Конституционная система обеспечения экономической безопасности субъектов предпринимательской деятельности: нормативные предпосылки и современная действительность
(Малумов Г. Ю.) ("Адвокатская практика", 2008, N 2) Текст документаКОНСТИТУЦИОННАЯ СИСТЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: НОРМАТИВНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И СОВРЕМЕННАЯ ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ
Г. Ю. МАЛУМОВ
Малумов Г. Ю., адвокат, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета.
При формировании системы обеспечения экономической безопасности субъектов предпринимательской деятельности необходимо в первую очередь выявить риски и угрозы, сдерживающие развитие политических и социально-экономических механизмов современной России в целом и ее субъектов в частности. Ведь каждый российский регион имеет свои особенности. Именно эти особенности необходимо учитывать при выборе механизмов обеспечения экономической безопасности субъектов хозяйствования. Угрозы экономической безопасности субъекта предпринимательской деятельности можно классифицировать по следующим направлениям: - несовершенство действующего законодательства и недостаточная эффективность работы государственного аппарата; - коррупция, криминализация экономики, в частности финансовые нарушения контрагентов, неплатежи в региональный и местные бюджеты, преднамеренные банкротства и ликвидация социально значимых предприятий, градообразующих предприятий; - экстремистская деятельность на почве социальной напряженности; - низкая капитализация частных материальных ресурсов и слабый инвестиционный климат, проникновение иностранного капитала в отрасли производства, имеющие стратегическое значение для развития экономики конкретного субъекта; - рост цен на энергоносители, транспорт, ЖКХ; - снижение научно-технического потенциала; - нарушения законодательства при операциях с недвижимостью субъекта, включая земельные отношения, противоправное изменение функционального назначения градообразующих предприятий, объектов недвижимости и земельных участков, корпоративные конфликты на градообразующих, социально значимых и других предприятиях субъекта. Для более детального рассмотрения данной проблематики предлагается выделять факторы, дестабилизирующие развитие российской экономики, и факторы, стимулирующие развитие финансового состояния самого субъекта. К дестабилизирующим факторам относится: наличие теневого рынка, налоговые неплатежи, несовершенство налогового законодательства; социальная напряженность общества и его расслоение на бедных и богатых; недостаточные инвестиции в основное производство и фонды; неблагоприятные условия для отечественных производителей, необоснованное перераспределение социальных и общественных благ, имущества и денежных средств с участием криминальных и коррумпированных структур; деятельность террористических группировок и финансирование терроризма; сокращение доли государственного имущества или реализация его на заведомо невыгодных условиях; потеря контроля над предприятиями, имеющими для региона важное социально-экономическое значение; потеря научно-технического потенциала; несовершенство и недостатки системы управления экономикой региона; коррупция; несовершенство и слабое законодательное регулирование отношений в малом и среднем бизнесе и прочее. К стимулирующим факторам относится: интеграция промышленности и науки, крупных, средних и малых предприятий; оптимизация и повышение эффективности государственной власти; эффективная политика в области государственного регулирования экономики; динамичное развитие отечественного производства и рост ВВП; подавление коррупции, криминального бизнеса и терроризма; эффективная реализация государственного имущества и размещение полученных денежных средств в государственных программах; обеспечение работы предприятий, имеющих социально-экономическое значение для экономики региона и государства; развитие науки и инновационной деятельности; повышение квалификации и подготовка молодых специалистов и др. Необходимо отметить, что глубочайший кризис, охвативший российское общество, существенно осложняет решение задач, связанных с отражением угроз экономической безопасности субъектов предпринимательской деятельности. Для лучшего понимания сущности экономической безопасности важно уяснить ее связь с понятиями "развитие" и "устойчивость". Критерий оценки экономической безопасности субъекта предпринимательской деятельности - это оценка состояния его экономических перспектив с точки зрения важнейших процессов, отражающих сущность состояния его экономической системы. Данная оценка включает в себя оценку ресурсного потенциала и возможностей его развития; уровня эффективности использования ресурсов, капитала и труда и его соответствия уровню в наиболее развитых и передовых регионах, а также уровню, при котором угрозы внешнего и внутреннего характера сводятся к минимуму; конкурентоспособности экономики субъекта на внутреннем и внешнем рынках; целостности территории и экономического пространства. Следовательно, можно сделать вывод, что за пределами значений пороговых показателей экономика субъекта теряет способность к динамичному саморазвитию, конкурентоспособность на внешних и внутренних рынках, становится объектом экспансии инонациональных и транснациональных монополий, разъедается язвами коррупции, криминала, страдает от внутреннего и внешнего грабежа национального богатства. При обобщении вышесказанного, очевидно, что экономическая безопасность субъекта предпринимательской деятельности - это его способность обеспечивать эффективное удовлетворение частных и общественных потребностей на национальном и межрегиональных уровнях, включая муниципальный. Иными словами, экономическая безопасность субъекта предпринимательской деятельности представляет собой совокупность