О некоторых аспектах правового регулирования статуса Совета Безопасности Российской Федерации
(Самородов Н. М.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 3) Текст документаО НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н. М. САМОРОДОВ
Самородов Н. М., генерал-майор юстиции, почетный работник прокуратуры Российской Федерации.
Впервые в нашей стране образование такого органа, как Совет Безопасности, было предусмотрено Законом СССР от 26 декабря 1990 г. N 1861-1 <1>, внесшим изменения в Конституцию (Основной Закон), который в тот же день был введен в действие Законом СССР N 1862-1 <2>. -------------------------------- <1> Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. N 1. Ст. 3. <2> Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. N 1. Ст. 4.
В соответствии с названными Законами, согласно новой редакции ст. 113 Конституции СССР 1977 г., Президент СССР возглавил Совет Безопасности СССР. Члены Совета Безопасности СССР назначались Президентом СССР с согласия Верховного Совета СССР. В состав Совета Безопасности СССР входили высшие государственные должностные лица союзных республик - РСФСР, Украинской ССР, Белорусской ССР, Узбекской ССР, Казахской ССР, Азербайджанской Республики, Республики Кыргызстан, Таджикской ССР, Туркменской ССР <3>, вице-президент СССР, председатель Совета Министров СССР, "силовые" министры СССР и некоторые другие должностные лица <4>. -------------------------------- <3> Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. N 11. Ст. 299. <4> Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1991. N 36. Ст. 1036.
На Совет Безопасности СССР была возложена разработка рекомендаций по проведению в жизнь общесоюзной политики в области обороны страны, поддержанию ее надежной государственной, экономической и экологической безопасности, преодолению последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, обеспечению стабильности и правопорядка в обществе. Таким образом, уже изначально в СССР Совет Безопасности являлся конституционным органом при Президенте государства, чьи решения носили рекомендательный характер. По аналогии с Советом Безопасности СССР, в целях решения вопросов в сфере обеспечения национальной безопасности руководителями отдельных союзных республик, в результате внесения соответствующих изменений и дополнений в их конституции были созданы советы безопасности республик. В связи с этим нельзя не признать справедливым мнение бывшего первого заместителя Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации М. А. Митюкова о том, что именно Совет Безопасности СССР явился прообразом российского Совета Безопасности <5>. Данная точка зрения отражена и в юбилейном выпуске сборника "Совет Безопасности Российской Федерации. 10 лет", посвященном 10-летию образования Совета Безопасности Российской Федерации <6>. -------------------------------- <5> См.: Митюков М. А. Правовой статус Совета Безопасности // Президент. Парламент. Правительство. 1997. N 4. С. 6. <6> См.: Совет Безопасности Российской Федерации. 10 лет. М., 2002. С. 24.
Первое упоминание в Российской Федерации о таком органе, как Совет Безопасности Российской Федерации, содержалось в Законе РСФСР от 24 апреля 1991 г. N 1098-1 "О Президенте РСФСР", согласно которому Президент РСФСР возглавлял Совет Безопасности РСФСР, структура, полномочия и порядок формирования которого определялись законом РСФСР <7>. -------------------------------- <7> Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 17. Ст. 512.
Конституционный статус Совету Безопасности Российской Федерации был придан Законом РСФСР от 24 мая 1991 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР", также наделившим Президента РСФСР правом возглавлять Совет Безопасности РСФСР, структура, полномочия и порядок формирования которого определялись законом РСФСР <8>. -------------------------------- <8> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. N 22. Ст. 776.
Указом Президента РСФСР от 19 июля 1991 г. N 9 "О Совете Безопасности РСФСР" при Президенте РСФСР сформирована Комиссия по разработке предложений по статусу, структуре и порядку деятельности Совета Безопасности РСФСР. Распоряжением Президента РСФСР от 19 сентября 1991 г. N 45-рп утверждено Положение о названной Комиссии, на которую возлагались задачи по разработке концепции безопасности РСФСР, формированию концептуальных представлений по статусу, структуре и порядку деятельности Совета Безопасности РСФСР, организации разработки проекта Закона РСФСР "О Совете Безопасности РСФСР", выявлению проблем, определяющих безопасность России на текущий момент, и выработке путей их решения до принятия Закона РСФСР "О Совете Безопасности РСФСР". Этим же распоряжением Секретарь Комиссии наделен статусом Государственного советника РСФСР и помощника Президента РСФСР по вопросам создания системы Совета Безопасности РСФСР. Возглавлял Комиссию Президент РСФСР. Комиссия была призвана реализовать предусмотренное Конституцией РСФСР "право на создание в структуре "президентской власти" Совета Безопасности" <9>. -------------------------------- <9> Митюков М. А. Становление и развитие Совета Безопасности Российской Федерации // Совет Безопасности Российской Федерации: функции, структура, нормативные документы. М., 1997. С. 6.
