Налоговая составляющая экономической безопасности и пути ее оптимизации

(Чурсина И. А.) ("Налоги" (журнал), 2008, Специальный выпуск, Январь) Текст документа

НАЛОГОВАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ПУТИ ЕЕ ОПТИМИЗАЦИИ

И. А. ЧУРСИНА

Чурсина И. А., старший преподаватель кафедры философии и истории Академии экономической безопасности МВД России.

Важнейшим условием развития любого общества в современных условиях становится формирование такой государственной организации, которая наиболее полно обеспечивает его безопасность. Безопасность объекта есть защищенность его жизненно важных интересов от внешних и внутренних негативных воздействий, при которой создаются нормальные условия его функционирования и возможность его стабильного развития. Безопасность государства зависит от национальной силы, выражающейся в способности вносить свой вклад в дела международного сообщества, выживать в кризисных и экстремальных международных условиях, полностью реализовать национальные интересы внутри страны и за ее пределами. Безопасность Российской Федерации на сегодняшний день обеспечивается по нескольким направлениям: экологическая безопасность, экономическая безопасность, военная безопасность, ресурсная безопасность, информационная безопасность, социальная безопасность, научно-техническая безопасность, энергетическая безопасность, ядерная безопасность, политическая безопасность, инновационная безопасность, техническая безопасность и др. Поскольку экономика представляет собой основу жизнедеятельности любого социума, обеспечение экономической безопасности становится одним из приоритетов в деятельности государства. Экономическая безопасность характеризуется как: 1) способность экономики поддерживать суверенитет страны и геополитическое положение в мире, самостоятельно определять свою экономическую политику и адаптироваться к новым условиям развития; 2) наличие системной оценки состояния экономики с позиций национальных интересов; 3) готовность институтов власти противодействовать угрозам и вызовам постиндустриального развития путем повышения эффективности и результативности управления и создания благоприятных условий для конкуренции и развития предпринимательства. Принципиальными доминантами в обеспечении экономической безопасности современной России выступают: необходимость экономического роста на основе уменьшения доли сырьевого сектора экономики, расширения обрабатывающей промышленности с высокой долей добавленной стоимости, повышение инновационной активности и конкурентоспособности российских товаропроизводителей; сокращение доли импорта во внутреннем потреблении, прежде всего продовольственного; социальная ориентированность экономики; наличие системной оценки состояния экономики с позиций национальных интересов; создание индикативной системы анализа и прогнозирования экономической безопасности; готовность институтов власти противодействовать угрозам и вызовам постиндустриального развития путем повышения эффективности и результативности управления и создания благоприятных условий для конкуренции и развития предпринимательства. Основу экономической безопасности формирует финансовая безопасность, которая заключается в обеспечении такого уровня развития финансовой системы, финансовых отношений и процессов в экономике Российской Федерации, при котором создаются необходимые условия для социально-экономической и финансовой стабильности, сохранения целостности и единства финансовой системы страны, успешного преодоления внутренних и внешних угроз в финансовой сфере. Стержневое звено финансовой безопасности - бюджетно-налоговая сфера. От нее зависит устойчивость государственных финансов, а значит, и способность государства осуществлять свои важнейшие функции по обеспечению обороноспособности страны, социальной защиты населения, образования и здравоохранения. В свою очередь, бюджетная составляющая экономики напрямую зависит от налогов, которые являются основным каналом доходной части бюджета и формируют финансовые отношения государства с юридическими и физическими лицами. От продуманности и адекватности налоговой системы существующим экономическим условиям зависит эффективность деятельности основных звеньев экономики и удовлетворение основных потребностей государства и населения. Налоговая сфера находится на стыке экономики и юриспруденции. Налоговые правоотношения определяются юридическими нормами, но нельзя отрицать влияния на них объективных экономических процессов. Нестабильность экономической сферы общества, во многом переходный характер российской экономики формируют почву для многочисленных злоупотреблений и противоправного поведения субъектов экономической деятельности, являются питательной средой для теневых экономических процессов. В течение последних десяти лет с целью создания условий для добросовестной конкуренции и обеспечения эффективного экономического развития предпринята попытка адаптировать к отечественным потребностям предпринимательскую деятельность, обеспечив многообразие и равенство всех форм собственности. В начале реформ государство в надежде на непосредственное саморегулирующее воздействие рыночных законов ошибочно свело к минимуму свое влияние на экономические отношения. Это не только не привело к ощутимым положительным результатам, но и породило многочисленные злоупотребления и криминализацию сферы экономики в целом. Причина кроется в игнорировании одной из закономерностей переходного