Обеспечение общественной безопасности и противодействие терроризму как основания ограничения прав и свобод человека в международном праве
(Грецова Е. Е.) ("Российская юстиция", 2008, N 5) Текст документаОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ТЕРРОРИЗМУ КАК ОСНОВАНИЯ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ
Е. Е. ГРЕЦОВА
Грецова Е. Е., аспирант Государственного университета - ВШЭ.
В последние десятилетия мировое сообщество остро ощутило необходимость усиления мероприятий по противодействию международному терроризму. Все чаще государства стали прибегать к ограничениям прав и свобод своих граждан ради обеспечения общественной безопасности. Поэтому наряду с проблемой обеспечения государственной безопасности не менее остро перед государствами встала проблема ограничения прав человека. В качестве одной из опаснейших угроз человечеству терроризм стал рассматриваться международным сообществом после событий 11 сентября 2001 г. в США, а также масштабных террористических акций в Испании и России 2004 г. <1>. Террористические акты в США послужили основой для принятия USA PATRIOT Act в 2001 году, который "показал, что в настоящее время общественная безопасность является приоритетом и рассматривается как фактор, позволяющий "отодвинуть на второй план" права каждого отдельного члена общества" <2>. -------------------------------- <1> См.: Комиссия по правам человека. Доклад о работе 59-й сессии, 17 марта - 24 апреля 2003 г. Ч. 1. Женева, 2003. С. 164. <2> Волкова Н. С. Общественная безопасность и законодательство о правах человека // Журнал российского права. 2005. N 2. С. 95.
Когда государство сталкивается с ситуацией, когда у него недостаточно правовых оснований для введения чрезвычайного положения, но перед ним стоит необходимость обеспечить устойчивое соотношение прав человека с общественными интересами, регулировать правовое функционирование общества и сбалансировать сталкивающиеся права и свободы своих граждан, оно вправе прибегнуть к ограничениям прав и свобод в соответствии с нормами международного права при условии, что они также предусмотрены законом данного государства. Хотя от государства не требуется доказательств чрезвычайности сложившегося положения, для того чтобы вводимые ограничения прав были оправданны, должны быть соблюдены конкретные условия. Так, в случае с дерогацией <3> ограничения прав по своей правовой природе являются исключительными и должны быть истолкованы ограничительно. В частности, дерогационные меры должны приниматься "только в той степени, в какой это диктуется чрезвычайностью обстоятельств. Это должно означать следующее: -------------------------------- <3> Дерогация - от лат. "derogatio" - частичная отмена старого закона. Например, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. в ст. 15 закрепила для государств право на дерогацию, т. е. право на отступление государством от своих обязательств в чрезвычайных ситуациях.
- принимаемые меры должны обладать четкой целевой направленностью; - меры должны быть объективно необходимыми, т. е. диктоваться обстоятельствами как совершенно насущные меры, без которых нельзя обойтись; - они должны быть пропорциональны существующей угрозе; - подконтрольность существующих мер органам, компетентным рассматривать жалобы частных лиц; - наличие контроля за действиями полиции и администрации по применению чрезвычайного законодательства" <4>. -------------------------------- <4> Мингазов Л. Х. Проблема ограничения прав человека и основных свобод в условиях чрезвычайного положения (право на дерогацию) в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и в законодательстве РФ // Российская и европейская правозащитные системы / Под ред. В. М. Баранова. Нижний Новгород, 2003. С. 601.