внутренних и внешних условий, благоприятствующих эффективному динамическому росту региональной экономики, ее способности удовлетворять потребности общества, государства, личности, обеспечивать конкурентоспособность на внешних и внутренних рынках, гарантирующую безопасность от различного рода угроз и потерь. В современных условиях, когда в экономике, особенно в социально-экономических системах, произошли кардинальные изменения, понятие экономической безопасности субъекта предпринимательской деятельности необходимо рассматривать в более широком аспекте. С одной стороны, при глобализации мировой экономики нарастают угрозы со стороны мировых рынков и финансовых систем, с другой стороны, сложились предпосылки для обеспечения экономической безопасности социально-экономических систем различной степени локализации. В современной России проблема обеспечения экономической безопасности ее субъектов хозяйствования в условиях трансформации экономики имеет свои особенности и непосредственно связана с дальнейшим социально-экономическим развитием государства в целом и его субъектов в частности. На сегодняшний день экономика регионов Российской Федерации находится в состоянии формирования многоукладного, социально ориентированного рыночного хозяйства. Эту сложную, проблемную и болезненную стадию нашего развития общепринято называть переходным периодом. Опираясь на положительную динамику роста ВВП и уменьшение темпов инфляции, которые во многом обусловлены устойчиво благоприятной конъюнктурой, складывающейся на мировых топливно-сырьевых рынках, многие отечественные и западные эксперты поспешили объявить данный период законченным. Первым об этом заявил в конце 2001 г. заместитель директора-распорядителя Международного валютного фонда Стенли Фишер, мотивируя свой вывод тем, что основные экономические параметры России стабильны. Вслед за ним примерно аналогичную аргументацию неоднократно повторял Е. Гайдар <1>. Конечно, справедливость такого рода выводов зависит от того, какое измерение особенностей переходного периода используют его авторы. -------------------------------- <1> Гайдар Е. Т. Структурные реформы. Ускорение вместо паузы // Известия. 26.02.2003.
Процесс приватизации, произошедший в нашей стране в конце минувшего века, представлял собой особую систему экономических отношений, возникающих в связи с изменением формы собственности на средства производства с публичной (государственной) формы на частную. Он включал в себя взаимосвязь приоритетов, отражающих сочетание интересов органов государственной власти, трудовых коллективов предприятий, населения в целом в процессе глубинных изменений. Объективные причины развития приватизационного процесса в субъектах Российской Федерации объективно назрели и носили как макроэкономический, так и микроэкономический характер. Необходимость постоянного внерыночного согласования производственной деятельности государственных предприятий в условиях административно-командной экономики обусловила их высокие планово-координационные издержки. Между тем механизм рынка в принципе осуществляет такое согласование с гораздо меньшими издержками. Следовательно, приватизация была обусловлена не только переходом страны в целом от административно-командной системы к социальному рыночному хозяйству, но и позитивным стремлением предприятий к снижению издержек. Приватизация выполняет две функции. С одной стороны, она является элементом экономической реформы, ядром радикальных преобразований, а с другой - должна быть инструментом государственного регулирования долговременного характера. Достижение социальной справедливости, повышение экономической эффективности производства, рост доходов бюджетов всех уровней не выступают собственными целями приватизации. Она может способствовать развитию данных процессов только в долгосрочном цикле. Основными критериями выбора способа приватизации являются отраслевая принадлежность и размер предприятия, учет принципов социальной справедливости и приоритета трудового коллектива, демонополизация, необходимость сохранения профиля предприятия и его производственного потенциала, рентабельность предприятия, привлечение инвестиций. Однако приватизация не должна сводиться к общей политике дерегулирования экономики, ее государственного и негосударственного секторов. Напротив, она представляет собой элемент государственного регулирования долговременного характера. Коммерциализация предприятий федеральной и других видов государственной собственности, не подлежащих приватизации, проявляется в том, что в условиях рынка они функционируют на общественных началах как субъекты предпринимательской деятельности. Необходимо согласиться с мнением доктора юридических наук, профессора С. Н. Бабурина, который, на наш взгляд, в своей работе "Российская реинтеграция: социально-экономические и политико-правовые проблемы" справедливо отметил, что за минувшие 10 - 15 лет осуществлена коммерциализация предприятий, предоставившая им полную правовую и хозяйственную самостоятельность. Это достигнуто путем выделения из состава государственных организаций торговли и общественного питания отдельных магазинов, ресторанов и других структурных единиц, предоставления им прав юридического лица. Тем самым было упразднено среднее звено отраслевого управления в виде торгов, отделов рабочего снабжения (ОРСов) и трестов, которые ранее являлись основной оперативной единицей в структуре экономики. Обретение низовыми торговыми предприятиями юридической независимости, их приватизация создали базу для формирования рыночных отношений, основанных на приоритете интересов любого хозяйствующего субъекта и свободе его предпринимательской деятельности <2>. -------------------------------- <2> См.: Бабурин С. Н. Российская реинтеграция: социально-экономические и политико-правовые проблемы. М., 2006. С. 133.
Однако юридические лица нередко в своей текущей деятельности наталкиваются на противоположные интересы контрагентов, что, соответственно, ведет к корпоративным конфликтам. Корпоративный конфликт представляет собой возникшие противоречия интересов заинтересованных лиц: акционеров, участников хозяйственных обществ, собственников имущества, а также заинтересованных физических лиц. Необходимо отметить, что идеологами конфликта могут выступать как внутренние силы предприятия, так и сторонняя компания или любое физическое лицо, имеющее возможность влиять на хозяйственную деятельность объекта посягательства. Но непосредственно воздействовать на хозяйственное общество может только то лицо, которое состоит с ним в корпоративных правоотношениях. То есть любому стороннему лицу, имеющему интерес к деятельности хозяйственного общества, необходимо сначала каким-то образом получить права участия. Основными причинами корпоративных конфликтов являются: - неэффективное управление предприятием; - пренебрежение культурой корпоративного управления; - игнорирование прав акционеров или участников общества; - отсутствие благоприятной дивидендной политики; - наличие грубых, зачастую умышленных нарушений законодательства. Объектами поглощений становятся предприятия, имеющие в собственности значительный имущественный комплекс и неэффективную структуру корпоративного управления. Целями же поглощения являются устранение конкурента (завладение бизнесом), а также завладение активами предприятия. Минимизация количества корпоративных конфликтов возможна при создании нормативно-правовых условий для заинтересованности предприятий в публичном экономическом развитии и соблюдении требований законодательства, а также интересов государственных административно-территориальных образований. В большинстве случаев недружественные поглощения осуществляются посредством использования пробелов в законодательстве. В связи с тем что отдельные предприятия являются особо социально и экономически значимыми для субъектов Российской Федерации (крупнейшие налогоплательщики, градообразующие предприятия), необходимо законодательное закрепление соответствующего статуса предприятия государственного (регионального) значения с установлением ограничений по перепрофилированию таких предприятий. Целесообразно было бы принятие отдельного нормативно-правового акта, регулирующего рассматриваемую сферу отношений на федеральном уровне, и соответствующих актов на региональном уровне, которые были бы направлены на борьбу с недружественными поглощениями и защиту собственности. Следовательно, для максимального обеспечения экономической безопасности в отдельно взятом субъекте Российской Федерации государство должно преследовать основную цель - защищать государственную собственность путем принятия соответствующих нормативных документов и обеспечения единообразия их правоприменительной практики. На наш взгляд, необходимо ускорить принятие основополагающего закона в рыночной экономике - федерального конституционного закона "О защите прав собственности" на федеральном уровне и на его основе разработать аналогичные законы на уровне субъектов Федерации. В нем должно быть зафиксировано четкое определение понятий каждого вида собственности, механизмов формирования этих видов собственности, критерии оценки видов собственности, гарантированность их защиты. С учетом отмеченных особенностей в структуре органов исполнительной власти субъекта необходимо создать адекватные механизмы обеспечения экономической безопасности. Некоторые из них должны действовать лишь на определенный срок, а другие будут выполнять свои функции и в условиях стабильной рыночной экономики. При конструировании этих механизмов власть должна опираться на принцип функциональной необходимости и достаточности административного воздействия. Анализ показывает, что обязательным условием оперативного выявления и парирования угроз экономическим интересам является образование координационно-аналитического органа, обеспечивающего мониторинг социально-экономической обстановки в регионах и трехстороннее взаимодействие с субъектами экономической деятельности, отраслевыми и специализированными органами исполнительной власти, а также с правоохранительными органами. Примером такого органа, в частности, является Управление Правительства Москвы по экономической безопасности г. Москвы <3>. -------------------------------- <3> Постановление правительства Москвы от 18.06.2002 N 465-ПП "О дополнительных мерах по защите экономических интересов города Москвы". Текст Постановления опубликован в "Вестнике мэра и правительства Москвы" (июль 2002 г., N 26).
На наш взгляд, орган исполнительной власти, осуществляющий свои полномочия в сфере обеспечения экономической безопасности, должен являться структурным подразделением правительства субъекта Российской Федерации и осуществлять свою деятельность под руководством главы исполнительной власти конкретного субъекта. Данный орган в своей деятельности обязан руководствоваться Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и конституцией или уставом субъекта Федерации, законами, иными правовыми актами субъекта Российской Федерации, а также разработанными в компетенции органов исполнительной власти субъектов Федерации положениями о правах и обязанностях создаваемого органа. Экономические интересы субъекта находят свое выражение в механизмах обеспечения экономического роста и занятости населения, создания условий для формирования цивилизованных рыночных отношений, регулирования экономической деятельности, развития предпринимательской активности, антимонопольного регулирования, повышения инновационной и инвестиционной активности. Организационно-управленческие механизмы в современных условиях призваны обеспечить защиту региональной собственности, интересов отечественных производителей, способствовать повышению конкурентоспособности товаров и услуг, производимых в регионе, а также борьбу с экономическими преступлениями, коррупцией, проникновением криминальных структур в сферу экономической деятельности. В этих целях предстоит создать систему стабильного функционирования объектов жизнеобеспечения субъекта и развития его инфраструктуры, рационального размещения производств с учетом требований экономической и экологической безопасности. Объектами экономической безопасности региона являются его жители и юридические лица, зарегистрированные на их административной территории, а также государственные и муниципальные органы. Основными элементами социально-экономической системы субъекта являются отношения собственности, бюджетная, налоговая, финансовая подсистемы, инфраструктура, системы жизнеобеспечения, транспорт и связь, информационные ресурсы, торговые и внешнеэкономические связи, программы градостроительного, социально-экономического и научно-технического развития, поддержки предпринимательства. Представляется, что объект обеспечения экономической безопасности социально-экономической системы региона необходимо рассматривать через призму безопасности личности, общества и государства. При этом первостепенное значение имеют экономические интересы личности как базовой составляющей всей социально-экономической системы российской государственности. Это обусловлено тем, что экономический рост в период реформирования в значительной степени зависит от активного стимулирования процессов создания новой собственности и новых собственников, новых видов производства, работ и услуг. Государственная стратегия экономической безопасности требует, чтобы экономика страны и регионов обладала способностью функционировать в режиме расширенного воспроизводства без критической зависимости от импорта. Это означает необходимость достаточного развития отраслей и производств, имеющих жизненно важное значение для функционирования государства; поддержание научно-технического потенциала и сохранение способности обеспечить независимость на стратегически важных направлениях научно-технического прогресса; обеспечение устойчивости финансовой и банковской систем, устойчивости национальной валюты и снижение государственного долга. К сожалению, в России сложилась устойчивая структура экономики, основанная на экспорте сырья и топлива, импорте машин, оборудования и предметов потребления. На федеральном уровне и в регионах продолжают действовать основные факторы, обусловливающие деформированность экономики. В большинстве регионов России остается низкой конкурентоспособность продукции отечественных предприятий, имеют место свертывание производства в жизненно важных отраслях промышленности, прежде всего в машиностроении, снижение результативности хозяйственной деятельности, разрушение технологического единства научных исследований и разработок, распад сложившихся научных коллективов и на этой основе подрыв научно-технического потенциала, завоевание иностранными фирмами внутреннего рынка по многим видам товаров народного потребления и особенно по продуктам питания, приобретение иностранными фирмами российских предприятий, вытеснение отечественной продукции как с внешнего, так и с внутреннего рынков. Для российских регионов значительным остается количество убыточных предприятий, недостаточный уровень конкурентоспособности промышленной продукции и низкий уровень выпуска инновационной продукции. При острой необходимости в обновлении основных фондов предприятия в редких случаях используют для привлечения крупных инвестиций такие эффективные механизмы, как фондовый рынок и лизинг. Говоря о темпах криминализации экономики, следует отметить, что ее усиление связано с началом приватизации в стране. Отправной точкой приватизации в России можно считать дату выхода в свет Закона РСФСР "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" <4>, т. е. 3 июля 1991 года. В этом документе впервые определены возможность и условия приобретения гражданами и юридическими лицами государственного имущества в частную собственность. -------------------------------- <4> Закон РФ от 3 июля 1991 г. N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации". Текст Закона опубликован в "Российской газете" от 19 июля 1991 г., в Ведомостях Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 4 июля 1991 г., N 27, ст. 927.