периода, согласно которой преобразовательная деятельность в сфере экономики должна эффективно и разумно сочетаться с деятельностью по обеспечению национальной экономической безопасности. Эта задача может быть решена только при обеспечении должного контроля со стороны государственных структур экономической деятельности рыночных субъектов, наличии четкой стратегии развития, устойчивой и проработанной по всем направлениям правовой базы. Бурное развитие налогового права началось в России в 90-е годы двадцатого столетия. Налоги тогда заменили существовавшую в социалистическом периоде систему планового распределения прибыли предприятий, когда в бюджет изымалась ее часть, оставшаяся после формирования различных производственных фондов в соответствии с установленными нормами. При возникновении различных форм собственности только налогообложение доходов могло обеспечить равные условия хозяйственной деятельности и развитие рыночной конкуренции, а также контроль со стороны государственных органов за экономической деятельностью хозяйствующих агентов. С этой целью был создан массив законов о налогах и сборах, впоследствии подвергнутый первичной кодификации, сформирована разветвленная и всеобъемлющая система налоговых органов, наработана административная и судебная практика в области налогообложения, подготовлены юристы-налоговики. Но очевидными фактами являются молодость этой отрасли права и незавершенность налоговой реформы. Законодательство в сфере налогов и сборов все еще остается разрозненным и часто изменяемым, ему не хватает конкретности, четкой определенности, стабильности, чем пользуются недобросовестные налогоплательщики, использующие "прорехи" в законах и коррупционные связи в налоговых и таможенных органах для ухода от уплаты налогов и таможенных платежей (или значительного их снижения). Результатом названных процессов становится недополучение бюджетами всех уровней многомиллиардных денежных выплат, что, с одной стороны, снижает эффективность деятельности исполнительной власти, с другой - способствует незаконному обогащению определенных групп граждан, усиливает позиции теневой экономики и в конечном счете приводит к деформациям в экономической сфере, создающим угрозу экономической стабильности и безопасности Российской Федерации. Налог представляет собой комплексную экономико-правовую категорию: с точки зрения экономики налог представляет собой платеж, формирующий государственный бюджет (изъятие средств путем их разделения и движения), а с точки зрения - права принуждение силой государства, выраженное в обязательности платежа. По поводу уплаты налогов, обязательных, индивидуально безвозмездных платежей, взимаемых с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований, между государством в лице уполномоченных им органов власти и налогоплательщиками возникают налоговые правоотношения, которые регулируются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах и основываются на отношениях субординации (подчинения). Основополагающим документом законодательства Российской Федерации о налогах и сборах является Налоговый кодекс РФ, состоящий из двух частей. Все федеральные законы о налогах и сборах, законы субъектов Федерации и законодательные акты органов местного самоуправления должны соответствовать этому документу. Налоговый кодекс определяет принципы построения и функционирования налоговой системы; порядок введения, изменения и отмены налогов и сборов; субъектов налоговых правоотношений, их права и обязанности; основные положения по определению объектов налогообложения, исполнению налоговых обязательств, обеспечению мер по их выполнению; ответственность за правонарушения в области налогов и сборов, а также компетенцию государственных органов в сфере налогов и сборов. Налоговые правоотношения в Российской Федерации на сегодняшний день находятся в стадии реформирования. Это обстоятельство во многом определяет неустойчивость, некоторую противоречивость и запутанность законодательства о налогах и сборах. Любая недоработка в этой области ведет к потерям федерального бюджета, а значит, и к ослаблению экономической безопасности страны. Существует достаточное количество граждан и организаций, стремящихся избежать уплаты законно установленных налоговых платежей, что приводит к устойчивому росту экономической и налоговой преступности, поддержанию теневого сектора экономики. Экономическая безопасность и ее налоговая составляющая в последние годы приобретают в Российской Федерации особую актуальность, так как налоговые преступления, отток капиталов за рубеж, недоимки по платежам в консолидируемый бюджет представляют собой колоссальную проблему для российского государства. Авторы Концепции национальной безопасности РФ обращают особое внимание на угрозы национальной безопасности, исходящие от криминализации экономических отношений <1>. По данным Министерства внутренних дел РФ, криминализация экономики носит устойчивый характер. При этом совершенно очевидно, что преступность в сфере экономической деятельности тесно связана с теневой экономикой. По оценкам экспертов МВД России, на сегодняшний день на теневой сектор российской экономики приходится около 40% экономической деятельности (официальная статистика называет цифру 18 - 23% ВВП), в то время как в индустриально развитых странах - лишь 5% ВВП. -------------------------------- <1> Концепция национальной безопасности РФ. Утверждена Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24).

