Об изменениях, внесенных в Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации
(Манакова Т. А.)
(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008)
Текст документа
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
ОБ ИЗМЕНЕНИЯХ, ВНЕСЕННЫХ В ЗАКОН РФ "О ЧАСТНОЙ
ДЕТЕКТИВНОЙ И ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 22 декабря 2008 года
Т. А. МАНАКОВА
Манакова Татьяна Александровна, руководитель юридической службы ГК "Михайлов и партнеры".
Существенным условием обеспечения эффективного и оптимального функционирования любой организации является своевременное, целенаправленное и продуманное регулирование отношений, составляющих правовую основу той или иной области бизнеса.
В связи с этим в условиях адаптации к развивающимся общественным отношениям предусмотрены и внедрены механизмы изменения законодательной базы.
Любые изменения в законодательной сфере предполагают совершенствование существующих норм применительно к реалиям и потребностям сегодняшнего дня.
Именно с этой целью, путем принятия Федерального закона от 22 декабря 2008 года N 272-ФЗ, были изменены положения Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации".
Внесение изменений в Закон РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон об охранной деятельности), безусловно, вызвано тем, что законодатель пытается создать правовые возможности более полного регулирования отношений, а также установить правовые гарантии для всех сторон данных отношений.
Однако считать, что нормы рассматриваемого Закона об охранной деятельности применяются повсеместно и правильно, а также являются полностью проработанными и безупречными, преждевременно.
Внесенные в Закон об охранной деятельности изменения конкретизировали субъектный состав лиц, имеющих право осуществлять частную детективную и охранную деятельность.
Согласно новой редакции части первой статьи 1 Закона об охранной деятельности из текста исключено слово "предприятия", и в дальнейшем по тексту рассматриваемого Закона везде используется слово "организации". Причем частная охранная организация, как это установлено Законом об охранной деятельности в новой его редакции, может быть создана только в форме общества с ограниченной ответственностью.
Данный факт, особенно с учетом изменений, внесенных в ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", вызывает необходимость внесения изменений в действующие редакции учредительных документов частных охранных предприятий с целью приведения их в соответствие с требованиями законодательства.
Внесены уточняющие положения в часть третью статьи 1 Закона об охранной деятельности, акцентирующие неправомерность возможной оценки частной детективной и охранной деятельности в качестве оперативно-розыскной.
Изменениями, внесенными в статью 2 Закона об охранной деятельности, актуализирована правовая основа частной детективной и охранной деятельности. Следует отметить, что в ранее действующих редакциях Закона об охранной деятельности использовалась ссылка на Конституцию РСФСР - на недействующий нормативно-правовой акт, утративший силу в связи с принятием новой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г.
Изменением наименования статьи 3 конкретизирована правовая природа - услуги - частной детективной и охранной деятельности.
В новую редакцию пункта 2 части третьей статьи 3 включены ограничения, наложение которых возможно на отдельные объекты и (или) имущество в части лишения частных охранных организаций права оказывать в отношении их услуги по охране. К числу указанных объектов и (или) имущества относятся имеющие "особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения". Перечень указанных объектов и (или) имущества должен утверждаться в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Указанные изменения прямо корреспондируют с включением в состав части третьей статьи 3 Закона об охранной деятельности пунктов 6 и 7, предусматривающих оказание такого вида охранных услуг, как обеспечение внутриобъектового и пропускного режима на объектах, за исключением объектов, имеющих особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения.
В ранее изложенной редакции Закона об охранной деятельности подобные ограничения были включены в состав статьи 11 (часть третья), предусматривающей наличие объектов, подлежащих государственной охране, перечень которых утверждался Правительством Российской Федерации. Новая редакция Закона об охранной деятельности данное положение части третьей статьи 11 оставила без изменений.
Таким образом руководствуясь принципом буквального толкования закона, можно сделать следующий вывод.
С логической точки зрения, объекты и/или имущество, имеющие особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения, и объекты, подлежащие государственной охране, должны совпадать. Определенным подтверждением подобной точки зрения может послужить тот факт, что на данный момент отдельный перечень объектов, имеющих особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности государства и населения, утвержденный Правительством Российской Федерации, отсутствует. Действует Перечень объектов, подлежащих государственной охране, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. N 587 "Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности".
Однако нельзя исключить следующую ситуацию. В пункте 2 части третьей статьи 3 Закона об охранной деятельности отсутствует отсылочная ссылка, корреспондирующая с частью третьей статьи 11 указанного Закона, а также две рассматриваемые формулировки изложены по-разному. Иными словами, возможна ситуация, когда помимо уже регламентированных объектов, подлежащих государственной охране, на законодательном уровне будут отдельно выделены объекты и/или имущество, имеющие особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности государства и населения. Следствием этого может стать сужение круга объектов, услуги по охране которых могут оказывать частные охранные организации.