Действительно, при введении ограничений прав во внимание должно приниматься столкновение интересов государства и интересов личности. Сбалансированное соотношение интересов государства и личности должно соблюдаться таким образом, чтобы, с одной стороны, государство, ссылаясь на действие соответствующих международно-правовых норм, имело возможность вводить вынужденные ограничения в пользовании определенными правами, а с другой - при вводимых ограничениях граждане были бы защищены от произвольных действий государства по ограничению их прав. Тем не менее не стоит забывать о том, что обеспечение прав и свобод человека является составляющим элементом концепции безопасности каждого государства, и значит, введение ограничений прав и свобод должно быть продиктовано для государств объективной необходимостью, т. е. конкретной сложившейся ситуацией или предложенными условиями. Итак, государства могут прибегнуть к ограничению прав человека только в строго установленных обстоятельствах. Насколько обеспечение общественной безопасности и противодействие терроризму юридически могут оправдывать введение государством конкретных ограничений прав и свобод? Исследованию этого ключевого вопроса и посвящается настоящая статья. Если обратимся к Всеобщей декларации прав человека 1948 г., служащей "моделью, которая широко используется многими странами для разработки отдельных положений конституций, различных законов и документов, относящихся к правам человека" <5>, то увидим, что среди целей ограничений названы обеспечение общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе (п. 2 ст. 29). В соответствии с целым рядом статей Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. ограничения прав и свобод человека и гражданина могут применяться, если они необходимы для охраны государственной безопасности и общественного порядка (ст. ст. 12, 18, 19, 21 и др.). Наконец, согласно Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. одной из основных целей ограничений прав и свобод является поддержание национальной и общественной безопасности (ст. ст. 8, 9). -------------------------------- <5> Карташкин В. А. Россия и Всеобщая декларация прав человека // Московский журнал международного права. 1998. N 2. С. 244.
Понятие "государственной безопасности", как правило, толкуется теоретиками международного права как "защита территориальной целостности и политической независимости государства от внешней силы или угрозы применения силы" <6>. Согласно Сиракузским принципам 1984 г., ограничения не могут вводиться в ответ на внутреннюю или локальную угрозу (принцип 30) <7>. Более того, авторы данного документа сделали следующее предупреждение: "Систематическое нарушение прав человека подрывает государственную безопасность и может подвергнуть опасности международный мир и общественную безопасность. Ответственное за данное нарушение государство не может ссылаться на государственную безопасность в оправдание применения мер, направленных на противодействие нарушению его безопасности или на предотвращение неправомерных действий в отношении его населения" (принцип 32). -------------------------------- <6> Kiss A. C. "Permissible Limitations on Rights", p. 297 in The International Bill of Rights: The Covenant on Civil and Political Rights, Louis Henkin, ed. (New York: Columbia University Press, 1981). <7> Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах 1984 года // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1992. N 4. С. 59 - 68. (Перевод на русск. яз. Л. Н. Шестакова.)
Сложнее определить понятие общественной безопасности, которое, безусловно, не является синонимом общественного порядка. Международные документы иногда упоминают оба этих термина в качестве оснований ограничений прав, а иногда ссылаются только на какой-либо один из них. Сиракузские принципы предусматривают, что: "Общественная безопасность означает защиту против опасности, угрожающей спокойствию граждан, их жизни и здоровью или серьезным ущербом их собственности" (принцип 33). Понятие "общественная безопасность" следует отнести к положениям, цель которых - обеспечить внутри страны мирную общественную жизнь, социальную гармонию и уважение решений властей. Обеспечение общественной безопасности следует понимать как принятие мер для защиты общества от акций отдельных его членов или социальных групп, затрагивающих интересы общества <8>. -------------------------------- <8> Подмарев А. А. Конституционные основы ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 123 - 124.
Сохранение общественного порядка также может быть положено в обоснование правомерных ограничений прав и свобод граждан. Специалисты признают, что понятие общественного порядка является неточным и его значение неоднозначно толкуется в различных правовых порядках. Например, при подготовке Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. подчеркивалось, что французский термин "ordre public" не эквивалентен английскому термину "public order" или испанскому варианту "orden publico". Обзор французской правовой терминологии показывает, что "ordre public" включает в себя такую организацию государственного функционирования, при которой в государстве поддерживается не только мир и порядок, но также гарантируется и общее благосостояние путем удовлетворения коллективных нужд и защиты прав человека. Таким образом, в данном случае допускаются определенные ограничения прав и свобод во имя поддержания общего благосостояния и обеспечения социального развития общества. Поэтому в принятой редакции Пакта используются два понятия "общественного порядка": английский и французский <9>. В Сиракузских принципах дается следующее разъяснение: "Выражение "public order"/"ordre public" ("общественный порядок"), употребляемое в Пакте, может быть определено как набор правил, обеспечивающих функционирование общества или совокупность основополагающих принципов, на которых строится общество. Уважение прав человека является составляющей частью "общественного порядка" ("public order"/"ordre public") (принцип 22). -------------------------------- <9> Counter-Terrorism versus Human Rights: the Key to Compatibility. Analysis Report of International federation for human rights. N 429/2. October. 2005. P. 20 // http://www. fidh. org/IMG/pdf/counterterrorism429a. pdf.
