о противодействии легализации, показывает, что отзыв лицензии рассматривается как крайняя мера надзорного реагирования. Тем не менее регулярные сообщения об отзыве лицензий у банков за нарушение Закона подрывают доверие к банковской системе России. По данным Росфинмониторинга, ежедневно от банков поступает две-три тысячи сообщений об операциях клиентов (более 80% от всех сообщений), в связи с чем нельзя исключить вероятность большого количества допускаемых при этом технических ошибок (незначительные нарушения сроков отправки сообщений, незаполнение полей в анкетах клиентов и т. д.). Полагаем, что должна быть разработана градация ответственности кредитных организаций в зависимости от степени тяжести и характера (умышленного или неосторожного) нарушения законодательства о ПОД/ФТ (например, соответствующая градация размеров штрафов и видов нарушений содержится в приложении 2 к Инструкции Банка России от 31 марта 1997 г. N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности"). Кроме того, необходима конкретизация нарушений Закона, которые являются основанием для отзыва лицензии на осуществление банковских операций. С жесткими мерами ответственности должны корреспондировать соответствующие правомочия, которые позволяли бы банкам принимать эффективные меры по противодействию легализации преступных доходов. Статьей 7 Закона о ПОД/ФТ предусмотрены: основания для отказа банка от заключения договора банковского счета (вклада); право приостановления операций на 2 рабочих дня, если в отношении клиента имеются сведения об участии в террористической деятельности; право отказать клиенту в совершении операции, по которой не представлены документы, необходимые для фиксирования информации. Считаем, что названных правомочий недостаточно. Несмотря на соответствующие инициативы банковского сообщества, поддерживаемые Росфинмониторингом, банкам не предоставлено право отказывать в совершении подозрительных операций либо право приостанавливать такие операции. Банки не наделены правом на инициативное закрытие счетов клиентов, если имеются подозрения в отмывании доходов или финансировании терроризма. Следует отметить, что имеется сопутствующая проблема, которая явно усложнит принятие соответствующих решений, - возмещение причиненных реализацией таких мер убытков клиентам, если подозрения не найдут подтверждения. За рубежом в отношении банков, нарушивших требования законодательства в сфере ПОД/ФТ, применяются жесткие меры. Так, например, за нарушения законодательства в сфере ПОД/ФТ были закрыты 4 отделения Citibank Japan (Япония) в 2004 г.; в 2006 г. Beach Bank (США) оштрафован на сумму в размере 800 тыс. долларов США; в 2005 г. филиал Банка ABN Amro в Нью-Йорке заплатил штраф 80 млн. долларов США, филиал Банка Arab Bank's в Нью-Йорке - 24 млн. долларов США <2>. Максимальные суммы штрафов за неисполнение российскими кредитными организациями требований законодательства о противодействии легализации преступных доходов несопоставимо малы. -------------------------------- <2> Письмо ЦБ РФ от 27 марта 2007 г. N 12-1-5/638 "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения требований Федерального закона N 115-ФЗ". Текст письма размещен на сайте Ассоциации российских банков в Internet (http://www. arb. ru).
Совершенствование правовых мер борьбы с легализацией доходов, полученных незаконным путем, и финансированием терроризма представляется актуальным и необходимым для развития финансового и банковского сектора, повышения доверия к банкам.
Название документа