Сельские исполнители как форма участия граждан в охране общественного порядка в СССР
(Кацуба И. В.) ("История государства и права", 2009, N 3) Текст документаСЕЛЬСКИЕ ИСПОЛНИТЕЛИ КАК ФОРМА УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА В СССР
И. В. КАЦУБА
В конкретно-исторических условиях становления социалистического строя в СССР сельские исполнители сыграли большую роль в развитии политического и правового сознания жителей села, способствовали укреплению порядка и законности. В статье раскрываются организационно-правовые основы деятельности сельских исполнителей как формы участия граждан в охране общественного порядка. Понятие порядка является важной научной категорией. Словарь современного русского литературного языка определяет понятие "порядок" как "состояние благоустроенности, налаженности и организованности", противопоставляя его беспорядку, хаосу <1>. В юридической науке получил распространение взгляд, согласно которому различают общественный порядок в широком смысле и общественный порядок как полицейскую категорию, то есть в узком смысле <2>. Общественный порядок в широком смысле представляет собой систему стабильных, волевых общественных отношений, сложившихся во всех сферах жизни и деятельности людей в результате соблюдения ими господствующих в обществе всех социальных норм, которые направлены на обеспечение согласованности и ритмичности общественной жизни, беспрепятственное осуществление участниками этих отношений своих прав и обязанностей и защиту обоснованных интересов личности, социальной группы, общества и государства. Такое понятие идентично общественному строю и означает совокупность всех правил, регламентирующих протекающие в обществе процессы и отношения между его отдельными частями <3>. В обыденной жизни общественный порядок понимают узко: как порядок отношений в общественных местах. В таком именно смысле употребляется, в частности, термин "общественный порядок" в ряде законодательных актов. В этом значении об общественном порядке говорилось в ст. ст. 65, 131, 146 Конституции СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г. <4>. Норма ст. 63 Основного Закона РСФСР обязывала граждан "уважать права и законные интересы других лиц, быть непримиримым к антиобщественным поступкам, всемерно содействовать охране общественного порядка". Конституция РФ 1993 г. <5> устанавливает задачи Правительства РФ по осуществлению мер, связанных с обеспечением законности, прав и свобод граждан, охраной собственности и общественного порядка, борьбой с преступностью (п. "е" ч. 1 ст. 114), а также закрепляет необходимость охраны общественного порядка как одну из основных функций органов местного самоуправления (ст. 132). Об общественном порядке как определенном строе жизни общества говорилось и в первых основных государственно-правовых актах, таких как Декларация прав человека и гражданина 1789 г. (ст. 10) и Конституция Франции 1844 г. (гл. 4) <6>. В преамбуле этой Конституции торжественно провозглашалось, что основой республики являются "семья, труд, собственность и общественный порядок" <7>. Выделение законодателем понятия общественного порядка в узком, более тесном смысле, как отмечает Л. С. Явич, не случайно, поскольку порядок в общественных местах служит важнейшим условием нормальной деятельности государственной власти, предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, безопасности и покоя граждан <8>. Г. Г. Сиденко называет следующие признаки общественного порядка в узком смысле: 1) ограничение определенной сферой общественных отношений правового и неправового характера, возникающих как результат социальных потребностей людей, направленных на обеспечение общественного спокойствия, общественной нравственности, нормальных условий для общественно полезной трудовой деятельности, отдыха и быта людей; 2) урегулированность определенной совокупностью правовых и иных социальных норм; 3) обеспеченность его охраны деятельностью специальных правоохранительных органов и общественных организаций; 4) отражение в правовой действительности в виде правовой категории, правового института <9>. -------------------------------- <1> Словарь современного русского литературного языка. М.-Л., 1960. Т. 10. <2> Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск: Смоленский гуманитарный университет, 1995. С. 85. <3> Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Курс лекций. М.: Юрист, 1997. С. 522. <4> Конституция (Основной Закон) СССР от 7 октября 1977 г. // Ведомости ВС СССР. 1977. N 41. Ст. 617; Конституция (Основной Закон) РСФСР от 12 апреля 1978 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1978. N 15. Ст. 407. <5> Конституция Российской Федерации (с изм. от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря. N 237; 2009. 21 января. N 7. <6> Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVII - XIX вв. М.: Госюриздат, 1957. С. 251, 271. <7> Там же. С. 447. <8> Явич Л. С. Государство, права, общественный порядок в период строительства коммунизма. М.: ВШ МООП СССР, 1967. С. 15 - 18. <9> Сиденко Г. Г. О соотношении понятий общественного порядка и общественной безопасности // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1978. N 6. С. 51.
Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, соблюдение законности и укрепление правопорядка в стране немыслимы без участия в этом деле граждан. Опора на поддержку граждан и общественных объединений - одно из непременных условий эффективной деятельности правоохранительных органов по предупреждению и пресечению правонарушений, устранению порождающих их причин. Граждане содействуют правоохранительным органам, в том числе и органам внутренних дел, в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности как индивидуально - на добровольной основе, так и через общественные объединения. Исторический опыт свидетельствует, что в организационных формах участия граждан в охране общественного порядка было заложено диалектическое единство: с одной стороны, через них граждане участвовали в управлении делами общества и государства, а с другой - эти формы способствовали развитию политического и правового сознания граждан. Весьма характерен в этом отношении институт сельских исполнителей, возникший в РСФСР в 1924 г. в условиях, когда культурный и политический уровень крестьян оставался низким. Стремясь повысить самосознание крестьянства и привлечь к управлению общественными делами, Советское государство ввело институт сельских исполнителей. Будучи одной из форм организационно-массовой работы Советов, он в то же время стал важным средством привлечения крестьянства к управлению государством. В основу института сельских исполнителей был положен опыт работы местных органов власти РСФСР по привлечению крестьянства к оказанию содействия милиции. В частности, еще в начале 20-х годов XX в. во многих селах и волостях получила распространение такая форма содействия милиции, как ночная охрана. Она вела борьбу с кражами, особенно с конокрадством, хулиганством и другими преступлениями. В отдельных районах по инициативе сельских советов стал создаваться институт сельских исполнителей. Наибольшее распространение он получил в Сибири, где при сельских советах существовали выборные сельские исполнители. Они выполняли распоряжения председателя сельского совета: по проведению в жизнь всех постановлений вышестоящих исполнительных комитетов в области управления; по охране революционного порядка и борьбе с уголовными преступлениями; по борьбе с незаконной торговлей; по принятию мер к взысканию установленных налогов; по выявлению скрытых объектов налогового обложения; по борьбе с самогоноварением и т. д. <10>. 27 марта 1924 г. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР "О сельских исполнителях" в целях "успешного и своевременного выполнения сельскими советами заданий по охране общественного порядка, личной и имущественной безопасности граждан, по благоустройству и по развитию общественной самодеятельности" повсеместно был введен институт сельских исполнителей. Сельские исполнители подчинялись сельскому совету данной местности и при выполнении возложенных на них обязанностей несли ответственность как должностные лица <11>. Особенности становления института сельских исполнителей, выявленные в первые месяцы его существования, были учтены и получили подробное нормативное регулирование в инструкции НКВД РСФСР от 10 мая 1924 г. N 186 <12>. В дальнейшем НКВД РСФСР неоднократно издавал инструкции о порядке назначения и деятельности сельских исполнителей, которые конкретизировали положения Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 27 марта 1924 г. "О сельских исполнителях". Следует отметить, что эта форма участия граждан в охране общественного порядка сохранилась в период, когда на селе была осуществлена коллективизация и основным видом сельскохозяйственного производства стали колхозы. Институт сельских исполнителей функционировал до конца 50-х годов <13>. -------------------------------- <10> Севастьянов С. С. Институт сельских исполнителей как организационная форма участия трудящегося крестьянства в охране общественного порядка // Участие трудящихся в охране общественного порядка: Труды Академии МВД СССР. М., 1986. С. 141. <11> СУ РСФСР. 1924. N 28. Ст. 266. <12> Систематический сборник приказов, инструкций и циркуляров НКВД административного характера, действующих на 1 июля 1924 г. // Архив Информационного центра ГУВД г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Коллекция приказов МВД России. Ф. 2. Оп. 1. Ед. хр. 3. Л. 229 - 232. <13> Попова В. И. Работа местных советов по обеспечению социалистической законности. М., 1959. С. 97 - 98.
