Организационно-экономические меры противодействия коррупции в системе органов внутренних дел РФ
(Макаров А. А.) ("Административное и муниципальное право", 2009, N 2) Текст документаОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РФ
А. А. МАКАРОВ
Макаров Алексей Анатольевич, адъюнкт Московского университета МВД России.
На сегодняшний день социально-экономическое и организационно-управленческое обеспечение деятельности органов внутренних дел (далее - ОВД) недостаточно, что признается аналитиками и руководством ОВД. В результате социально-экономической нестабильности в обществе сегодня более 70% личного состава указывают на ухудшение материального положения, неудовлетворенность решением жилищной проблемы и иные социально-бытовые трудности. Такого рода психотравмирующие факторы порождают кризис социально-правовых норм регуляции поведения в сознании сотрудников, пессимизм, скептицизм и недоверие к потенциальным возможностям законодательства. Хронические социально-бытовые трудности являются не только источником постоянного психоэмоционального напряжения, но и благоприятной почвой для формирования стереотипных форм поведения. Участились попытки использования ОВД в антиконституционных целях. В настоящее время только 34% опрошенных следователей и лиц, производящих дознание, указали, что они не сталкивались в своей практике с какими-либо формами противоправного воздействия в связи с выполнением служебных обязанностей <1>. Наблюдается активная деятельность по оказанию выгодного для себя коррупционного воздействия организованных преступных групп и сообществ, нацеленных на добывание служебной информации путем подкупа, угроз, шантажа и других мер силового противодействия, направленного на сотрудников ОВД. Статистические данные выявляют ежегодный рост должностных проступков, уголовно наказуемых деяний коррупционного характера и наличие устойчивых внеслужебных контактов сотрудников ОВД с представителями криминальных структур и теневой экономики. При этом следует отметить, что коррупционные проявления в системе ОВД носят не эпизодический, а массовый характер <2>. -------------------------------- <1> См.: Проблемы укрепления законности в деятельности ОВД: Научно-практическое пособие / Под общ. ред. д-ра пед. наук, проф. В. Я. Кикотя. М.: ВНИИ МВД России, 2001. С. 100, 106. <2> По данным ДСБ МВД России, с 2005 года число милицейских руководителей, задержанных за всевозможные нарушения закона, выросло в 10 раз. Каждый седьмой привлекаемый к ответственности сотрудник милиции - начальник. Количество выявляемых правонарушений среди сотрудников милиции увеличилось. Рост в среднем составляет около 36%. За год к ответственности привлекают примерно 3 тыс. сотрудников ГИБДД, а участковых - в 3 раза больше. См.: Козлова Н. