Правосубъектность органов Роспотребнадзора в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности, защиты прав потребителей и благополучия человека
(Чернова О. А.) ("Юридический мир", 2008, N 4) Текст документаПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ ОРГАНОВ РОСПОТРЕБНАДЗОРА В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
О. А. ЧЕРНОВА
Чернова О. А., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
Проблема продовольственной безопасности государства на общем фоне ухудшения показателей здоровья населения России и увеличения количества партий забракованного продовольственного сырья и пищевых продуктов рассматривается в последние годы преимущественно с позиции обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия и защиты прав потребителей является важным направлением реформы современной системы здравоохранения в рамках реализации нацпроекта "Здоровье" <1>. -------------------------------- <1> Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы), утв. распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 N 38-р [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. government. gov. ru.
Как отмечают специалисты Федеральной службы в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, "питание населения необходимо выделять среди основных факторов, определяющих состояние здоровья, поддержание высокой работоспособности, сохранение генофонда нации" <2>. В связи с этим важно, чтобы пищевые продукты были безопасными для жизни и здоровья человека, то есть соответствовали действующим санитарным правилам, нормам и гигиеническим нормативам по органолептическим, санитарно-химическим и микробиологическим показателям. -------------------------------- <2> О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации в 2006 году: Государственный доклад. М., 2007. С. 80.
Обеспечение химической и биологической безопасности пищевых продуктов на общем фоне ухудшения показателей здоровья населения России (уменьшение продолжительности жизни; увеличение заболеваемости и случаев смерти, связанных с болезнями органов пищеварения, кровообращения, расстройством питания и нарушением обмена веществ) выдвигается в число приоритетных задач по реализации государственной политики в области здорового питания населения и рассматривается как важное направление обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации. Именно поэтому обеспечение национальной продовольственной безопасности видится не только в поддержании необходимого уровня производства отечественных продуктов питания в государстве, но и в соответствии производимых и реализуемых в государстве продуктов питания требованиям государственной системы стандартов. На фоне происходящего процесса реформирования действующей системы государственного управления в Российской Федерации в рамках реализации начального этапа административной реформы в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 <3> "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" была образована новая федеральная структура - Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. На Роспотребнадзор возложены функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка <4>. На сегодняшний день Роспотребнадзор является единственной федеральной структурой, которая выполняет функции, переданные ей от трех федеральных министерств. От Министерства здравоохранения РФ были переданы функции по осуществлению санитарно-эпидемиологического надзора; от Министерства экономического развития и торговли РФ - функции по надзору в сфере потребительского рынка; от упраздненного Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства - функции по защите прав потребителей. -------------------------------- <3> Рос. газ. 2004. 12 марта. <4> Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322 (ред. от 14.12.2006) // Рос. газ. 2004. 8 июля.
Следовательно, основными направлениями контрольно-надзорной деятельности органов Роспотребнадзора являются: а) государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства; б) государственный контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов РФ в области защиты прав потребителей; в) контроль за соблюдением правил продажи отдельных видов товаров, выполнения работ, оказания услуг; г) санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации; д) надзор за качеством и безопасностью продовольственного сырья и продуктов питания. Следовательно, образованная в ходе реформы государственного управления Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека обладает наиболее широкими полномочиями по осуществлению государственного контроля и надзора в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор и надзор в сфере защиты прав потребителей являются "основным рычагом реального влияния на уровень санитарно-эпидемиологического благополучия населения", вследствие чего играют важную роль в деятельности по сохранению и укреплению здоровья населения в рамках реализации приоритетных национальных проектов <5>. Учитывая особую актуальность проблем, связанных с реализацией мероприятий по профилактике возникновения распространения массовых инфекционных и неинфекционных заболеваний и пищевых отравлений, необходимо усиливать надзор за производством и оборотом пищевых продуктов со стороны государственных органов. Соответствующие Постановления были приняты Главным государственным санитарным врачом РФ: 6 апреля 2005 г. - об усилении надзора за производством и оборотом минеральной и питьевой воды; 29 августа 2006 г. - за производством и оборотом пищевых продуктов <6>; 8 декабря 2006 г. - за пищевыми продуктами, содержащими компоненты, полученные с применением генно-инженерно-модифицированных организмов (ГМО) <7>; 15 марта 2006 г. и 28 февраля 2007 г. - за оборотом алкогольной продукции <8>; 6 марта 2007 г. - за производством и оборотом биологически активных добавок к пище (БАД) <9>. -------------------------------- <5> Концепция развития Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на 2007 - 2008 годы и на период до 2010 года, утв. руководителем Роспотребнадзора 12.01.2007 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. rospotrebnadzor. ru. <6> Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 29.08.2006 N 28 "Об усилении надзора за производством и оборотом пищевых продуктов" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 37. <7> Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 08.12.2006 N 32 "О надзоре за пищевыми продуктами, содержащими ГМО" // Рос. газ. 2007. 2 марта. <8> Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 15.03.2006 N 6 "Об усилении надзора за оборотом алкогольной продукции" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 3; Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 28.02.2007 N 7 "Об усилении надзора за производством и оборотом алкогольной продукцией" // Рос. газ. 2007. 18 апр. <9> Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 06.03.2007 N 8 "Об усилении надзора за производством и оборотом БАД" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 18.