Как видим, уважение прав и свобод человека является частью государственной безопасности, общественной безопасности и общественного порядка, а значит, в целях их поддержания и соблюдения ограничение отдельных прав и свобод является не только допустимой, но и необходимой мерой реагирования со стороны государства. Как уже было сказано, в современных условиях особым обстоятельством, обосновывающим ограничение государством прав и свобод человека, является противодействие терроризму. В сегодняшнем мире терроризм не имеет географических границ. Главной целью террористических атак является причинение большого числа человеческих жертв, иного существенного ущерба государствам, а также привлечение всеобщего внимания мировой общественности. Поскольку права и свободы человека, составляющие одну из первооснов любого современного государства, зачастую становятся основной мишенью терроризма, международное сообщество активно вырабатывает механизмы противодействия данному явлению. На одном из Дополнительных совещаний по вопросам человеческого измерения ОБСЕ отмечалось, что "Терроризм никаким образом не может быть оправдан преследованием политических или иных целей, поскольку он приводит к жертвам среди населения и подрывает неприкосновенность человеческой жизни. Вот почему в условиях противодействия терроризму исключительность обстоятельств требует законного и контролируемого вмешательства в права и свободы - особенно если под угрозой находится безопасность большинства населения. Ограничение прав человека допускается в исключительных случаях, когда существуют достаточные основания предполагать наличие угрозы национальной и международной безопасности" согласно принципу наименьшего вреда - когда ограничение прав меньшинства допускается ради защиты прав большинства. Тем не менее даже в таком случае должны уважаться конкретные основные права и достоинство каждого человека, а также должен обеспечиваться надлежащий контроль со стороны государства и гражданского общества" <10>. -------------------------------- <10> Human rights and the fight against terrorism. Final Report of OSCE Supplementary Human Dimension Meeting. Vienna, 14 - 15 July 2005. P. 3 // http://www. sova. gov. si/media/osce_2005_human_rights_terrorism. pdf.
В условиях, когда права и свободы человека, являющиеся наивысшей ценностью общества, подвергаются острым атакам со стороны международного терроризма, а государства обязаны обеспечивать защиту прав и свобод своих граждан всеми имеющимися у них правовыми средствами, вопрос соотношения уважения прав человека и борьбы с терроризмом приобретает подчеркнуто высокую значимость. В связи с этим Комитет министров Совета Европы на своем 804-м заседании, состоявшемся 11 июля 2002 г., утвердил Руководящие принципы в области прав человека и борьбы с терроризмом, основные положения которых сводятся к следующему: 1) государства в пределах своей юрисдикции обязаны предпринимать меры, направленные на защиту основных прав человека от терроризма, особой защите подлежит право на жизнь; эта позитивная обязанность в полной мере оправдывает борьбу государств против терроризма (разд. I); 2) в том случае, если борьба с терроризмом ведется в условиях войны или общественной опасности, угрожающей жизни нации, государство может в одностороннем порядке принять меры, предусматривающие временные отступления от некоторых обязательств, вытекающих из международных инструментов по защите прав человека, однако: а) в той лишь степени, в какой это обусловлено ситуацией; б) в пределах и при соблюдении условий, установленных международным правом; в) с уведомлением о принятии этих мер компетентных органов в соответствии с имеющимися международными обязательствами (п. 1 разд. XV); 3) государства не могут ни при каких обстоятельствах и независимо от того, в чем состояли действия лица, подозреваемого в террористической деятельности или осужденного за такую деятельность, отступать от следующих прав и свобод граждан: а) права на жизнь в том виде, как оно гарантировано международными инструментами; б) запрещения пыток или бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания; в) принципа законности применяемых наказаний и мер; г) принципа запрета придания обратной силы уголовным законам (п. 2 разд. XV); 4) обстоятельства, обусловившие принятие такого рода отступлений, должны регулярно пересматриваться в целях отмены этих отступлений, как только данные обстоятельства перестают существовать (п. 3 разд. XV); 5) при ведении борьбы с терроризмом государства не могут ни при каких обстоятельствах отступать от императивных норм международного права, а также от норм международного гуманитарного права, когда последнее применимо (разд. XVI) <11>. -------------------------------- <11> Guidelines on human rights and the fight against terrorism, adopted by the Committee of Ministers of Council of Europe on 11 July 2002 at the 804th meeting of the Ministers Deputies // http://book. coe. int/sysmodules/RBS_fichier/admin/download. php? fileid=1417.
