Борьба с терроризмом: правовой опыт Канады
(Данилов С. Ю.) ("История государства и права", 2009, N 2) Текст документаБОРЬБА С ТЕРРОРИЗМОМ: ПРАВОВОЙ ОПЫТ КАНАДЫ
С. Ю. ДАНИЛОВ
Данилов С. Ю., доктор исторических наук, профессор факультета права Высшей школы экономики.
В настоящее время борьба с терроризмом во всем мире приобретает особую значимость. Вопрос о правовых рамках мер, предпринимаемых государством в борьбе с терроризмом, актуализируется в статье через призму канадского опыта. Проблема терроризма в Канаде неразрывно связана с деятельностью квебекских национал-сепаратистов. Одна из особенностей Канады заключается в том, что в ее состав входят как англоязычные провинции, так и франкоязычный Квебек. Квебек в отличие от прочих провинций стал в свое время частью Канады в результате его насильственного присоединения к Британской империи. До второй половины минувшего столетия язык и культура франкоквебекцев не были защищены нормами федерального права. Экономический уклад Квебека издавна отличался застойностью и невысоким уровнем жизни. Данные обстоятельства породили в этой провинции, в которой живет четвертая часть канадцев, устойчивые антифедералистские настроения <1>. С середины XX в. органы государственной власти Квебека систематически предпринимают политико-правовые меры, направленные если не на выход из федерации, то на получение статуса "особого сообщества" в ее рамках, что питает постоянную напряженность в отношениях между Квебеком и остальной Канадой. В частности, в 1971 г. правительство Квебека воспрепятствовало проведению конституционной реформы, сославшись на отсутствие в проекте новой Конституции положений об "особом статусе" Квебека. -------------------------------- <1> См.: Федерализм. Теория и история развития (сравнительно-правовой анализ) / Под ред. М. Н. Марченко. М., 2000. (Гл. 3).
Конституционную реформу 1982 г. Оттава и девять англоязычных провинций провели при сопротивлении Квебека, правительство которого оспорило законность реформы в судах нескольких инстанций, дойдя до Судебного комитета Тайного совета Великобритании <2>. Федеральное правительство позже признало "особый статус" данной провинции в сфере языка, культуры и иммиграции (Мич-Лейкское и Шарлоттаунское соглашения 1987 - 1992 гг.). Однако первое из этих Соглашений не было одобрено англоязычными провинциями, а второе не получило поддержки на общенациональном референдуме 1992 г. <3>. Со своей стороны правительство Квебека дважды - в 1980 и 1995 г. - инициировало провинциальные референдумы о его будущем. В первом случае за изменение статуса провинции высказалось 40% пришедших к урнам избирателей, во втором - 49% <4>. Правда, Конституция Канады не предусматривает выхода из федерации, и результаты провинциальных референдумов юридически не связывают органы федеральной власти. Однако последние вынуждены были после второго из этих референдумов признать парламентским актом существование "особого сообщества" в Квебеке (1996 г.) <5>. Отдельные группы квебекского общества одно время занимали экстремистскую позицию. Несколько оппозиционных молодежных групп образовали в 1963 г. подпольный Фронт освобождения Квебека (ФОК). ФОК стал единственной в канадской истории террористической организацией. Его активисты распространяли анархо-сепаратистские листовки и плакаты, устраивали в зажиточных районах Монреаля взрывы самодельных бомб. Были взорваны памятники британским военным и государственным деятелям, устроены пожары на армейских складах. Акты террора были единичными, погибших при этом не было. Органы государственной власти Квебека поэтому недооценивали опасность террора. Борьбой с ним занимались уличная полиция и малочисленные органы безопасности провинции - "Сюрте провинсиаль". Вплоть до 1970 г. правительство Квебека не находило нужным просить Оттаву о вмешательстве или о поддержке. -------------------------------- <2> См.: The Canadian and American Constitutions in Comparative Perspective / McKenna M., ed. Calgary, 2001. P. 92; Rethinking the Constitution. Perspectives on Canadian Constitutional Reform, Interpretation and Theory / Peacock H., ed. Toronto, 1996. P. 211 - 228. <3> См.: Constitutional Predicament. Canada after Referendum of 1992 / Cook K., ed. Montreal, 1994. <4> См.: Данилов С. Ю. История Канады. М., 2006. (Гл. 3, 5); Денека И. М. Канадский федерализм: взаимоотношения федерального центра и провинций. М., 2004; Bothwell R. Canada and Quebec. One Country, Two Histories. Vancouver, 1998. <5> См.: Конституция Канады // Конституции зарубежных государств / Сост. В. В. Маклаков. М., 1997. С. 521 - 522, 526.
Федеральный центр не имел конституционно-правовых оснований для вмешательства по собственной инициативе. Согласно ст. ст. 91 и 92 Конституционного акта Канады 1867 г. охрана правопорядка (в подлиннике - "отправление правосудия и наложение наказаний в виде карательных мер") в мирное время трактуется как одно из "дел местного или частного значения" и в качестве такового относится к сфере исключительной компетенции провинциальной власти. Право на вмешательство в сферу провинциальной компетенции федеральный центр может получить только в военное время или же при опасности "массовых беспорядков или голода". Обоснованием такого вмешательства является право федеральной власти на меры в защиту "мира, порядка и хорошего управления" <6>. В силу всего вышесказанного федеральные органы государственной власти могли получить право принять меры против террористов только после официального обращения органов власти субъекта федерации. Органы власти Квебека приняли такое решение, лишь когда Фронт перешел к не применявшимся ранее в Канаде формам террора. -------------------------------- <6> Special Community in Quebec Act. Ottawa, 1996.
Активисты ФОК похитили в октябре 1970 г. провинциального министра труда П. Лапорта и британского дипломата Д. Кросса. Угрожая их убийством, ФОК потребовал: уплатить выкуп, освободить арестованных ранее боевиков; дать "квебекскому народу" право на самоопределение, т. е. санкционировать выход провинции из федерации. Отказ правительства Квебека от выполнения большей части требований Фронта повлек за собой убийство Лапорта. Поиски похитителей силами провинциальных спецслужб остались безрезультатными. Только после этого провинциальное правительство обратилось к федеральному правительству с просьбой о вмешательстве. К вмешательству Оттаву призвали также Государственный департамент США (неофициально) и правительства ряда англоязычных провинций (официально). В последнем обстоятельстве наглядно проявилось высокопоставленное положение субъектов децентрализованной канадской федерации. Так, премьер Британской Колумбии публично настаивал на "решительных мерах в защиту правопорядка". А генеральный прокурор Саскачевана счел нужным дать федеральным органам власти через средства массовой информации совет: перейти к умерщвлению находившихся в тюрьмах боевиков Фронта в качестве возмездия за убийство Лапорта. Федеральное правительство применило, впервые после 1945 г., Акт о мерах военного времени (War Measures Act), принятый в 1914 г. Ранее он находил применение только во время двух мировых войн. Акт был введен в действие "приказом в совете" <7> за подписью генерал-губернатора Канады. Акт о мерах военного времени вводился на всей территории страны на неопределенное время. Он наделял органы федеральной власти неограниченными полномочиями, в том числе правом отменять права и свободы граждан и полномочия органов провинциальной власти, применять вооруженные силы внутри страны, предавать штатских лиц военному суду, вводить нормированное распределение товаров и продуктов, заключать под стражу без судебного решения лиц, подозреваемых в принадлежности к "незаконному сообществу". Критериев принадлежности к такому сообществу Акт о мерах военного времени не содержал. Федеральное Министерство юстиции разъяснило, что на этом основании членство во Фронте освобождения Квебека и даже присутствие на его собраниях начиная с 1963 г. разрешено рассматривать как наказуемые деяния. -------------------------------- <7> Подзаконный акт, принимаемый правительством или отдельными министрами без его рассмотрения парламентом.
Право на применение вооруженных сил внутри страны правительство использовало, перебросив в Квебек 12500 солдат с бронетехникой - четверть сухопутных сил страны. Под прикрытием армии провинциальная полиция обыскала свыше 3000 жилищ и задержала до 500 человек <8>. Характерно, однако, что к проведению обысков и арестов армию не привлекли. В соответствии с Актом о мерах военного времени взятым под стражу лицам не предъявляли обвинений и не давали им права связаться с адвокатом. Их содержали под стражей без передачи дел в суд. Распоряжением военных властей в Монреале, где в дни похищений было особенно неспокойно (в городе имели место студенческие демонстрации солидарности с ФОК), были запрещены все собрания и демонстрации. Однако не были отменены или перенесены муниципальные выборы в том же городе. Избирательная кампания продолжалась. Применение Акта о мерах военного времени было поддержано Палатой общин. Затем по инициативе правительства был заменен Акт о мерах военного времени на Акт о временных мерах в защиту общественного порядка (Public Order Act - Temporary Measures). Этот Акт имел ясно очерченный срок действия - шесть месяцев, по истечении которого он автоматически утрачивал силу, если бы Палата общин не постановила иного. -------------------------------- <8> См.: Torrance J. Public Violence in Canada 1867 - 1982. Montreal, 1988. P. 157 - 159.
Акт о временных мерах в защиту общественного порядка не содержал норм о военных судах, о регулировании снабжения населения товарами и т. д. Но и этот Акт сохранил за органами федеральной исполнительной власти право на задержание без предъявления обвинения всех лиц, подозреваемых в принадлежности к "незаконному сообществу", и на их содержание под стражей. Сохранено было и положение об ответственности лиц, причастных к "незаконным сообществам" с момента их создания. Применение Актов о мерах военного времени и о временных мерах в защиту общественного порядка оказалось эффективной мерой пресечения терроризма. Часть активистов Фронта была задержана. Уцелевшие боевики (пять человек) освободили заложника в обмен на право немедленно покинуть страну. В связи с успехами в борьбе против террористов федеральное правительство не стало предлагать Палате общин продлить действие Акта о временных мерах в защиту общественного порядка. 1 мая 1971 г. данный Акт, равно как и все отданные на его основании приказы и распоряжения властей, автоматически утратил силу. В дальнейшем указанный Акт не нашел применения. В 1985 г. он был преобразован федеральным парламентом в Акт о чрезвычайном положении (Emergencies Act). Некоторые нормы парламент при этом изменил: максимальный срок содержания под стражей лиц, задержанных без предъявления обвинения, сокращен до 90 дней. После этого их дела передаются в суд, если парламент не постановит иного. Акт о чрезвычайном положении также пока не нашел применения. В 1988 г. парламент Канады принял также Акт о готовности к чрезвычайным ситуациям (Emergencies Preparedness). Решительные и крупномасштабные меры федеральной власти против террористов, принятые в 1970 - 1971 гг., повлекли за собой важные последствия. Фронт освобождения Квебека распался, и новых актов террора не последовало. Федеральное законодательство о чрезвычайном положении стало более гибким, часть его норм подверглась основательной переработке. Архаический и чрезмерно объемлющий Акт о мерах военного времени отменен. Вместе с тем задача искоренения квебекского национал-сепаратизма в его умеренных формах до сих пор остается нерешенной.
Название документа