Основным и приоритетным направлением деятельности Роспотребнадзора за исполнением обязательных требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка является государственный надзор за соблюдением санитарного законодательства. Осуществляя государственный санитарно-эпидемиологический надзор, должностные лица Федеральной службы при выявлении нарушений имеют право давать гражданам и юридическим лицам обязательные для исполнения предписания: об устранении выявленных нарушений санитарных правил; о прекращении реализации не соответствующей санитарным правилам или не имеющей санитарно-эпидемиологического заключения продукции, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов; о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий. В случае неисполнения в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, виновные лица будут привлекаться к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ. Общее количество штрафных санкций, наложенных на юридических лиц за нарушение действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, имеет тенденцию к увеличению (см. табл. 1).
Таблица 1. Меры административной ответственности за нарушение санитарного законодательства
Меры административной ответственности Год
2002 2003 2005
Число наложенных штрафов (в ед.) всего 260845 344965 343347
в т. ч. на юридических лиц 2616 3745 663
Число взысканных штрафов (в ед.) всего 205825 261700 232886
в т. ч. на юридических лиц 1541 2277 3824
Число предупреждений (в ед.) 99898 105497 50418
Вместе с тем должностные лица Роспотребнадзора за нарушение санитарного законодательства и требований других федеральных законов в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в соответствии с нормами КоАП РФ применяют в отношении виновных лиц не только административно-правовые санкции в виде штрафа, но и другие виды мер административно-правового принуждения. В частности, ими довольно часто применяется административное наказание в виде предупреждения (общее количество вынесенных предупреждений в 2002 г. составило 99898, в 2003 г. - 105497, в 2005 г. - 50418). Кроме того, должностные лица органов Роспотребнадзора вправе в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении применять изъятие некачественных товаров в случае реализации товаров с нарушением действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, установленных правил продажи; не соответствующих требованиям стандартов, техническим условиям или образцам по качеству, комплектности или упаковке; без сертификата соответствия (декларации о соответствии); а также нарушения обязательных требований государственных стандартов при реализации (продаже, поставке), использовании (эксплуатации), хранении, транспортировании либо утилизации продукции и правил обязательной сертификации. Временный запрет деятельности в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении может быть применен должностными лицами Роспотребнадзора только в случае совершения правонарушений, предусмотренных ст. 6.3, ч. 2 ст. 14.4 КоАП РФ. В качестве второго направления деятельности Роспотребнадзора следует выделить реализацию функций упраздненной Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей. Речь идет прежде всего об осуществлении государственного контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов РФ, регламентирующих отношения в области защиты прав потребителей, а также правил продажи отдельных видов товаров. В 2000 г. было забраковано по показателям качества и безопасности 11601 т продовольственного сырья и пищевых продуктов (из них 747,8 т импортной продукции) <10>. Число партий продукции, забракованной учреждениями госсанэпидслужбы, составило соответственно в 2002 г. 96 479, в 2003 г. - 129500; в 2004 г. - 131359; в 2005 г. - 126645 <11>. Наибольшее количество забракованной продукции составляют мясо и мясные продукты, молоко и молочные продукты, сахар и кондитерские изделия, пиво и безалкогольные напитки (см. табл. 2). -------------------------------- <10> О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации в 2000 году: Государственный доклад. М., 2001. С. 44. <11> Материалы государственных докладов о санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации в 2002, 2003, 2004, 2005 гг. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. rospotrebnadzor. ru.