Следует отметить изложение пункта 3 части третьей статьи 3 Закона об охранной деятельности: "охрана имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, перечень видов которых устанавливается Правительством Российской Федерации, и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию".
Действующая редакция Закона об охранной деятельности предусматривает деятельность, связанную с проектированием, монтажом и эксплуатационным обслуживанием средств охранно-пожарной сигнализации. Новая редакция пункта 3 части третьей статьи 3 предлагает следующую формулировку: технические средства охраны, перечень видов которых устанавливается Правительством Российской Федерации. В связи с этим нельзя исключить предположение о том, что в дальнейшем последуют изменения не только законодательной базы, регулирующей деятельность частных охранных предприятий, но и соответствующей материально-технической части.
При этом к числу охранных услуг отнесено "принятие соответствующих мер реагирования на сигнальную информацию", поступающую от технических средств охраны, установленных на объектах.
Таким образом, с точки зрения практического применения возможно предположить следующие варианты толкования рассматриваемой нормы:
- сохранение ранее действовавшего порядка, когда существующие на рынке специализированные организации занимались исключительно техническими работами, устанавливая и обслуживая сигнализацию на объектах, а непосредственную охрану (то есть выезды на объект в случае поступления тревожного сигнала) осуществляли частные охранные организации;
- работами, связанными с проектированием, монтажом и эксплуатационным обслуживанием технических средств охраны, будут заниматься только лица, непосредственно осуществляющие охрану тех объектов, на которых данные средства устанавливаются.
Наличие некоторой некорректности изложения пункта 3 части третьей статьи 3 Закона об охранной деятельности не позволяет буквально истолковать его положения. Данная ситуация неизбежно потребует дополнительных разъяснений со стороны уполномоченного государственного органа, уполномоченного осуществлять контроль в сфере частной охранной деятельности.
Части четыре и пять статьи 3 Закона об охранной деятельности изложены в новой редакции, носят уточняющий характер в области взаимодействия охранных предприятий и частных детективов с правоохранительными органами и конкретизируют случаи запрета на оказание детективных и охранных услуг без наличия соответствующего статуса. Однако новое изложение не влечет за собой изменения их принципиального смысла и возможных негативных последствий для деятельности частных охранных предприятий.
Изменения, внесенные в раздел II Закона об охранной деятельности, в первую очередь касаются лиц, оказывающих услуги в целях сыска.
Большая часть изменений носит конкретизирующий характер.
А именно новая редакция статьи 4 Закона об охранной деятельности устанавливает обязательную регистрацию в качестве индивидуального предпринимателя для лиц, осуществляющих деятельность в качестве частного детектива.
Из статьи 5 Закона об охранной деятельности исключено положение, дающее право частному детективу использовать средства оперативной радио - и телефонной связи.
Конкретизированы и расширены положения, регулирующие процедуру получения лицензии на осуществление деятельности частного детектива (статья 6 Закона об охранной деятельности). А именно установлены дополнительные требования, соблюдение которых необходимо для предоставления лицензии претенденту. Предусмотрено право органов внутренних дел при принятии решения о предоставлении лицензии направлять запросы в правоохранительные, надзорные и контролирующие органы. Конкретизированы причины, являющиеся основанием для отказа в предоставлении лицензии. Введено требование об обязательной дактилоскопии претендентов.
Часть шестая статьи 6 Закона об охранной деятельности конкретизирует положение о том, что удостоверение частного детектива не является удостоверением личности, то есть в качестве документа может служить только подтверждением специальности его обладателя.
Расширен и конкретизирован перечень ограничений, действующих в сфере профессиональной деятельности частного детектива (статья 7 Закона о детективной деятельности).
К числу ранее действовавших ограничений, включающих в себя:
- сокрытие от правоохранительных органов фактов о готовящихся или совершаемых преступлениях;
- представление частным детективом себя как сотрудника правоохранительных органов;
- сбор сведений, связанных с личной жизнью, политическими и религиозными убеждениями отдельных лиц;
- осуществление видео - и аудиозаписи, фото - и киносъемки в служебных или иных помещениях без письменного согласия на то соответствующих должностных или частных лиц;
- действия, посягающие на права и свободы граждан;
- действия, ставящие под угрозу жизнь, здоровье, честь, достоинство и имущество граждан;
- фальсификацию материалов или введение в заблуждение клиента;
- разглашение собранной информации, использование ее вопреки интересам своего клиента или в интересах третьих лиц;
- передачу лицензии для использования ее другими лицами, -
добавлены следующие:
- использование документов и иных сведений, полученных в результате осуществления оперативно-розыскной деятельности органами, уполномоченными в данной сфере деятельности;
- получение и использование информации, содержащейся в специальных и информационно-аналитических базах органов, уполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, в нарушение порядка, установленного законодательством Российской Федерации.