Теневая экономика представляет собой не учтенную официальной статистикой экономическую деятельность по производству, распределению, обмену и потреблению благ и услуг. Она отвлекает на себя значительные экономические ресурсы общества и препятствует тем самым эффективному поступательному развитию Российской Федерации. Более всего страдают от сокрытия экономической деятельности от государственного контроля налоговая и бюджетная сферы, поскольку неуплата налогов теневыми производителями товаров и услуг значительно сокращает доходную часть бюджета страны, не позволяя правительству в полном объеме финансировать социальные, инвестиционные, оборонные и правоохранительные программы, что в конечном итоге формирует угрозу социальной стабильности общества и его прогрессивному развитию. Не получая налогов от теневой экономики, государство вынуждено возлагать более высокое налоговое бремя на субъектов легальной хозяйственной деятельности, невольно стимулируя тем самым "уход в тень" части доходов добросовестных плательщиков. При этом усугубляется дифференциация доходов и собственности, осуществляется подпитка неучтенными денежными потоками организованных преступных сообществ, коррумпированного чиновничества, региональных и международных террористических организаций. Теневой экономический сектор в настоящем виде возник в советский период и стал составной частью социально-экономической системы СССР, без которой в 1970 - 1980-е годы официальная экономика уже не могла эффективно функционировать. В советское время он охватывал те виды хозяйственной деятельности, которые осуществлялись вне прямого контроля партийно-хозяйственных органов управления, прежде всего в агропромышленном комплексе, строительстве, нефтехимии, легкой и пищевой промышленности, торговле. Формами теневой деятельности стали неплановое строительство, выпуск сверхплановой продукции за счет сэкономленного сырья, бартер, незаконные валютные операции, взяточничество, списание плановых денежных средств и сырья на стихийные бедствия и форс-мажорные обстоятельства при реальном направлении их в теневое производство. Советская теневая экономика была основана прежде всего на прямом использовании государственных ресурсов для частных нужд, иными словами, на регулярном воровстве у государства. Применительно к советской практике можно условно отделить "использование служебного положения" от "хищений". Первое связано с распространенным приворовыванием с рабочего места путем злоупотребления служебным положением, что составляло "серую" часть советской экономики, когда формально нарушается закон, но не нарушаются неформальные правила социалистического общежития. Хищения же государственной и личной собственности относятся к собственно криминальной части экономики. Они отличаются от полулегитимного выноса с работы сырья или произведенной продукции, во-первых, размерами деятельности, а во-вторых, ее характером. В первом случае речь идет об индивидуальных эпизодических актах частного присвоения чужого имущества, во втором случае - об организованных сообществах, осуществляющих систематические хищения крупного масштаба. В постсоветских условиях воровство у государства сохранилось, но форма изменилась достаточно радикально: речь идет о неуплате государству налогов от использования частных ресурсов. Теневая экономика почти всегда, прямо или косвенно, сопряжена с уходом от налогов. Однако в советское время это в первую очередь касалось нелегального предпринимательства, и основным препятствием к легализации были не налоговые антистимулы, а идеологические и бюрократические запреты. Сегодня уход от налогов превратился в стержень теневой политики хозяйствующих агентов, и главное - в эту политику наряду с явными нелегалами вовлечена основная масса обычных, вполне респектабельных предприятий и рядовых граждан. Теневые сегменты рынка все теснее переплетаются с нетеневыми <2>. -------------------------------- <2> Волковский В. Борьба с организованной преступностью в экономической сфере. Москва, 2000.

