Парламентские формы борьбы с коррупцией
(Боброва Н. А., Заикин Д. А.) ("Конституционное и муниципальное право", 2009, N 1) Текст документаПАРЛАМЕНТСКИЕ ФОРМЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ
Н. А. БОБРОВА, Д. А. ЗАИКИН
Боброва Н. А., профессор кафедры государственного и административного права Самарского государственного университета, доктор юридических наук.
Заикин Д. А., помощник депутата Самарской губернской Думы.
Важнейшим направлением борьбы с коррупцией является повышение качества представительной демократии в России. Главным направлением решения задачи повышения качества государственной службы является совершенствование контрольных полномочий парламента России и всех представительных органов над исполнительной властью.
The most important direction in the struggle against corruption is improvement in quality of representative democracy in Russia. Development of control powers of the Parliament of the RF and all representative agencies over executive power is the basic aspect of improvement in quality of state service <*>. -------------------------------- <*> Bobrova N. A., Zaikin D. A. Parliament forms of struggle against corruption.
В Послании Президента РФ Д. А. Медведева Федеральному Собранию четко проводится мысль о повышении роли представительной власти всех уровней, а равно представлены новые идеи по борьбе с коррупцией <1>. Остается объединить оба этих "посыла власти" (термин Президента РФ) и четко проводить линию на повышение всех парламентских форм борьбы с коррупцией и, еще шире, роли всех представительных органов в борьбе с этим злом. -------------------------------- <1> Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г.
Коррупция - это купля-продажа или другие формы эквивалентного обмена государственно-властных полномочий или других общественно значимых функций и благ. Иными словами, отдельными государственными, муниципальными и приравненными к ним служащими на время их полномочий сами эти полномочия как бы приватизированы. Глубина этого процесса зависит как от личных качеств служащих, предопределяющих мотивацию коррупционного поведения, так и от коррупциогенных системообразующих факторов, среди которых важнейшую роль играет коррупционная составляющая законодательства. К сожалению, нравственная атмосфера во власти и самом обществе не способствует тому, чтобы личность с побеждающими коррупционными мотивами была исключением из правил, а не правилом. Поэтому нужна государственная программа формирования нравственных ценностей в обществе, исправления последствий их деформации. Еще в период избирательной кампании на президентский пост В. В. Путин обещал, что начнет с главного, причем не с экономики, а с нравственности <2>. Но через годы Президенту-преемнику вновь приходится напоминать, что Конституцией "установлен запрет на пропаганду социального превосходства. Эта... моральная норма является у нас и нормой закона" <3>. -------------------------------- <2> Обращение к избирателям России // Комсомольская правда. 2000. 29 февраля. <3> Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. С. 9 (текст взят с интернет-сайта: http://www. kremlin. ru/).
В 2004 г. Президент России признал, что "корни коррупции... подпитываются некачественным законодательством. Необходимо наладить постоянную и системную антикоррупционную экспертизу законодательства" <4>. Действительно, иные законы оставляют такой простор для административного усмотрения и произвола, что не воспользоваться такими коррупционными возможностями правоприменителям бывает нелегко. В результате они сами становятся субъектами повышенной виктимности. -------------------------------- <4> Выступление Президента РФ В. В. Путина на заседании Совета при Президенте по борьбе с коррупцией 12 января 2004 г.
Борьба с коррупцией в России зачастую напоминает борьбу пчел с медом, ибо парламентские формы борьбы с этим злом являются и слабыми, и второстепенными, как и сама представительная власть. У правоохранительных же органов противодействие коррупции, которое должно быть их каждодневной задачей, не лишено характера периодических акций. 11 августа 2008 г. прокурором Самарской области в Самарскую губернскую Думу внесен законопроект "О противодействии коррупции" на 9 листах, который, не успев пройти все стадии законодательного процесса, уже морально устарел в свете антикоррупционных мер, обозначенных в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. Любопытно, что Устав Самарской области давно предоставил прокурору Самарской области право законодательной инициативы, но за 10 лет прокурором не внесено ни одной законодательной инициативы. Президент РФ Д. А. Медведев в Послании подчеркнул, что "для свободного, демократического и справедливого общества враг номер один - это коррупция" и что главная особенность пакета антикоррупционных законов, внесенных Президентом в Госдуму в июле 2008 г., состоит "в комплексности, системности и адресной направленности, в первоочередном устранении тех причин коррупции, которые порождены несовершенством нашего государственного и хозяйственного механизмов". Президент РФ отметил важность того, что "антикоррупционная работа строится на использовании мер упреждения, на создании атмосферы невыгодности коррупционного поведения" <5>. -------------------------------- <5> Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. С. 14, 15.