Таблица 2. Число партий забракованного продовольственного сырья и пищевых продуктов
Товары Год
2000 2001 2003 2004 2006
Всего 121209 122808 129500 131359 379036
Импортируемые 7596 6364 5214 5294 91736
Отечественные 113613 116444 124286 126065 287300
Причем основными причинами браковки являются: истекшие сроки годности; отсутствие сопроводительной документации; неудовлетворительные результаты микробиологического и санитарно-химического исследования продуктов; нарушение условий транспортирования и хранения продукции. В качестве самостоятельных направлений контрольно-надзорной деятельности органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека следует рассматривать: а) санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации; б) государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью муки, макаронных и хлебобулочных изделий при осуществлении закупок данной продукции для государственных нужд, а также при поставке муки в государственный резерв; при ввозе (вывозе) на территорию РФ; в) осуществление в соответствии с законодательством лицензирования отдельных видов деятельности, отнесенных к компетенции службы; г) регистрацию отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека; впервые ввозимых на территорию Российской Федерации. Исполнение органами Роспотребнадзора возложенных функций по контролю и надзору в области потребительского рынка, в том числе и в сфере обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, предполагает осуществление следующих последовательных процессуальных действий (административных процедур): 1. Проверка соблюдения обязательных требований законодательства о защите прав потребителей, а также обязательных требований к производству и реализации товаров. Анализ основных результатов деятельности Роспотребнадзора РФ и его территориальных управлений по субъектам показал, что в 2005 г. было проведено 154 тыс. проверок соблюдения хозяйствующими субъектами обязательных требований к товарам, установленных федеральным законодательством о защите прав потребителей. В 2006 г. количество проверочных мероприятий составило соответственно 232 тыс. (что на 77 тыс. больше, чем в предыдущем). Более 55% проведенных мероприятий составили внеплановые проверки, при этом около 20% проверок от указанного числа проводилось с участием иных уполномоченных органов <12>. -------------------------------- <12> Протокол совещания по итогам деятельности Роспотребнадзора (его Управлений по субъектам Российской Федерации) в сфере защиты прав потребителей за 2006 год и задачах на 2007 год [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. rospotrebnadzor. ru.
2. Выдача обязательных для исполнения предписаний (например, о прекращении нарушения прав потребителей; о необходимости соблюдения обязательных требований к товарам) в том случае, если ответственность за нарушение не предусмотрена КоАП РФ. 3. Возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях, посягающих на здоровье и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения (ст. 6.3 - 6.7 КоАП РФ); в области охраны окружающей природной среды и природопользования (ст. 8.2, 8.5 КоАП РФ); в сельском хозяйстве и ветеринарии (ст. 10.8 КоАП РФ); в области предпринимательской деятельности (ст. 14.4 КоАП РФ). 4. Принятие административных мер принудительного характера (приостановление производства или реализации товаров; отзыв с внутреннего рынка или от потребителя товаров, не соответствующих обязательным требованиям). В первом случае имеется в виду применение предусмотренных КоАП РФ отдельных мер процессуально-обеспечительного характера, таких, как изъятие, арест товаров, временный запрет деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя. Так, могут подлежать изъятию или аресту вещи, которые являются предметами административного правонарушения (например, алкогольная и спиртосодержащая продукция, не соответствующая требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам; товары, реализация которых осуществлялась без сертификата соответствия, без маркировки или нанесения информации, предусмотренной законодательством РФ). Временный запрет деятельности может быть применен в случае совершения административных правонарушений, предусмотренных ст. 6.3, 10.6, 10.8, 14.4 КоАП РФ, так как за данные нарушения возможно назначение наказания в виде административного приостановления деятельности. 5. Направление в орган, осуществляющий лицензирование соответствующего вида деятельности, материалов о нарушении прав потребителей для рассмотрения вопросов о приостановлении действия или об аннулировании соответствующей лицензии. 6. Направление в органы прокуратуры, другие правоохранительные органы материалов для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений, связанных с нарушением прав потребителей. В частности, по фактам нарушения действующего законодательства в следственные органы было передано в 2000 г. 390 дел (в основном в отношении предприятий торговли, а также предприятий, производящих алкогольную продукцию); в 2002 г. - 2572 дела; в 2003 г. - 765 дел; в 2005 г. - 583 дела <13>. -------------------------------- <13> Материалы государственных докладов о санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации в 2000, 2002, 2003, 2004, 2005 гг. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. rospotrebnadzor. ru.
7. Обращение в судебные органы с заявлениями в защиту прав потребителей, либо с заявлениями о ликвидации изготовителя, продавца, импортера, либо о прекращении их деятельности за неоднократное или грубое нарушение требований действующего законодательства. Результатом эффективного использования возможностей института гражданского судопроизводства при реализации возложенной на Роспотребнадзор функции по защите прав потребителей стало предъявление территориальными управлениями службы в 2005 г. 98 исков в интересах неопределенного круга потребителей <14>. -------------------------------- <14> Приложение N 2 к Протоколу заседания постоянно действующего совещания Роспотребнадзора от 30 мая 2006 г. N 1 "О реализации Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. rospotrebnadzor. ru.
Следовательно, организационное преобразование действующей системы федеральных органов исполнительной власти в рамках реализации приоритетного направления административной реформы привело к изменению системы органов, осуществляющих санитарно-эпидемиологический надзор и надзор в сфере защиты прав потребителей. Образованная Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является федеральным органом исполнительной власти, наделенным достаточно широкими полномочиями по осуществлению санитарно-эпидемиологического надзора и надзора на потребительском рынке в аспекте обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности и реализации основных положений национальной политики в области здорового питания населения. Административная деятельность органов Роспотребнадзора направлена прежде всего на обеспечение охраны здоровья населения, в том числе посредством предупреждения отравлений некачественными пищевыми продуктами.
Название документа