Современная система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
(Кардашова И. Б.) ("Административное право и процесс", 2013, N 9) Текст документаСОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И. Б. КАРДАШОВА
Кардашова Ирина Борисовна, заведующая кафедрой государственно-правовых дисциплин Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, старший советник юстиции.
В статье исследуется состояние современной системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. В ее структуру входят не только государственные органы, но и общественные объединения и граждане, участвующие в обеспечении национальной безопасности в соответствии с законодательством. Особое внимание обращается на роль прокуратуры в обеспечении национальной безопасности.
Ключевые слова: национальная безопасность, система обеспечения национальной безопасности, субъекты обеспечения национальной безопасности.
Modern system of the Russian Federation national security provision I. B. Kardashova
The article examines the state of the Russian Federation National Security provision. Its structure comprises not only state organizations but also some social associations and citizens participating in provision of National Security in accordance with the Law. Particular attention is drawn to the role of Public Prosecution Service in the provision of National Security.
Key words: National Security, the system of National Security provision, subjects of National Security ensuring.
Система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации формируется в условиях совершенствования новой концепции национальной безопасности - безопасности личности, общества и государства. В любом государстве она имеет характерные особенности, которые определяются геополитическим положением, историей развития, национальной идеологией, национальными интересами, влияющими на структуру системы. Во многих научных работах понятия "система национальной безопасности" и "система обеспечения национальной безопасности" отождествляются <1>. Однако их следует дифференцировать как целое и часть. Система национальной безопасности - это функциональная система, отражающая процессы взаимодействия интересов и угроз; система обеспечения национальной безопасности (СОНБ) - организационная система сил, средств, различных организаций, граждан, призванных решать задачи по обеспечению национальной безопасности. Система национальной безопасности включает следующие элементы, которые сами по себе представляют относительно независимые, саморазвивающиеся системы: угрозы национальной безопасности; национальные интересы; СОНБ. Эти элементы образуют "ось" всей системы национальной безопасности" <2>. -------------------------------- <1> См., напр.: Костенко Н. А. Философия безопасности. Новосибирск, 1998 и др. <2> См., напр.: Райгородский В. Л. Политические и правовые средства обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2004. С. 29 - 30.
СОНБ должна иметь оптимальную для определенного периода развития государства структуру, обладающую необходимой надежностью, обеспечивающей выполнение функций в полном объеме, и разумной достаточностью, ограниченной возможностями государства ее формировать и содержать. СОНБ Российской Федерации функционирует на основе правовых средств, поскольку только право может обеспечить ее эффективную и согласованную деятельность. Однако этот процесс несколько осложнен отсутствием основного понятийного аппарата национальной безопасности в Федеральном законе "О безопасности" <3>, его наличием лишь в подзаконном нормативном правовом акте - в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года <4>. Так, национальная безопасность в Стратегии определена как "состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства", а система обеспечения национальной безопасности - как "силы и средства обеспечения национальной безопасности". -------------------------------- <3> Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" // Российская газета. 2010. 29 декабря. <4> Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
Силами обеспечения национальной безопасности являются Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации; средствами обеспечения национальной безопасности - технологии, а также технические программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи и приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению. На наш взгляд, такое представление СОНБ является неполным, поскольку не учитывается роль негосударственной (общественной) СОНБ, которая является неотъемлемой составной частью целостной СОНБ любой демократической страны. Исходными предпосылками существования негосударственной системы являются: во-первых, наличие такого вида управления, как общественное; во-вторых, наличие гражданского общества в государстве; в-третьих, признание приоритета безопасности личности перед безопасностью государства. Наличие негосударственной СОНБ создает необходимое равновесие в обществе, способное уберечь его от социальных потрясений и конфликтов. В общественную СОНБ (ОСОНБ) входят граждане, общественные объединения граждан, обладающие правами и обязанностями участвовать в обеспечении национальной безопасности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Это следует из положения ст. 2 Федерального закона "О безопасности", где одним из основных принципов обеспечения безопасности определено взаимодействие органов государственной власти с общественными объединениями и гражданами, а также из положения ч. 4 ст. 4, указывающего, что граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности. Невозможно представить ОСОНБ и без такого важнейшего института гражданского общества, как местное самоуправление, его взаимоотношений и взаимосвязей с иными субъектами системы. Местное самоуправление представляет собой явление демократии, право и реальную способность регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения <5>. В настоящее время органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти субъектов Российской Федерации признаются самостоятельными субъектами системы обеспечения национальной безопасности, имеющими собственные функции и право нормативного регулирования в пределах предоставленной компетенции <6>. Общая компетенция органов местного самоуправления регулируется положениями федеральных законов <7>. -------------------------------- <5> См.: Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466. <6> См.: Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности". Ст. 12. <7> См.: Федеральные законы от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648 и др.