Круг обязанностей сельских исполнителей был достаточно обширным и исполнялся безвозмездно <14>: надзор за порядком на соответствующей территории и принятие мер к восстановлению нарушенного порядка; охрана государственного и общественного имущества, а также ценностей, препровождаемых государственными и общественными организациями; сопровождение и препровождение в сельсовет лиц, задержанных органами милиции и другими уполномоченными на это должностными лицами (причем для конвоирования назначались сельские исполнители, умеющие владеть оружием, для чего оно им выдавалось); объявление гражданам селения всех распоряжений органов власти; наблюдение за прибывающими в селение посторонними гражданами и проверка у них, в случае надобности, документов; оказание содействия по наблюдению за порядком на ярмарках и базарах; ведение негласного наблюдения за лицами, заподозренными в совершении преступления, если они за отсутствием достаточных улик не были арестованы, и сообщение о всем замеченном сельсовету и милиции; сообщение сельскому совету или органам милиции о всех совершенных преступлениях или происшествиях и принятие мер к задержанию преступников, а также охрана следов преступления; донесение сельсовету и милиции о появлении дезертиров, конокрадов, воров, грабителей, о самогоноварении, о пригульном скоте; сообщение сельсовету о всех случаях появления в селении эпидемий или заболевании животных; наблюдение за тем, чтобы не производились порубки лесов, потравы полей, лугов и садов, и сообщение о всех таких нарушениях письменно и словесно сельсовету и милиции. В этих целях сельские исполнители действовали в тесном контакте с милицией. Работники милиции инструктировали сельских исполнителей, разъясняли им права и обязанности. Обязанности сельских исполнителей возлагались на постоянно проживающих в сельских местностях граждан в возрасте от 20 до 50 лет для мужчин и от 25 до 45 лет женщин, не лишенных избирательных прав. Сельскими исполнителями назначались сельским советом преимущественно грамотные граждане в порядке очереди хозяйственных единиц (дворов), находящихся на территории, подчиненной совету, на срок до 2 месяцев по одному человеку от очередного двора <15>. Сельские исполнители состояли в непосредственном подчинении и распоряжении председателя своего сельского совета. Начальник милиции соответствующего района вел особый учет сельских исполнителей. Тем не менее сельские исполнители во всех случаях действовали по распоряжению и указаниям сельского совета и начальника милиции района <16>. Каждые четыре месяца начальник милиции района созывал сельских исполнителей волости двух следующих очередей и знакомил их с обязанностями сельского исполнителя. Таким образом, не было полного подчинения сельских исполнителей органам милиции. Они находились в ведении сельского совета и несли перед ним ответственность за свою деятельность. Количество сельских исполнителей по каждому селению определялось волисполкомом, но не больше, чем один исполнитель на 25 дворов. Освобождались от исполнения обязанностей сельских исполнителей граждане, принадлежащие к следующим категориям дворов: если двор состоит из одного трудоспособного лица и если хозяйство двора пришло в упадок вследствие стихийного бедствия или недостатка в рабочей силе. Граждане, лишенные избирательных прав, а также лица, пораженные в правах по судебным приговорам, при отсутствии во дворе других отвечающих условиям, необходимым для назначения сельскими исполнителями, облагались специальным сбором, устанавливавшимся губисполкомом и поступавшим в доход сельских советов. -------------------------------- <14> См.: Мулукаев Р. С. Исторический опыт развития организационных форм участия трудящихся СССР в охране общественного порядка // Участие трудящихся в охране общественного порядка: Труды Академии МВД СССР. С. 131; Систематический сборник приказов, инструкций и циркуляров НКВД административного характера, действующих на 1 июля 1924 г. Л. 231 - 232. <15> Там же. Л. 229. <16> Там же. Л. 231.
Таким образом, поскольку для руководства сельскими исполнителями не создавался какой-либо аппарат управления, а свои обязанности они выполняли безвозмездно в порядке очередности, на равных для всех основаниях с учетом специфики сельской местности, данный институт представлял собой самодеятельное формирование. То, что крестьяне были обязаны исполнять функции сельских исполнителей, не изменяет общественного характера этого института, а лишь показывает специфику этой формы участия граждан в охране общественного порядка, обусловленную конкретной обстановкой того времени.
Название документа