Таким образом, государства вправе прибегнуть к ограничению прав и свобод в условиях борьбы с терроризмом, но при строгом соблюдении условий законности вводимых ограничений, а также их соответствия нормам международного права. Более того, ограничения должны носить временный характер и оправдываться целями их введения, они должны осуществляться в определенных необходимых пределах и с использованием законных и оправданных средств. Терроризм продолжает оставаться реальной угрозой миру и безопасности. Международное сообщество должно предпринять решительные действия, чтобы противодействовать этой угрозе. Это порождает вопрос о том, какие стратегии и правила должны применяться в борьбе с терроризмом и каким образом контролировать соблюдение этих стандартов. В противодействии терроризму для государств очень важно не отступать от своих обязательств, установленных нормами о правах и свободах человека и международным правом <12>. -------------------------------- <12> Wolfgang S. Heinz, Jan-Michael Arend. The International Fight against Terrorism and the Protection of Human Rights. With Recommendations to the German Government and Parliament. German Institute for Human Rights. P. 8 (http://files. institut-fuer-menschenrechte. de/488/d38_v1_file_4305dc101f9f8_DIMR_TerrorII_E_050811_final_A4.pdf).
В связи с этим при разработке внутреннего законодательства государств и осуществления мер по предотвращению терроризма и борьбе с ним одной из важных задач является то, чтобы они не прибегали к излишнему подавлению или ограничению свобод личности. При принятии и в процессе применения национального законодательства о борьбе с терроризмом государства должны стремиться, чтобы: - в уголовных кодексах государств определения террористических актов были четкими и однозначными и не подлежали сужению в своем применении принципа законности; - согласно принципам законности и верховенства права основные требования, касающиеся справедливого судебного разбирательства, должны неукоснительно соблюдаться и во время действия чрезвычайного положения, соблюдая презумпцию невиновности; - при осуществлении экстрадиции и передачи лиц, подозреваемых в терроризме, должен неукоснительно соблюдаться принцип законности и нормы международного права; - при проведении оперативно-розыскных и уголовно-процессуальных действий необходимо полностью исключить пытки и другие нарушения прав человека и гражданина; - все меры, принимаемые в рамках борьбы с терроризмом, должны находиться в строгом соответствии с международным правом, включая международные нормы в области прав человека. При принятии любых мер по борьбе с терроризмом следует подходить с учетом обязательства уважения прав человека и гражданина, в том числе таких, как недопущение дискриминации, свобода ассоциации и свобода вероисповедания, а также судебные гарантии, такие как презумпция невиновности, право на защиту, право на справедливый и беспристрастный суд <13>. -------------------------------- <13> Костенко Н. И. Роль международного права в борьбе с терроризмом // Право и политика. 2006. N 8 // КонсультантПлюс.
Борьба с терроризмом и тщательная защита прав человека не являются противоречащими друг другу приоритетами, а представляют собой неотъемлемые составляющие единой длительной борьбы за мир и безопасность. Однако ответ государства терроризму может сам по себе нарушить права и свободы, которые оно призвано защищать, а также представить угрозу миру и безопасности <14>. Нормы международного права, а также разработанные на их основе нормы внутригосударственных законодательств, касающиеся законного ограничения прав и свобод человека, как раз направлены на недопустимость таких нарушений и по своей правовой природе призваны содействовать поддержанию мира и сохранению безопасности. -------------------------------- <14> Antiterrorism Measures, Security and Human Rights. Developments in Europe, Central Asia and North America in the Aftermath of September 11. Report by the International Helsinki Federation for Human Rights. April 2003 // http://www. ihf-hr. org/viewbinary/viewdocument. php? doc_id=6426.
В заключение отметим, что в случае, когда государства все же вынуждены прибегать к законным ограничениям прав и свобод человека в интересах обеспечения общественной безопасности и противодействия терроризму, их действия должны быть действительно оправданы объективными условиями и остро необходимы в сложившейся ситуации. В противном случае никакие ограничения прав и свобод человека недопустимы.
Название документа