Главным результатом коррупции является снижение качества выполнения должностных функций, ибо возникает коррозирующая ситуация взаимоамнистирования: сегодня я "не замечу" огрехи в твоей работе - завтра ты "не заметишь" грехи в моей. Коррупция опасна именно снижением качества выполнения государственных функций и девальвацией различных государственных и общественно значимых сфер, например девальвацией высшего образования или значимости государственной награды. Так, функцией и полномочием государства является присуждение государственных наград. Предполагается, что ими награждаются заслуживающие их люди. Однако коррупция поразила и эту сферу, привела к известной девальвации государственной награды, ставшей зачастую атрибутикой богатства или должности. Кроме того, девальвации наград способствует появление неких общественных наградных фондов. Сфера государственных наград нуждается в гласности и парламентском контроле. Девальвация высшего образования, наряду с безнаказанной возможностью изготовить и купить фальшивый документ о высшем образовании, также является и следствием, и причиной коррупции, одним из ее системообразующих факторов. Более того, само законодательство развивалось в направлении закрытости информации об образовании под видом защиты персональных данных. Иными словами, ни журналист, ни депутат, столкнувшиеся с низким качеством выполнения полномочий должностным лицом, не могут запросить документ об образовании того или иного должностного лица. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных" <6>, ст. 88 ТК РФ <7> передача персональных данных, в том числе данных об образовании, может осуществляться только с согласия субъекта персональных данных. Аналогичная норма содержится в п. 2 ч. 1 ст. 42 Федерального закона от 27 июля 2007 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе" <8>. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3451. <7> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3. <8> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Таким образом, данные об образовании приравнены к иным персональным данным, например данным о месте жительства, номере сотового телефона, которые действительно следует охранять. Вряд ли это сделано по недомыслию законодателя. Это и есть коррупционная норма в чистом виде! Получается цепочка возможности иметь непрофильный (или фальшивый профильный) диплом и при этом обладать законной возможностью не согласиться на передачу персональных данных об образовании. Ситуация стала меняться лишь в последнее время, когда ФСБ и другие правоохранительные органы проверили исполнение законодательства о государственной и муниципальной службе. Так, из администрации городского округа Самара и иных муниципальных администраций Самарской области уволены несколько муниципальных служащих, совмещавших службу с коммерческой деятельностью. В ряде регионов возбуждены уголовные дела о подделке документов о высшем образовании с одновременным отстранением от должности вплоть до таких должностей, как вице-мэр и вице-губернатор. В Самарской области в течение длительного времени в семи вузах преподавал юридические дисциплины юрист Шепель по фальшивым документам кандидата и доктора юридических наук <9>. Специалист горздрава Самары работала по фальшивому диплому <10>. Главбух отдела социального обеспечения администрации Промышленного района Самары на основании поддельного диплома о высшем образовании по путевке муниципалитета поступила в вуз и, проучившись в нем за счет бюджета три года, "на законном основании" получила второй диплом о высшем образовании. -------------------------------- <9> Работоспособный профессор // Репортер. 2008. 31 октября. <10> Заведомый подлог // Волжская коммуна. 2008. 19 ноября.