Фактически данные дополнения косвенно свидетельствуют о том, что любое сотрудничество частных детективов с правоохранительными органами может носить односторонний характер (в виде содействия частного детектива всеми доступными ему способами, включая предоставление информации, правоохранительным органам). Помимо этого, общепринятая и широко распространенная практика деятельности соответствующих служб коммерческих организаций, направленная на установление сведений о сотрудниках, партнерах и контрагентах, выводится за рамки закона.
Следует обратить отдельное внимание на уточняющие положения, внесенные в пункты 1 и 8 части первой статьи 7 Закона об охранной деятельности.
В соответствии с пунктом 1 части первой статьи 7 Закона об охранной деятельности запрет, налагаемый на частных детективов на сокрытие информации о преступлениях, в новой редакции распространяется в том числе не только на готовящиеся и совершенные преступления, но и на совершаемые преступления. Данное уточнение является актуальным в условиях существующей реальности, особенно в сфере экономических преступлений, многие из которых носят длящийся характер, а также и в сферах частной (включая семейную, жилищную области) жизни граждан. Например, не потерял своей остроты вопрос о практике криминального отбора жилья у социально незащищенных категорий населения.
Аналогичным образом и по тем же самым причинам расширены положения пункта 8 части первой статьи 7 Закона об охранной деятельности, в новой редакции запрещающие частному детективу разглашать собранные в ходе выполнения договора сведения о заказчике, в том числе сведения об обеспечении защиты жизни и здоровья, охраны имущества.
Из состава Закона об охранной деятельности исключена статья 8, предусматривающая возможность создания объединений частных детективов и их региональных филиалов.
Уточнены требования к договорам, заключаемым частными детективами с клиентами (статьи 9 Закона об охранной деятельности). Данные уточнения напрямую корреспондируют с изменениями, вносимыми в наименование статьи 3, и конкретизацией правовой природы деятельности частного детектива как оказание возмездных услуг на договорной основе. В качестве существенных условий договора, заключаемого частным детективом с заказчиком, предусмотрены условия, типичные для договоров об оказании услуг - письменная форма, сведения о сторонах договора, вид и содержание оказываемых услуг, срок их оказания, стоимость услуг или порядок ее определения. Также предусмотрено обязательное наличие акта, подтверждающего полноту, надлежащее исполнение договорных обязательств сторонами и отсутствие претензий у заказчика.
Изменения, внесенные в раздел III Закона об охранной деятельности, затрагивают сферу профессиональной деятельности частных охранных предприятий.
Новая редакция статьи 11 Закона об охранной деятельности носит конкретизирующий и уточняющий характер. А именно в соответствии с уточнениями, внесенными в субъектный состав лиц, предусматривает, что право заниматься охранной деятельностью предоставляется организациям (а не предприятиям). Также конкретизирована необходимость наличия лицензии, выданной органами внутренних дел.
Следует отметить, что формулировка новой редакции части первой статьи 11 в определенной степени противоречит формулировке части первой статьи 1 анализируемого Закона. Данное противоречие выражено в том, что частью первой статьи 1 Закона об охранной деятельности ею могут заниматься организации и индивидуальные предприниматели. В статье 11 (новая редакция) Закона об охранной деятельности индивидуальные предприниматели не упомянуты. Данное противоречие можно расценивать как определенную законодательную недоработку, последствием которой возможны дальнейшие изменения и принятие следующих редакций Закона об охранной деятельности.
Возможно, целью законодателя являлось разграничение сфер - сыск и охрана - между разными субъектами предпринимательской деятельности. То есть услуги в области сыска могут оказываться только физическими лицами, имеющими статус индивидуального предпринимателя. Оказание охранных услуг является прерогативой исключительно индивидуальных предпринимателей.
Однако любые предположения в толковании нормы закона, связанные с необходимостью ее правильного практического применения, являются как минимум неуместными. В связи с этим возможность разночтения части первой статьи 1 и части первой статьи 11 Закона об охранной деятельности можно расценивать как определенную законодательную недоработку, последствием которой возможны дальнейшие изменения и принятие следующих редакций Закона об охранной деятельности.
Часть вторая статьи 11 Закона об охранной деятельности полностью изложена в новой редакции. В данном случае также присутствует некорректность формулировки, не позволяющая буквально истолковать намерения законодателя при ее составлении. А именно установлена обязанность частных охранных организаций уведомлять органы внутренних дел о начале и об окончании оказания охранных услуг, а также об изменениях, вносимых в состав участников данных организаций.