Уход экономических агентов от налогообложения продиктован их стремлением максимизировать свою прибыль путем сокращения совокупных издержек. Такое положение дел является иллюстрацией к микроэкономической схеме влияния налогов на предложение товаров: в отсутствие налогов предложение, как и прибыль фирмы, оказывается больше, чем при их наличии. Налогообложение тем самым сдвигает кривую предложения вверх. Равновесие товарного рынка достигается при более высоком уровне цен. Источником ожидаемого прироста прибыльности хозяйственной деятельности в рамках теневой экономики служат нарушения законодательно разрешенных правил ее ведения. Величина ожидаемого прироста прибыльности от нарушения формальных правил складывается из двух основных составляющих: величины ставки налогообложения доходов экономических агентов и экономии на издержках ведения дел по установленным правилам, непосредственно не связанных с процессом налогообложения, к коим могут быть отнесены устные контракты, отсутствие необходимого документирования деятельности, легализации теневых доходов и т. д. Способы, используемые для ухода от налогообложения, весьма многообразны и исчисляются сотнями. Но международный опыт показывает, что наиболее распространенным является занижение суммы дохода с оборота и, следовательно, занижение налога с оборота. Специалисты в своих оценках неучтенного розничного оборота склоняются к цифре 58% от легального оборота на потребительском рынке. На продовольственных рынках при торговле с рук, лотков, "развалов" в "черную" кассу ежедневно уходят 30 - 60 млн. долл. Таким образом, потери консолидированного бюджета от неучтенного наличного оборота составляют 4 - 5 млрд. долл. в год, что сопоставимо с годовым объемом поступлений от налога на имущество. Весьма популярно уклонение от уплаты налога на недвижимость, когда теневые деньги могут быть получены путем сокрытия или занижения стоимости. Незаконные доходы могут выступать также в виде товара, скрытого от налогообложения, то есть не проведенного по инвентарным книгам и бухгалтерским документам (сырья, полуфабрикатов, готовой продукции). Немалую часть теневых финансов составляют поступления от мошенничества, связанного с незаконным возмещением из бюджета России федерального налога на добавленную стоимость (НДС), взимаемого с предприятий на сумму прироста стоимости на данном предприятии, исчисляемую в виде разности между выручкой от реализации товаров и услуг и суммой затрат на сырье, материалы, полуфабрикаты, полученные от других производителей (гл. 21 Налогового кодекса РФ). Совершаемые предприятиями и фирмами правонарушения, направленные на неправомерное возмещение из бюджета налога на добавленную стоимость, можно разделить на две группы: правонарушения на внутреннем рынке и правонарушения, совершаемые в ходе экспортных операций. Первая группа правонарушений, совершаемых на внутреннем рынке, не предполагает наличия в сделках предприятий-нерезидентов - участников внешнеэкономической деятельности, и осуществляется резидентами. Вторая группа правонарушений совершается в ходе экспортных операций, участниками которых становятся как российские, так и иностранные фирмы, путем: 1) фиктивного экспорта с использованием фальсифицированных документов; 2) лжеэкспорта, когда товар за границу не вывозится либо вывозятся товары гораздо меньшей стоимости; 3) фальсификации документов для производства налоговых вычетов (например, фиктивный входной НДС); 4) имитации налогоплательщиком расчетов с продавцами экспортированных товаров и поступления экспортной выручки; 5) реального экспорта товаров, закупленных в РФ по завышенной цене <3>. -------------------------------- <3> Купрещенко Н. П., Вакурин А. В. Теневая экономика. Учебное пособие. Москва: АЭБ МВД России, 2005.