Коррупционная составляющая норм законодательства об охране персональных данных в части данных об образования или о совершеннолетних членах семьи очевидна. Борьба с семейственностью в государственных и муниципальных органах после краха советской власти практически прекратилась. О ней осталось лишь упоминание в ГПК и УПК РФ в качестве основания для отвода судьи, если он является родственником или свойственником кого-либо из лиц, участвующих в деле, либо их представителей. В Послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ Д. А. Медведев, говоря о повышении требований к государственным служащим, отметил, что достоверность сведений о доходах и состоянии недвижимости служащих будет тщательно проверяться вплоть до оперативно-розыскных мероприятий. И коль скоро на таком уровне будут проверяться сведения о доходах служащих, нелогичной представляется тайна, которой окутаны персональные данные служащего об образовании или совершеннолетних родственниках, указанных в его же официальной анкете. В большинстве бытовых представлений о коррупции на первое место выдвигается взяточничество и соответственно такие уголовно наказуемые деяния, как получение взятки и дача взятки. Однако взяточничество - это лишь видимая часть айсберга. В антикоррупционной программе Президента РФ получение и дача взятки поставлены отнюдь не на первое место в понятии коррупции. На первом же месте стоит злоупотребление служебными полномочиями. Борьба с коррупцией - это борьба за качественное осуществление государственных и муниципальных полномочий. Масштабность этой задачи велика. Одним из важнейших направлений решения этой задачи считаем последовательную реализацию принципа разделения властей, но не в вульгарно-примитивном понимании этого принципа как невмешательства в другие ветви власти, а в аспекте сдержек и противовесов, прежде всего со стороны представительных органов власти всех уровней. Данный аспект почему-то остался в тени и даже в забвении, а ведь без этого аспекта принцип разделения властей превращается в свою противоположность - неизбежное главенство исполнительной власти над законодательной, а также бесконтрольность судебной власти, когда принцип ее независимости понимается некоторыми судьями как гарантия безответственности. Судебная власть не только не способна бороться с коррупцией, но и сама подвержена ей. Коррупция поражает все формы государственной жизнедеятельности - законотворчество (пример - многолетний законотворческий процесс в сфере игорного бизнеса), правоприменение, судопроизводство. Ядро коррупции - исполнительная власть. Исполнительная власть отличается от законодательной (представительной) тремя важнейшими моментами: 1) она действует на принципах единоначалия (в отличие от коллегиального принятия решений представительным органом власти); 2) осуществляется каждодневно и непрерывно (в отличие от сессионных и иных форм деятельности представительной власти); 3) обладает властно-распорядительными функциями в отношении бюджета (законодательная власть отдалена от финансов, в результате чего депутаты сами выступают в роли просителей за нужды избирателей). Эти три фактора и обеспечивают фактическое превосходство исполнительной власти над законодательной вопреки номинальному принципу разделения властей, согласно которому законодательная власть контролирует исполнительную власть (такой контроль весьма слаб даже в части исполнения законов и принятого бюджета). А если учесть, что формирование проекта бюджета в соответствии с тенденциями бюджетного законодательства все более сосредоточено в недрах исполнительной власти и изменения бюджета между чтениями становятся все более проблематичными и малосущественными, то фактическая зависимость законодательной власти от исполнительной очевидна. Эту зависимость усилил и переход на пропорциональную избирательную систему на федеральном уровне, на смешанную или целиком пропорциональную избирательную систему - на региональном уровне, а также начавшийся переход на смешанную систему - на муниципальном уровне. Составление списков кандидатов в депутаты - исключительно партийное дело, то есть для "ЕР" - дело исполнительной власти. Сдержки и противовесы со стороны законодательной власти находятся, к сожалению, в