Результатом работы Комиссии стали подготовка и последующее принятие Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" <10>. -------------------------------- <10> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769.
В ст. 13 названного Закона Совет Безопасности Российской Федерации определен как конституционный орган, осуществляющий подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности. Одновременно в компетенцию Совета Безопасности Российской Федерации включено рассмотрение вопросов внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегических проблем государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка. В разделе III данного Закона решены вопросы, касающиеся статуса, состава и порядка формирования Совета Безопасности Российской Федерации, определены его основные задачи и формы деятельности. В соответствии с действовавшей в то время Конституцией Законом была установлена ответственность Совета Безопасности Российской Федерации перед Верховным Советом Российской Федерации за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Датой начала деятельности Совета Безопасности Российской Федерации принято считать 3 июня 1992 г., когда в целях обеспечения реализации функций Президента Российской Федерации по управлению государством, формированию внутренней, внешней и военной политики в области безопасности, сохранению государственного суверенитета России, поддержанию социально-политической стабильности в обществе, защите прав и свобод граждан был издан Указ Президента Российской Федерации N 547 "Об образовании Совета Безопасности Российской Федерации", одновременно утвердивший Положение о Совете Безопасности Российской Федерации <11>. Положение детализировало нормы Закона Российской Федерации "О безопасности" в части, касающейся задач и функций Совета Безопасности Российской Федерации, его состава, порядков формирования и работы, полномочий Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации, а также конкретизировало направления деятельности межведомственных комиссий и аппарата Совета Безопасности Российской Федерации. -------------------------------- <11> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 24. Ст. 1323.
В тот же день Президент Российской Федерации своим распоряжением N 266-рп "О первоочередных мерах по обеспечению деятельности Совета Безопасности Российской Федерации" утвердил временную структуру аппарата Совета Безопасности Российской Федерации, в составе которой образованы два управления - стратегической безопасности, планирования и координации, а также информационно-аналитический центр, возглавляемые заместителями Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации. Кроме того, тем же распоряжением Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации было поручено сформировать аппарат Совета Безопасности Российской Федерации, обеспечив подбор и расстановку кадров <12>. -------------------------------- <12> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 24. Ст. 1324.
Учитывая особую важность обеспечения безопасности личности, общества и государства, Указом Президента Российской Федерации от 7 июля 1992 г. N 747 "О порядке реализации решений Совета Безопасности Российской Федерации" устанавливалось, что его решения, принимаемые в соответствии со ст. 15 Закона Российской Федерации "О безопасности" ("Основные задачи Совета Безопасности Российской Федерации"), оформляются указами Президента Российской Федерации, а решения Совета Безопасности Российской Федерации, касающиеся организационно-технического и информационного обеспечения его деятельности, - распоряжениями Президента Российской Федерации - Председателя Совета Безопасности Российской Федерации. На руководителей федеральных министерств и ведомств, органов государственного управления на местах возлагалась обязанность принимать исчерпывающие меры по выполнению решений Совета Безопасности Российской Федерации, контроль за реализацией которых поручен Секретарю Совета Безопасности Российской Федерации <13>. -------------------------------- <13> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 28. Ст. 1680.
Распад Советского Союза и происшедшие в 1991 - 1992 гг. политические и экономические изменения в стране потребовали принятия новой Конституции России, которая должна была бы определить и статус Совета Безопасности Российской Федерации. Как отмечает по данному вопросу М. А. Митюков, "в ходе работы над проектом Конституции Российской Федерации 1993 года проблема Совета Безопасности Российской Федерации обсуждалась в двух аспектах: во-первых, с точки зрения необходимости этого органа для государства, а во-вторых, с позиции объема конституционной регламентации его статуса. На Конституционном совещании была поддержана идея сохранения Совета Безопасности и закрепления этого государственного института в Основном Законе. Что же касается регламентации статуса Совета Безопасности Российской Федерации, то было решено достаточно "экономно" обозначить его в главе "Президент Российской Федерации" в статье 83, определяющей полномочия Президента в отношении формирования важнейших институтов государства (Правительства, Центрального банка, федеральных судов, Генерального прокурора, Администрации Президента, высшего командования Вооруженных Сил, полномочных представителей Президента и дипломатических представителей Российской Федерации)" <14>. -------------------------------- <14> Митюков М. А. Становление и развитие Совета Безопасности Российской Федерации // Совет Безопасности Российской Федерации: функции, структура, нормативные документы. М., 1997. С. 7.