Уклонение от уплаты налогов производится и путем вывоза капитала за пределы Российской Федерации, где впоследствии происходит легализация средств, полученных преступным путем. Общая сумма вывезенного за период реформ капитала, а следовательно, изъятого из экономического оборота РФ, оценивается в 200 млрд. долл. США <4>. Осуществляются подобные операции путем: 1) внешнеторговых сделок через подставные фирмы, которым переводятся валютные средства и с которыми заключаются контракты на импорт товаров, фактически в РФ не поступающих, при этом валюта аккумулируется на счетах в иностранных банках; 2) экспорта товаров российским производителем, после реализации которых за пределами страны валютная выручка в РФ не поступает, а иностранный партнер самоликвидируется; 3) игр с контрактными ценами (экспортные цены занижаются, импортные завышаются, а разница между ними переводится на счет в зарубежный банк); 4) умышленных штрафных оговорок во внешнеторговых контрактах, позволяющих оставлять часть денежных средств в виде штрафов в случае задержки прохождения товара через таможню; заключения фиктивного контракта на проведение консалтинговых работ иностранными компаниями, когда реально консалтинговые работы не проводятся, средства, конвертированные в любую валюту по выбору клиента, переводятся на счета в заграничных банках; 5) контрабандного вывоза денежных средств физическими и юридическими лицами. -------------------------------- <4> Махров И. Е., Борисов А. Н. НДС по экспорту, возмещение из бюджета. Москва: Юстицинформ, 2002.

Очевидно, что деятельность государственных органов должна быть направлена на устранение условий, способствующих причинению ущерба федеральному бюджету выявленными способами. Это прежде всего формирование четкой юридической базы, что позволило бы регулировать экономические отношения и уверенно защищать все формы собственности. Без эффективного, всесторонне проработанного законодательства все требования усилить мощь карательных органов, ужесточить систему наказания за уголовные преступления будут напрасными. Совершенствование налогового законодательства возможно только на основе продуманной долговременной политики государства в сфере налогов и сборов. Думается, здесь необходимо двигаться в сторону: а) оптимизации ставок налогообложения, стимулирующих легальную деятельность экономических субъектов; б) неотвратимости наказания за нарушение налоговых законов; в) стимулирования производственной деятельности. Считаю оправданным привязать возврат НДС к его фактической уплате в бюджет. Является также целесообразным изменение налогооблагаемой базы: если налоги будут опираться в большей степени на видимые ресурсы, используемые бизнесом (имущество, производственные и торговые площади и т. д.), то возможности уклонения от налогов сокращаются. Государству следует отказаться от необоснованного предоставления льгот по налогообложению и устранить недостатки в организации налогового контроля: ненадлежащего учета налогоплательщиков; несвоевременного проведения налоговых проверок, их недостаточных качества и полноты; слабого контроля за представлением налогоплательщиками отчетных документов в установленные сроки и за своевременностью и полнотой устранения выявленных нарушений налогового законодательства; необоснованного предоставления рассрочек и отсрочек по уплате налогов и штрафов; несвоевременной передачи материалов о налоговых преступлениях в правоохранительные органы. Помимо совершенства законодательной базы необходимо повышать эффективность работы правоохранительных органов по предупреждению и пресечению правонарушений и преступлений в сфере экономики, особенно по линии уплаты налогов в бюджеты всех уровней. Для этого необходимо: ужесточить требования к кандидатам на службу в органах внутренних дел; поднять на качественно новый уровень подготовку специалистов для ОВД и ФСН; создать соответствующие важности задач материальную и информационную базы деятельности; сделать привлекательным денежное содержание в указанных ведомствах, что позволит сохранить профессиональное кадровое ядро и привлечь к работе молодых специалистов; вести бескомпромиссную борьбу служб собственной безопасности с фактами взяточничества и недобросовестного исполнения служебных обязанностей сотрудниками правоохранительной системы. Желательно ужесточение прокурорского надзора за соблюдением налогового законодательства, передачей налоговыми инспекциями материалов в правоохранительные структуры, своевременностью и правильностью возбуждения уголовных дел в отношении недобросовестных налогоплательщиков и обоснованностью их прекращения. А также ужесточение контроля за деятельностью банковских учреждений и их ответственности за несвоевременное уведомление налоговых органов об открытии счетов налогоплательщиками и операциях на сумму свыше 600 