атрофированном состоянии. Важнейшим направлением решения задачи повышения качества государственной службы мы считаем совершенствование контрольных полномочий парламента России и всех представительных органов над исполнительной властью. Подобно тому, как критерием возникновения конституционного строя является создание всенародно избранного парламента, так и критерием качества конституционного строя является действенность парламента. Так, если парламент слаб и превращен в говорильню либо, еще хуже, в орган, регистрирующий аппаратные решения, и не обладает никакими реальными рычагами воздействия на должностных лиц, то слаб и конституционный строй. И наоборот, если парламент обладает реальными сдержками и противовесами относительно исполнительной власти и ее должностных лиц, то конституционный строй не номинальный, а реальный. В известном смысле парламентаризм, а точнее, представительная демократия - это антитеза не только авторитаризму, но и коррупции. В этом, на наш взгляд, и заключается конституционная ценность представительной демократии. Поэтому важнейшим направлением борьбы с коррупцией является повышение качества представительной демократии в России. Ведь неуважительное отношение народа к представительным органам власти вообще и к депутатам в частности есть обратная сторона слабости представительной формы демократии. Это верный симптом болезни, которую нужно лечить. И лечить этот "государственный недуг" следует принятием государственной программы повышения качества представительной демократии в России, начиная с Федерального Собрания РФ и заканчивая региональными и муниципальными представительными органами власти. Качество представительной власти обеспечивается как минимум следующими факторами: 1) качеством выборов; 2) качеством народного представительства; 3) качеством депутатского статуса, его возможностями отражения и выражения интересов избирателей; 4) качеством связи представителей и представляемых, в том числе правильным сочетанием элементов свободного и императивного мандата; 5) качеством компетенции представительного органа, полнокровием его законодательной, бюджетной и контрольной функций. Взаимосвязь данных факторов постоянно обозначает в своих публикациях и выступлениях на конференциях профессор С. А. Авакьян. Так, на Всероссийской научно-практической конференции в Самаре он подчеркнул, что "первая проблема, которая существует в избирательном праве и избирательной системе, - это проблема народного представительства, степень представительности, или, как модно говорить, репрезентативности. Существуют достаточно определенные человеческие, личностные и оформленные правом критерии представительности. Один из этих критериев заключается в том, что человек, которого избирают депутатом, иным выборным лицом, должен иметь субъективные качества для того, чтобы быть представителем. Не потому, что он решил, что он отвечает этим критериям, а потому, что объективно мы, избиратели, должны подтвердить, что у него есть такие субъективные качества" <11>. С. А. Авакьян убедительно доказывает, что избирательное законодательство и его применение не гарантируют должную меру представительности интересов избирателей и, еще шире, населения, не обеспечивается взаимная связь между представителями и представляемыми <12>. -------------------------------- <11> Авакьян С. А. Современные проблемы российского избирательного законодательства и практики // Проблемы гармонизации публичных и частных интересов в избирательном праве: Материалы III Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. В. В. Полянского. Самара: Изд-во "Самарский университет", 2008. С. 9. <12> См.: Там же. С. 9 - 17.
То, как сейчас проходят выборы, когда с избирательной дистанции снимаются "нежелательные" кандидаты для гарантированной победы кандидатов от "ЕР", не способствует реализации конституционного принципа политического многообразия и повышению представительного качества представительного органа власти, его авторитету среди народа и боеспособности в реализации своих собственных функций. "Ну и что дальше - какой это плюрализм, если у нас везде одно и то же большинство?" - задает риторический вопрос С. А. Авакьян <13>. -------------------------------- <13> Там же. С. 16.