Начало и окончание охранных услуг можно трактовать в двух различных вариантах - как момент начала деятельности организации и ее прекращения (то есть факт создания и ликвидации). Либо (с большей долей вероятности) данная формулировка может быть истолкована таким образом, что охранная организация обязана информировать (уведомлять) органы внутренних дел о каждом факте заключения или прекращения действия конкретного договора.
В связи с этим можно ожидать впоследствии соответствующих разъяснений со стороны уполномоченного государственного органа в области правоприменения рассматриваемой нормы закона.
Часть третья статьи 11 Закона об охранной деятельности в новой редакции содержит ссылку на необходимость соблюдения порядка, установленного Правительством Российской Федерации, в ходе оказания услуг по вооруженной охране имущества. На данный момент какие-либо нормативные акты, изменяющие ранее существующий Перечень видов вооружения охранников, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 года N 587, и порядок вооруженной охраны, отсутствуют. Но нельзя исключить возможность их дальнейшего принятия и ужесточения существующих правил и требований.
Данное предположение находит косвенное подтверждение в исключении из состава части седьмой Закона об охранной деятельности части седьмой, ранее предусматривавшей, что "виды вооружения охранников, порядок приобретения, учета, хранения и ношения ими оружия регламентируются Правительством Российской Федерации".
Внесены изменения в статью 11.1 Закона об охранной деятельности, ужесточающие требования, предъявляемые к лицам, обладающим или претендующим на получение правового статуса частного охранника.
В частности, частью первой статьи 11.1 установлено обязательное требование о наличии профессиональной подготовки граждан, подтвержденной квалификационным экзаменом.
Расширен перечень оснований, препятствующих получению статуса частного охранника. К ранее установленным законодателем причинам добавлены следующие:
отсутствие профессиональной подготовки;
неблагоприятные результаты проверки, проведенной в связи с решением вопроса о предоставлении лицензии частного охранника;
увольнение с государственной службы или из правоохранительных, надзорных или судебных органов по дискредитирующим основаниям;
аннулирование ранее предоставленной лицензии частного охранника в связи с дискредитирующими причинами (в случае если с момента принятия соответствующего решения прошло менее одного года);
отсутствие обязательной государственной дактилоскопической регистрации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Ужесточение требований, предъявляемых к физическим лицам, занимающимся частной охранной деятельностью, неизбежно влечет за собой дополнительную ответственность для руководителей охранных организаций при оформлении трудовых отношений.
Статья 11.1 Закона об охранной деятельности дополнена частью третьей, устанавливающей срок действия удостоверения частного охранника - пять лет, а также необходимость повышения профессиональной квалификации для продления срока его действия после окончания.
Статья 11.1 Закона об охранной деятельности дополнена частями четвертой и пятой, устанавливающими причины, по которым удостоверение частного охранника может быть аннулировано, и полномочия органов внутренних дел по аннулированию удостоверения.
К числу причин, в силу которых удостоверение частного охранника может быть аннулировано, относятся следующие:
неоднократное привлечение в течение года частного охранника к административной ответственности за совершение административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти, административных правонарушений против порядка управления и административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность;
возникновение обстоятельств, при которых гражданин не может претендовать на приобретение правового статуса частного охранника;
окончание срока действия удостоверения частного охранника, добровольного отказа от такого удостоверения либо смерти гражданина, которому было выдано такое удостоверение.
Удостоверение частного охранника аннулируется по решению органа внутренних дел. Порядок его изъятия устанавливается федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел.
Закон об охранной деятельности дополнен статьей 11.2, устанавливающей основные полномочия органов внутренних дел в области лицензирования охранной деятельности.
Вторая часть рассматриваемой статьи Закона об охранной деятельности предусматривает порядок лицензирования, установленный соответствующим положением о лицензировании, утверждаемом Правительством Российской Федерации. На данный момент действует Положение о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2002 года N 600.
Обращает на себя внимание тот факт, что нормы статьи 11.2 корреспондируют с правилами, установленными указанным Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 года N 600.
Иные законодательные акты, регламентирующие порядок лицензирования охранной деятельности, на данный момент отсутствуют.
Таким образом, включение в состав Закона об охранной деятельности статьи 11.2, при условии что действующее Положение, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 года N 600, останется без изменений и сохранит законную силу, не влечет за собой изменения и ужесточения существующего порядка лицензирования.
Закон об охранной деятельности дополнен статьей 11.3, устанавливающей условия предоставления лицензии на осуществление охранной деятельности. Данная статья также содержит отсылочные нормы к действующему Положению о лицензировании и не влечет за собой изменения требований, предъявляемых к соискателю лицензии.