Государственная СОНБ - это совокупность государственных органов, принимающих участие в процессе выработки и реализации решений в области национальной безопасности, которые можно дифференцировать на четыре группы: 1) органы, основные функции которых связаны с управлением в области обеспечения национальной безопасности (Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации); 2) орган, специально созданный для обеспечения национальной безопасности (Совет Безопасности Российской Федерации); 3) комитеты палат Федерального Собрания Российской Федерации, занимающиеся вопросами безопасности (комитеты по безопасности в Государственной Думе и по вопросам безопасности и обороны в Совете Федерации); 4) органы, задачи которых заключаются в выявлении и устранении внутренних и внешних угроз (органы законодательной, исполнительной, судебной властей). Основу государственной СОНБ составляют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, реализующие меры политического, правового, организационного, экономического, военного и иного характера, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства. В обеспечении национальной безопасности важна роль каждой из ветвей государственной власти. Однако самыми многочисленными субъектами обеспечения национальной безопасности являются федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ), которые осуществляют реализацию законов, решений Президента и Правительства России в области национальной безопасности в пределах своей компетенции и разрабатывают нормативные правовые акты в этой области <8>. Функциональная значимость исполнительной власти в обеспечении национальной безопасности проявляется в том, что она реализует наибольший объем правоприменительных полномочий в сфере национальной безопасности, поскольку в ее систему входят государственные органы, специально созданные для обеспечения национальной безопасности. -------------------------------- <8> См.: Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2008 N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (с изм.) // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.
К основным ФОИВ, напрямую связанным с решением вопросов обеспечения национальной безопасности России, можно отнести: Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральную службу безопасности, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Службу внешней разведки, Федеральную службу охраны, Министерство иностранных дел, Федеральную службу по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральную таможенную службу, Федеральную миграционную службу, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации и др. Современное состояние СОНБ России определяется степенью разграничения между "силовой" структурой государства и обществом. Недопустима такая ситуация, когда "силовая" составляющая государственных структур может представлять угрозу интересам личности и общества, что нарушает основной принцип их баланса. Поэтому актуальна проблема оптимизации государственного контроля над деятельностью органов, обеспечивающих национальную безопасность, субъектами которого являются Президент, Правительство, Федеральное Собрание России, суды и прокуратура. Полномочия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации в области обеспечения безопасности определены Федеральным законом "О безопасности". К сожалению, в настоящее время нет единой точки зрения о месте прокуратуры в СОНБ России. На наш взгляд, это связано с нормой ст. 8 Федерального закона "О безопасности", в которой в систему безопасности включены лишь органы законодательной, исполнительной и судебной власти. В этом Законе отсутствует норма о надзоре за законностью деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности, которую осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. Как известно, прокуратура не входит ни в одну из этих ветвей, но является необходимой составной частью механизма "сдержек и противовесов". Основная цель деятельности прокуратуры заключается в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства <9>, что является основой обеспечения национальной безопасности. При анализе положений Стратегии национальной безопасности и Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" нетрудно заметить почти полное соответствие целей обеспечения национальной безопасности целям деятельности органов прокуратуры посредством обеспечения законности и правопорядка. Кроме того, прокуратура и Генеральный прокурор России координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью. -------------------------------- <9> См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Разумеется, все субъекты обеспечения национальной безопасности осуществляют эту функцию в определенных сферах. Например, МВД России является субъектом обеспечения преимущественно общественной безопасности, а ФСБ России - преимущественно государственной безопасности. Однако несмотря на то, что в Стратегии целый раздел посвящен общественной и государственной безопасности, до сих пор отсутствует законодательное толкование этих понятий, являющихся основными видами национальной безопасности. Для иерархического структурирования и определения места субъектов в СОНБ некоторыми авторами предлагается их подразделять по видам безопасности: структуры, обеспечивающие внутреннюю и внешнюю безопасность <10>. На наш взгляд, подобный подход не совсем корректен, поскольку одни и те же структуры выполняют функции по обеспечению как внутренней, так и внешней безопасности страны. Представляется возможной классификация субъектов обеспечения национальной безопасности по направлениям их деятельности (например, военная деятельность, правоохранительная деятельность и т. п.). Правоохранительная система выполняет важную роль в обеспечении национальной безопасности, о чем писали многие ученые <11>. -------------------------------- <10> См.: Гущин С. В. Система внутренней безопасности: сущность, структура, функции: Дис. ... д-ра социол. наук. М., 1996. <11> См.: Зубов И. Н. Правоохранительная функция государства: содержание, структура и механизм реализации // Вестник СПб университета МВД России. 1999. N 3; Майдыков А. Ф. Правовые и организационные основы обеспечения национальной безопасности России правоохранительными органами // Совершенствование системы экстренного реагирования ОВД и внутренних войск на чрезвычайные обстоятельства. М., 1996.
Таким образом, современная СОНБ Российской Федерации является постоянно изменяющейся системой, которую необходимо совершенствовать на основе развивающегося законодательства. Прежде всего необходимо разработать Федеральный закон (Федеральный конституционный закон) "О национальной безопасности Российской Федерации", в котором на уровне закона определить национальную безопасность (ее виды) и другие основные понятия, прокурорский надзор за законностью деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности, роль общественных объединений и граждан.
Название документа