Качество выборов и мера представительности взаимосвязаны с качеством статуса представительного органа в целом и статуса парламентария в частности. Некачественные выборы порождают слабый и зависимый от исполнительной власти парламент, и наоборот, слабый и зависимый парламент не способен поменять ситуацию с выборами и репрезентативностью. Важнейшей антикоррупционной мерой является полнокровная реализация одной из трех важнейших функций парламента - контрольной (наряду с принятием законов, законодательной функцией и принятием бюджета). По большому счету слабый парламент, зависимое от исполнительной власти положение депутатов - это и есть питательная среда коррупции: депутаты не заинтересованы в разоблачении негативных проявлений исполнительной власти, ибо это чревато только их личными неприятностями и даже не всегда станет известно избирателям. Демонстрация же лояльности сулит личные выгоды депутату. Иными словами, политическая практика, способствующая процветанию лояльных к исполнительной власти депутатов и, наоборот, вытесняющая из политики "неудобных" депутатов, и есть практика, создающая коррупционную среду. Одной из причин подобной практики, создающей большую зависимость депутатов от исполнительной власти, нежели от номинального источника власти - народа, избирателей, является отсутствие императивного мандата и провозглашение свободного депутатского мандата, способствующего отчуждению депутатов от избирателей, парламента - от народа. Между тем понятие императивного мандата является многоэлементным и включает в себя то, что депутаты: 1) отчитываются перед избирателями; 2) выполняют наказы избирателей; 3) могут быть отозваны. Соответственно свободный мандат означает, что депутаты не отчитываются перед избирателями, не выполняют их наказов и не могут быть отозваны. Считается, что императивный мандат свойствен исключительно народным депутатам в социалистическом государстве, например императивный мандат был у советских депутатов. Соответственно считается, что свободный мандат - признак парламентаризма, отрицающего понятие народного депутата. Свободный мандат предполагает возникновение профессии парламентария и независимость этой профессии от непрофессионального мнения избирателей. Глубокие формационные изменения, произошедшие в России в начале 90-х годов XX в., происходили прежде всего в форме изменения механизма власти - замены советской формы правления на президентскую в 1991 г. и суперпрезидентскую в 1993 г. В указанном механизме власти не было места сильному парламенту, равно как и императивному мандату. Последний имел своей обратной стороной гарантии депутатской деятельности, которые символизировали уважение к депутатскому статусу, ибо гарантии давались не как привилегии, а предполагалось, что депутат действует во имя блага народа, избирателей. Речь идет о праве депутата на безотлагательный прием любым служащим соответствующего и нижестоящего уровней, депутатском запросе, депутатском расследовании и т. д. Из Конституции исчезли такие понятия, как "депутатский запрос", "гарантии депутатской деятельности", равно как глава "Народный депутат" с присущими этому понятию элементами императивного мандата. Однако представляется, что это тот случай, когда вместе с водой выплеснули ребенка. Если отказ от института отзыва депутата можно считать оправданным (этот инструмент является не только громоздким, сложным и дорогостоящим, но и может быть использован для расправы не с самыми плохими, однако "неудобными" депутатами), то вряд ли правильным является отказ от других элементов императивного мандата: отчетности перед избирателями и исполнения их наказов. Ведь если доводить до логического завершения принцип свободного мандата, то в таком случае следовало бы исключить из законодательства о статусе депутатов Государственной Думы РФ и депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ все нормы, которые подчеркивают, что депутаты должны поддерживать связь с избирателями. Слово "должны" не имеет ни юридической силы, ни юридических гарантий. Наоборот, принцип свободного мандата, возведенный в абсолют, исключает какие-либо формы несвободы депутата от избирателей. Следовательно, подобные формы, встречающиеся в законодательстве по инерции от советских времен либо по иным причинам, противоречат последовательному пониманию принципа свободного мандата. Так, в Законе Самарской области "О статусе депутата Самарской губернской Думы" среди двенадцати форм деятельности депутата Думы устанавливается и такая, как работа с избирателями (п. 11 ч. 1 ст. 6 названного Закона). В ч. 1 ст. 7 данного Закона подчеркивается, что "депутат Думы обязан поддерживать связь с избирателями", а в ч. 2 ст. 7 устанавливается, что "для работы с избирателями депутату Думы ежемесячно предоставляются соответствующие дни, определяемые Регламентом Думы". Работа с избирателями означает проведение депутатских приемов, встреч с избирателями, ответы на их вопросы, в том числе через СМИ, и т. д. Отчетность перед избирателями в политическом и нравственном смысле очевидна, но, будучи закреплена юридически, она приобретает и юридический характер. Речь, по сути, идет о позитивной государственно-правовой