Действительно, в принятой в 1993 г. Конституции Российской Федерации п. "ж" ст. 83 установлено, что Президент Российской Федерации "формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется Федеральным законом". После принятия Конституции Российской Федерации депутатами Федерального Собрания Российской Федерации, общественными организациями разрабатывались и вносились различные варианты законопроектов "О национальной безопасности", "О статусе Совета Безопасности Российской Федерации", призванные реализовать норму, содержащуюся в п. "ж" ст. 83 Конституции Российской Федерации. Анализ содержания названных законопроектов показывает, что их авторы, как представляется, ошибочно считали, а некоторые считают и в настоящее время <15>, необходимым принятие двух разных федеральных законов в данной сфере. По их мнению, нормы, касающиеся обеспечения национальной безопасности, должны быть урегулированы в одном федеральном законе, а статус Совета Безопасности Российской Федерации - в другом. -------------------------------- <15> См.: Коробейников А. А. Нужен отдельный закон о Совете Безопасности // Российская Федерация сегодня. 2007. N 3. С. 13.
Как представляется, подобный подход к законодательному урегулированию в сфере национальной безопасности нельзя признать обоснованным, так как он не вполне согласуется с Конституцией Российской Федерации и Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, определяющими место и роль Совета Безопасности Российской Федерации в системе органов государственной власти Российской Федерации, наделенных соответствующими полномочиями в области обеспечения безопасности страны. В частности, в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. N 24, прямо указывается, что Совет Безопасности Российской Федерации выполняет функции, связанные с проведением работы по упреждающему выявлению и оценке угроз национальной безопасности Российской Федерации, оперативной подготовке для Президента Российской Федерации проектов решений по их предотвращению, разработке предложений в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также предложений по уточнению отдельных положений Концепции национальной безопасности Российской Федерации, координации деятельности сил и органов обеспечения национальной безопасности, контролю реализации федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации решений в этой области <16>. -------------------------------- <16> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.
Ни один из подготовленных представителями Федерального Собрания Российской Федерации или общественными организациями законопроектов в этой сфере не учитывает мнение Президента Российской Федерации, изложенное в письме в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации от 30 октября 1997 г. N Пр-1769 по проекту Федерального закона "О статусе Совета Безопасности Российской Федерации". В названном документе Президент Российской Федерации указывает на то, что норма п. "ж" ст. 83 Конституции Российской Федерации не означает необходимости издания отдельного федерального закона о статусе Совета Безопасности Российской Федерации. При этом Президентом Российской Федерации была отмечена нецелесообразность отделения вопросов статуса Совета Безопасности Российской Федерации от регламентации деятельности данного органа и оформления правоотношений в области национальной безопасности в целом. Изложенная выше позиция повторно подтверждена Президентом Российской Федерации в письме в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации от 21 марта 2000 г. N Пр-505 по очередному проекту Федерального закона "О статусе Совета Безопасности Российской Федерации", в котором также указано, что к внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы Президента Российской Федерации готовится проект Федерального закона "О национальной безопасности", призванный заменить собой Закон Российской Федерации "О безопасности". Действительно, в 2000 - 2001 гг. в аппарате Совета Безопасности Российской Федерации разрабатывался законопроект "О национальной безопасности", но необходимые процедуры межведомственного согласования осуществлены не были. В связи с проведенной в стране административной реформой многие из содержащихся в нем норм устарели и нуждаются в концептуальной переработке. Принимая во внимание то, что к настоящему времени утратили актуальность не только отдельные положения Закона Российской Федерации "О безопасности", но и Концепции национальной безопасности Российской Федерации, представляется целесообразным подготовку изменений в названный Закон с определением в нем статуса Совета Безопасности Российской Федерации осуществлять после принятия новой редакции Концепции национальной безопасности, отвечающей реалиям современного мира и международному положению Российской Федерации, при этом должен быть учтен опыт предыдущих разработчиков вышеназванных документов. В ином случае принятие федерального закона в указанной сфере может не обеспечить соответствие российского законодательства национальным интересам страны.
Название документа