За бесценок распродавались высокорентабельные, стратегически важные предприятия, недвижимость. На приватизируемых предприятиях совершались умышленные искажения стоимости основных и оборотных средств с целью присвоения части имущества либо последующего приобретения по заниженной цене. Получила распространение практика умышленного подведения предприятий к банкротству и их последующая приватизация по заниженной стоимости, участие в конкурсах и аукционах от имени подставных лиц, предоставление льгот трудовым коллективам. В процессе приватизации государственной и муниципальной собственности путем продажи долей (акций) в капитале предприятия выявляются такие же злоупотребления, что и при проведении конкурсов и аукционов по продаже предприятий. На основе оценки экономических угроз субъектам предпринимательской деятельности автором настоящей статьи выявлены следующие критические сферы, связанные с необходимостью защиты экономических интересов и с включением их в систему обеспечения экономической безопасности на конституционном уровне. 1. В социальной сфере основными экономическими интересами являются обеспечение приемлемого уровня жизни населения, а также доступности образования и медицинского обслуживания. В этих целях необходимо обеспечить достижение социальной стабильности, уровня продовольственной безопасности. 2. В бюджетно-налоговой сфере, значимость которой обусловлена целями защиты экономических интересов, сущностью финансов в качестве основного инструмента перераспределения материальных кадровых и иных ресурсов, необходимо формировать мониторинг расходов и источников доходов в целях повышения эффективности системы распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов субъекта, а также установить своевременный контроль за финансовой деятельностью различных субъектов экономической деятельности. 3. Совершенствование управлением собственностью региона, которая является материальной основой деятельности органов управления субъекта, целесообразно проводить на основе передачи в пользование или продажи недвижимости с учетом ее доходности, целевого использования, сохранения важнейших объектов жизнеобеспечения. Исходя из вышеизложенного, с точки зрения обеспечения экономической безопасности использование регионального имущества должно осуществляться на основе сочетания принципов доходности, соблюдения целевого назначения объектов собственности, контролируемости и подотчетности, т. е. строгой вертикали надзора. 4. В сфере промышленного производства обеспечение экономической безопасности предусматривает способность экономики самостоятельно функционировать в режиме расширенного воспроизводства, повышения конкурентоспособности российских товаров не только на внутреннем, но и на внешнем рынке, высокую эффективность антимонопольной деятельности, ускоренную модернизацию основных фондов. Достижение указанных целей, учитывая высокую степень издержек отечественной промышленности, связанных с неблагоприятными природно-климатическими условиями, возможно только через развитие высокотехнологических отраслей экономики. Первоочередными мерами для этого, которые должны быть приняты, являются: максимальная поддержка фундаментальной науки, создание системы поддержки инноваций в экономике, формирование всеобщей системы образования, нацеленной на подготовку высококлассных специалистов, в соответствии с современными реалиями. Достижение высоких темпов роста российской промышленности невозможно без взвешенной поддержки малого и среднего бизнеса, развитие которого также является средством решения множества социальных проблем. Таким образом, предпосылки конституционно-правового регулирования системы экономической безопасности субъектов предпринимательской деятельности имеют комплексный характер и предполагают создание системы ее обеспечения, основными элементами которой будут являться правовые, организационно-управленческие и экономические механизмы, обеспечивающие: - реализацию конституционных прав на труд, предпринимательскую деятельность, справедливое распределение доходов и обеспечение приемлемого уровня жизни; интеллектуальное развитие, экономическую свободу и защиту частной собственности; - обеспечение экономического роста и занятости населения; - создание условий для формирования цивилизованных рыночных отношений; - регулирование экономических процессов, включая антимонопольное регулирование; - повышение инновационной и инвестиционной активности при эффективном управлении и защите региональной собственности, защите интересов отечественных производителей, повышении конкурентоспособности товаров и услуг, производимых в регионе; - борьбу с коррупцией и обеспечение стабильного функционирования объектов жизнеобеспечения субъекта и развитие его инфраструктуры путем рационального размещения производств с учетом требований по экологической безопасности.
Название документа