ответственности депутатов перед избирателями, к каковой относится и необходимость реагирования на заявления, жалобы и обращения избирателей. И если таковые просьбы являются коллективными и принятыми на соответствующих собраниях избирателей, конференциях и съездах общественных организаций, то мы напрямую выходим на понятие наказов избирателей. Нельзя превращать депутата исключительно в промежуточное звено между органами исполнительной власти, уполномоченными решать соответствующие проблемы, и избирателями, жалующимися на нерешенность указанных проблем. Зачастую депутаты работают "последними инстанциями" в хождениях граждан по административным инстанциям, отправляя свои депутатские обращения в те же инстанции. Между тем принцип свободного мандата освобождает депутата и от этой функции. Ее исполнение обеспечивается лишь неюридическими мотивами. Таким образом, хотя бы на примере реально существующей необходимости отчитываться перед избирателями мы видим, что в чистом виде свободного мандата не существует. Кроме того, в одной трети субъектов Российской Федерации существуют законы об исполнении наказов избирателей, суть которых заключается в том, чтобы депутаты обладали реальной возможностью настаивать на определенных строках в бюджете в рамках одинаковой для всех депутатов суммы (например, в сумме одного, двух, пяти, десяти миллионов рублей на каждого депутата). Еще в нескольких субъектах РФ аналогичный институт наказов избирателей установлен иными, помимо законов, нормативными актами, например положениями о наказах избирателей, либо наблюдается отход от термина "наказ" с сохранением той же сути данного института. С одной стороны, политиками и учеными очень много говорится о необходимости полнокровных взаимосвязей между двумя субъектами - представительным и представляемым (народом, избирателями). С другой стороны, не признается как раз тот самый институт наказов, который является наиболее ярким выражением этой взаимосвязи. В современной политической действительности не нужно считать принцип свободного мандата "священной коровой". Наоборот, пора признать, что суверенная демократия предполагает взаимопереплетение в депутатском статусе элементов как свободного, так и императивного мандата: отзыв депутатов исключается, а такие институты, как отчетность депутатов перед избирателями и исполнение наказов избирателей, должны не исключаться, а поощряться. В противном случае создается такая известная коррупционная ситуация, при которой бюджетные заявки одних депутатов неизменно удовлетворяются, а других - не удовлетворяются (по причине лояльности первых и нелояльности вторых). Кстати сказать, подобное состояние отечественного конституционного строя приводит нас к выводу о том, что закон о лоббизме в рамках суверенной демократии не нужен: такой закон, если он и появится, будет не чем иным, как легализацией коррупции. Но данная коррупционная ситуация, противоречащая принципу равенства депутатов, а также способствующая таким коррупционным явлениям, как откаты, взаимоамнистирование при рассмотрении заключений Счетной палаты и т. п., сохраняется во многих региональных парламентах, где не признают наказы избирателей. Правовое управление Самарской губернской Думы дало отрицательное заключение на проект Закона Самарской области "Об исполнении наказов избирателей" (за основу взят соответствующий Закон Тверской области), внесенный депутатом Н. А. Бобровой. По мнению Правового управления, само понятие наказа противоречит свободному мандату, а также многим статьям бюджетного законодательства, в соответствии с которым бюджет формируется Правительством без участия депутатов и без учета мнения избирателей. В таком случае чисто декларативной и фиктивной является уставная норма-принцип, согласно которой "источником государственной власти в Самарской области является многонациональный народ Российской Федерации" (ст. 54 Устава Самарской области). Если у этого народа нет народного достояния (данное понятие теперь отсутствует в Конституции России), а на уровне регионов нет никаких форм выражения воли избирателей в межвыборные периоды, хотя бы в форме наказов избирателей, то нет и реального народовластия. А если нет народовластия, то народ лишь номинально является источником власти. Важной антикоррупционной мерой являются парламентские расследовательские комиссии. Инициатором законопроекта о парламентском расследовании в 2004 г. был Президент РФ В. В. Путин. Спонтанно создаваемые парламентские комиссии получили жесткие юридические рамки по предмету расследования, полномочиям расследовательских комиссий, процедуре их деятельности и, наконец, взаимозависимости двух палат, призванных сдерживать друг друга. "Приручить" контрольную функцию парламента - цель Федерального закона о депутатском расследовании. Однако во множестве регионов нет законов о депутатском расследовании даже в таком урезанном виде. Ответственность и санкции являются заключительной антикоррупционной мерой. В настоящее время ответственность носит зачастую декларативный либо бланкетный характер, не будучи подкрепленной санкциями. И такое беззубое законодательство - тоже питательная среда коррупции.
Название документа