Закон об охранной деятельности дополнен статьей 11.4, устанавливающей причины, в силу которых действующая лицензия подлежит переоформлению.
Включение в состав Закона об охранной деятельности данной статьи ужесточает требования, ранее предъявлявшиеся к охранным организациям согласно пункту 11 Положения о лицензировании. Согласно правилам, установленным пунктом 11 указанного Положения, руководитель охранной организации был обязан уведомить органы внутренних дел по месту нахождения учетного дела об изменении места нахождения или руководителя организации.
В соответствии же с требованиями, установленными статьей 11.4 Закона об охранной деятельности, реорганизация охранной организации либо изменения ее наименования или места нахождения являются основанием для переоформления лицензии.
Для этого охранная организация должна в течение пятнадцати суток с даты внесения соответствующих изменений в ЕГРЮЛ либо с даты изменения своего места нахождения (то есть заключения договора аренды) подать в орган внутренних дел, выдавший лицензию, соответствующее заявление с приложением документов, подтверждающих указанные обстоятельства.
При этом требование об уведомлении соответствующего органа внутренних дел в течение трех суток с даты подачи в регистрирующий (налоговый) орган заявления о государственной регистрации, связанной с реорганизацией охранной организации либо с изменением ее наименования или места нахождения, в порядке, установленном Положением о лицензировании, сохраняется.
То есть с момента вступления данной статьи в законную силу, помимо соблюдения уведомительного порядка, охранные организации должны будут осуществить переоформление лицензии.
Переоформление производится в порядке, предусмотренном для предоставления лицензии, в срок не более тридцати дней. На период переоформления действие лицензии не приостанавливается.
Закон об охранной деятельности дополнен статьей 11.5, устанавливающей порядок приостановления действия лицензии и ее аннулирования.
Статьей 11.5 Закона об охранной деятельности установлено, что лицензия может быть приостановлена за грубые или неоднократные нарушения. При этом лицензия не может быть приостановлена за неоднократные, но не являющиеся грубыми нарушения без предварительных письменных предупреждений охранной организации.
Данная статья, помимо регламентации процедуры, связанной с приостановлением, устанавливает срок, в течение которого охранной организацией должны быть устранены нарушения, послужившие причиной приостановки лицензии. Данный срок не может превышать один месяц. То есть лицензия охранной организации может быть приостановлена по решению органа внутренних дел сроком на один месяц.
В случае если в установленный срок охранная организация не устранила нарушения, послужившие причиной приостановки лицензии, орган внутренних дел обязан обратиться в суд с заявлением о приостановлении действия лицензии сроком до шести месяцев либо об ее аннулировании. Причем выбор меры воздействия на охранную организацию (приостановление лицензии до шести месяцев или аннулирование) является прерогативой органа внутренних дел. Орган внутренних дел вправе приостановить действие лицензии с момента обращения в суд и вплоть до вступления решения суда в законную силу.
Основанием для аннулирования лицензии служат действия, повлекшие за собой нарушения прав, законных интересов, нанесение ущерба здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации, а также в случае неустранения лицензиатом в установленный срок выявленных нарушений.
Статья 11.5 Закона об охранной деятельности устанавливает перечень нарушений, расценивающихся как грубые. К ним относятся:
- нарушение правил оборота оружия, установленных законодательством Российской Федерации, если такое нарушение:
повлекло за собой утрату, хищение оружия либо его использование в преступных целях;
выразилось в выдаче оружия работнику охранной организации, не имеющему разрешения на хранение и ношение служебного оружия, либо лицу, не являющемуся работником данной охранной организации;
- нарушение правил оборота оружия и (или) специальных средств, установленных законодательством Российской Федерации, если такое нарушение повлекло за собой нарушение прав, законных интересов, нанесение ущерба здоровью граждан либо иные тяжкие последствия;
- оказание охранной организацией охранных услуг в виде вооруженной охраны имущества без заключения соответствующего договора либо без уведомления органов внутренних дел о начале оказания охранных услуг, а также оказание лицензиатом охранных услуг с использованием специальных средств без заключения соответствующего договора и без уведомления органов внутренних дел о начале оказания охранных услуг;
- оказание охранной организацией услуг, не предусмотренных имеющейся у нее лицензией, либо услуг, не предусмотренных частью третьей статьи 3 Закона об охранной деятельности;
- необеспечение доступа должностных лиц органа внутренних дел в ходе проведения ими проверочных мероприятий в места хранения оружия, специальных средств и (или) служебной документации, отражающей учет и использование оружия и (или) специальных средств, либо воспрепятствование такому доступу.
Закон об охранной деятельности дополнен статьей 11.6, устанавливающей необходимость ведения реестров лицензий в порядке, установленном Правительством РФ. На данный момент такой порядок установлен Положением о лицензировании, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 года N 600. Таким образом, включение в состав Закона об охранной деятельности статьи 11.6 не влечет за собой негативных последствий для охранных организаций при условии сохранения законной силы Положения о лицензировании и неизменности его содержания по данному вопросу.
Полностью изменено наименование и содержание статьи 12 Закона об охранной деятельности. В измененной редакции статья 12 устанавливает дополнительные условия, соблюдение которых необходимо для осуществления охранной организацией деятельности.
В качестве обеспечения дополнительной меры безопасности для клиентов установлен запрет на работу в охранной организации физическим лицам, одновременно являющимся учредителем, руководителем или должностным лицом клиента - юридического лица, с которым у охранной организации заключен договор на оказание охранных услуг.
Предусмотрена обязанность охранной организации обеспечить информацию об использовании средств видеонаблюдения на охраняемом объекте и правилах действующего пропускного режима на охраняемый объект.
Установлена обязанность (косвенная) охранной организации при заключении с клиентом договора удостовериться в правомерности владения и пользования имуществом, в отношении которого заключается договор на оказание охранных услуг.
Установлен запрет на использование методов сыска при осуществлении охранной деятельности, а также установлено наличие ограничений, действующих в сфере деятельности частного детектива.
Из числа указанных ограничений следует акцентировать внимание на запрете разглашать собранные в ходе выполнения договорных обязательств сведения о заказчике, в том числе касающиеся вопросов обеспечения охраны имущества заказчика.
Учитывая ужесточения, происходящие в законодательном регулировании охранной деятельности, актуальным является вопрос правомерности обращения охранной организации, не осуществляющей оборудования (включая монтаж и эксплуатационное обслуживание) объектов техническими средствами охраны, к организации, оказывающей данный вид услуг, без получения на это предварительного письменного согласия заказчика.
Установлены требования к специальной форменной одежде охранников.
Из состава Закона об охранной деятельности исключен раздел IV, предусматривающий возможность осуществления смешанных форм охранно-сыскной деятельности, деятельность охранно-сыскных подразделений на предприятиях и возможность подготовки охранников в негосударственных образовательных учреждениях.
Закон об охранной деятельности дополнен разделом IV.1, устанавливающим требования к охранным организациям.
Данные требования подробно регламентированы статьей 15.1.
Для охранных организаций предусмотрена единственная организационно-правовая форма в виде общества с ограниченной ответственностью. Уставный капитал частной охранной организации не может быть менее ста тысяч рублей.
В случае оказания (или даже намерения оказывать) услуг по вооруженной охране имущества и (или) услуг по охране объектов с использованием технических средств охраны (в том числе их проектированию, монтажу и обслуживанию) уставный капитал не может быть менее двухсот пятидесяти тысяч рублей. При этом предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал частной охранной организации не может быть более 50% от размера уставного капитала.
Не могут быть использованы для формирования уставного капитала частной охранной организации привлеченные денежные средства.
Учредителями (участника) частной охранной организации не могут являться иностранные граждане, граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства, лица без гражданства, иностранные юридические лица, а также организации, в составе учредителей (участников) которых имеются указанные граждане и лица, при отсутствии соответствующего международного договора Российской Федерации.
Часть третья статьи 15.1 Закона об охранной деятельности является логическим продолжением положений, регламентированных частью второй, а также пунктом 5 части пятой рассматриваемой статьи. А именно содержит запрет на отчуждение долей в уставном капитале охранной организации, повлекшее за собой появление в нем участия иностранного капитала.
Формулировка части третьей статьи 15.1 Закона об охранной деятельности содержит понятие "доли (вклада) с иностранным участием". Понятие "иностранного участия" раскрыто в части второй рассматриваемой статьи. Под иностранным участием подразумеваются "иностранные граждане, граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства, лица без гражданства, иностранные юридические лица, а также организации, в составе учредителей (участников) которых имеются указанные граждане и лица". Исключение из данного правила возможно лишь в случае наличия соответствующего международного договора Российской Федерации, действие которого является приоритетным по отношению к Закону об охранной деятельности.
Что касается положений части четвертой статьи 15.1 Закона об охранной деятельности, по ее прочтении могут быть сделаны следующие выводы.
В случае если учредителем (либо участником в результате приобретения доли уже существующей охранной организации) будет являться юридическое лицо, единственно возможным видом деятельности для учредителя также будет являться предоставление охранных услуг. Исключения из данного правила могут быть установлены Правительством РФ.
При этом если трактовка четвертой части статьи 15.1 Закона об охранной деятельности в отношении учредителей - юридических лиц не вызывает затруднений, то применительно к учредителям - физическим лицам следует отметить некорректность формулировки.
А именно второе предложение четвертой части статьи 15.1 Закона об охранной деятельности изложено следующим образом: "Для учредителя (участника) частной охранной организации данный вид деятельности должен быть основным". Трактовать понятие "основной вид деятельности" в отношении физического лица представляется достаточно проблематичным. В данном случае возможны следующие варианты понимания позиции законодателя.
Либо под этим подразумевается то, что конкретное физическое лицо, являясь учредителем (участником) охранной организации, должно осуществлять трудовую деятельность, лично оказывая охранные услуги. Необходимо учесть, что правоотношения, возникающие в связи с финансовым участием гражданина в уставном капитале юридического лица, совершенно не подразумевают обязательного наличия трудовой деятельности. То есть в рассматриваемом случае Закон об охранной деятельности прямо противоречит в рассматриваемой части законодательной базе Российской Федерации, включая Конституцию РФ, Гражданский кодекс РФ и ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", то есть противоречит своей правовой основе. Помимо этого, возникают вопросы о том, имеет ли право физическое лицо - учредитель охранной организации, помимо "основного вида деятельности", осуществлять "неосновную деятельность", какую именно деятельность, каким образом должны оформляться возникающие в связи с этим отношения.
Если же под "основной деятельностью" физического лица законодатель подразумевал именно предпринимательскую деятельность гражданина, то осуществление подобной невозможно без прохождения процедуры государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Но и в рассматриваемом случае имеется противоречие с вышеуказанными нормативно-правовыми актами Российской Федерации. Данное противоречие обусловлено тем фактом, что законодательство Российской Федерации не выдвигает требования и не предусматривает процедуры обязательной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя с целью последующего вхождения его в состав участников общества с ограниченной ответственностью - единственной организационно-правовой формы, предусмотренной для частных охранных организаций.
Либо с большой долей вероятности нельзя исключить то обстоятельство, что данная формулировка просто недостаточно корректно изложена.
В случае если верно именно последнее предположение, обращает на себя внимание тот факт, что данная некорректность имеет свое продолжение в виде пункта 2 части пятой статьи 15.1, устанавливающей прямые ограничения, запрещающие лицам (как юридическим, так и физическим) являться учредителями (участниками) охранных организаций.
А именно пункт 2 части пятой статьи 15.1 запрещает являться учредителями (участниками) охранных организаций "физическим и (или) юридическим лицам, не соответствующим требованиям, указанным в части четвертой" статьи 15.1 Закона об охранной деятельности. Проблематика соблюдения физическими лицами требований части четвертой статьи 15.1 Закона об охранной деятельности была описана выше.
Таким образом, с целью недопущения неправильного толкования статьи 15.1 Закона об охранной деятельности, считаю целесообразным обратиться за соответствующими разъяснениями в уполномоченный государственный орган.
Кроме рассмотренного выше пункта 2 части пятой статьи 15.1 Закона об охранной деятельности, учредителями (участниками) охранных организаций не могут являться:
общественные объединения, то есть добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе (пункт 1 части пятой статьи 15.1 Закона об охранной деятельности);
граждане, состоящие на государственной службе либо замещающие выборные оплачиваемые должности в общественных объединениях (пункт 3 части пятой статьи 15.1 Закона об охранной деятельности).
Законодательством Российской Федерации предусмотрены следующие организационно-правовые формы общественных объединений:
общественная организация;
общественное движение;
общественный фонд;
общественное учреждение;
орган общественной самодеятельности;
политические партии.
Следует понимать, что для целей применения Закона об охранной деятельности значение имеют моменты создания и возникновения правоспособности (прохождение процедуры государственной регистрации) общественных объединений.
Данная оговорка вызвана тем, что согласно статье 18 ФЗ "Об общественных объединениях" момент создания общественного объединения и момент возникновения его правоспособности различаются. Созданным общественное объединение считается с момента принятия решения о его создании, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов. С этого момента общественное объединение осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные ФЗ "Об общественных объединениях".
Правоспособность общественного объединения как юридического лица, то есть возможность общественного объединения иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности возникает с момента его государственной регистрации, подтвержденной внесением соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц Российской Федерации.
Таким образом, исходя из буквального толкования статьи 18 ФЗ "Об общественных объединениях" в части, устанавливающей момент создания общественного объединения, и корреспондируя данную норму с пунктом 1 части пятой статьи 15.1 Закона об охранной деятельности, представляется наиболее правильным следующее понимание. А именно сам факт принятия решения группой физических лиц о создании общественного объединения (даже до момента его государственной регистрации), об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов является препятствием для нахождения указанных лиц в составе учредителей (участников) частной охранной организации.
Во избежание нарушения рассмотренных выше положений пунктов 1 и 3 части пятой статьи 15.1 Закона об охранной деятельности, в случае если группой физических лиц было принято решение о создании общественного объединения, не получившее своего логического завершения в виде прохождения процедуры государственной регистрации, данный факт следует зафиксировать отдельно принятым письменным документом, аннулирующим решение о создании общественного объединения.
Помимо рассмотренных выше, запрет на участие в качестве учредителя (участника) охранной организации установлен для следующих категорий лиц;
граждане, имеющие судимость за совершение умышленного преступления, а также юридические лица, в составе учредителей (участников) которых имеются указанные лица;
иностранные граждане, граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства, лица без гражданства, иностранные юридические лица, а также организации, в составе учредителей (участников) которых имеются указанные граждане и лица, при отсутствии соответствующего международного договора Российской Федерации.
Участниками частной охранной организации могут оставаться учредившие ее лица, которые получили право на пенсию по старости в соответствии с законодательством Российской Федерации, перешли на работу в общественные организации, работающие в сфере частной охранной либо частной детективной деятельности, либо назначены (избраны) на государственные должности Российской Федерации. Лицам, назначенным (избранным) на указанные государственные должности, запрещается принимать участие в управлении охранной организацией.
Руководитель частной охранной организации должен иметь высшее профессиональное образование и пройти повышение квалификации для руководителей частных охранных организаций. Обязательным требованием является наличие у руководителя частной охранной организации удостоверения частного охранника.
Статьями 15.2 и 15.3 Закона об охранной деятельности регламентированы требования к образовательным учреждениям, осуществляющим профессиональную подготовку и повышение квалификации частных охранников, и минимальные требования к данной подготовке.
Данные статьи также влекут за собой необходимость более внимательного отношения руководителя охранной организации в вопросах соответствия кандидатов при приеме на работу выдвигаемым законом требованиям.
Внесены изменения в положения Закона об охранной деятельности, устанавливающие дополнительную регламентацию вопросов, связанных с применением оружия и специальных средств при осуществлении профессиональной охранной деятельности.
В частности, частью 1 статьи 16 Закона об охранной деятельности установлено, что виды, типы, модели, количество огнестрельного оружия и патронов к нему, порядок их приобретения и обращения, а также виды и модели специальных средств, порядок их приобретения, учета, хранения и ношения регламентируются Правительством Российской Федерации. Норма обеспечения служебным огнестрельным оружием определяется с учетом потребности в нем, связанной с оказанием охранных услуг, и не может быть более одной единицы на двух частных охранников.
Подобная конкретизация вызвана безусловным стремлением законодателя к ужесточению контроля в сфере оборота оружия.
Иные изменения, внесенные в Закон об охранной деятельности, носят конкретизирующий характер, основанный на законодательном разграничении детективной и охранной деятельности, регламентации правил и порядка проведения проверок контролирующими органами, гарантии, предоставляемые законодательствам лицам, занятым в данной сфере деятельности.
Особого внимания заслуживают в этой связи дополнения, внесенные в статью 20 Закона об охранной деятельности, положения которой по сравнению с действующей редакцией существенно расширены.
К компетенции контролирующих органов отнесено право осуществлять проверки не только в отношении лиц, занимающихся частной детективной или охранной деятельностью, но и образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку частных детективов и работников частных охранных организаций.
Кроме того, предусмотрено право контролирующих органов проводить проверку подготовки работников охранных организаций (как руководителей, так и охранников) на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия, а также соблюдение правил хранения и ношения служебного оружия. Порядок проведения проверки определяется Министерством внутренних дел Российской Федерации.
Проверки, предусмотренные статьей 20 Закона об охранных организациях, могут быть плановыми и внеплановыми и должны проводиться на основании соответствующих распоряжений (приказов) органов внутренних дел.
Плановая проверка может проводиться не чаще одного раза в три года. Продолжительность ее проведения не должна превышать месяц.
Внеплановая проверка может проводиться в следующих случаях:
1) нарушения лицензионных требований и условий, выявленных в результате проведения плановой проверки;
2) получения информации о нарушениях, допущенных частным детективом или охранной организацией и создающих угрозу жизни и здоровью граждан, из органов государственной власти и органов контроля (надзора);
3) обращения граждан и/или юридических лиц, а также поступления иной информации, подтвержденная доказательствами, о допущенных частным детективом или охранной организацией нарушениях прав и законных интересов граждан и/или юридических лиц.
О проведении внеплановой проверки в обязательном порядке уведомляется прокурор субъекта Российской Федерации.
Название документа