тыс. руб. (в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" и распоряжением ЦБ РФ от 13 июля 2005 г. N 99-Т "О Методических рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля..." все операции свыше указанной суммы должны проверяться на предмет их законности) вплоть до лишения лицензии на право заниматься банковской деятельностью. Значительное ужесточение контроля и санкций в отношении операций по обналичиванию/обезналичиванию денежных средств приведет к росту процента за осуществление подобных махинаций, что будет способствовать выводу части "черного нала" в легальный денежный оборот. Важным шагом в деле обеспечения экономической безопасности РФ должна стать реальная бескомпромиссная борьба с коррупцией и профилактика подкупа должностных лиц, поскольку только благодаря продажному чиновничеству организованная преступность получила возможность контролировать целые секторы экономики страны. В этом направлении необходима политическая воля высшего руководства страны в сочетании с сокращением излишнего управленческого аппарата и достойным уровнем оплаты труда оставшейся его части, а также неотвратимостью наказания за должностные преступления корыстного характера. По мнению автора, будут вполне оправданными: а) ужесточение наказания за должностные преступления, предусмотренные гл. 30 и 31 Уголовного кодекса РФ; возврат в уголовное законодательство в качестве вида наказания конфискации имущества, нажитого преступным путем; введение такой меры наказания, как пожизненный запрет на право занимать должности в государственных органах и органах местного самоуправления лицам, привлеченным к уголовной ответственности за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления; б) расширение практики тайных форм оперативно-разыскной работы ОВД, таких как провокация взятки; внедрение и использование подставных лиц для вовлечения в преступную деятельность субъектов, находящихся под подозрением в коррупционной деятельности; использование прослушивания, активного и пассивного целевого тайного наблюдения; в) действенный и повсеместный контроль за доходами и расходами ответственных чиновников и членов их семей. Считаю необходимым законодательное изменение порядка регистрации коммерческих фирм и частных предпринимателей с целью пресечения деятельности фирм-однодневок, на которой в значительной степени основана незаконная экономическая деятельность. Будет целесообразно ввести обязательную проверку кандидатов и их данных, а также заявленных для регистрации юридических адресов через систему оперативных учетов МВД России и службы участковых уполномоченных милиции, что позволит избежать регистрации фирм на подставные лица, утерянные паспорта и умерших граждан. Значительные усилия государства должны быть направлены на формирование правового сознания населения. В обществе должна быть создана обстановка нетерпимости к любого рода нарушениям закона и к нарушениям налогового законодательства в частности. На сегодняшний день теневая экономика существует в странах с различными системами хозяйствования. Наиболее общей причиной возникновения теневой экономической деятельности является наличие неустранимого противоречия между объективными законами экономического развития и несоответствующим их отражением в законодательных актах государства. Исходя из этого, можно предположить, что теневая экономическая деятельность неустранима в полной мере. Поэтому усилия правительства должны быть направлены на регулирование теневой экономической деятельности, сокращение ее масштабов до уровня, при котором ее негативное влияние на различные сферы общественной жизни перестанет носить угрожающий характер. Основными векторами деятельности в этом направлении могут стать: - трансформация отдельных направлений, секторов и элементов теневой деятельности в деятельность легальную посредством оптимизации налогового законодательства, неотвратимости наказания за его нарушения; - контроль государства над наиболее опасными деструктивными и криминальными формами теневого сектора с помощью активизации деятельности контролирующих и правоохранительных органов; - бескомпромиссная борьба с коррупцией и лоббированием антинародных интересов определенных финансовых и промышленных групп. Сумеет ли государство в относительно короткие сроки добиться существенных сдвигов в деле стабилизации сферы налогообложения, совершенствования налогового законодательства, борьбы с экономической и налоговой преступностью, - от этого зависит, будет ли в должной мере обеспечена экономическая безопасность страны, смогут ли россияне построить рыночную экономику цивилизованного типа, переломить негативные тенденции в бизнесе, станет ли Российская Федерация жизнеспособным и динамично развивающимся государством, займет ли она в конечном итоге достойное место в международном сообществе.

Название документа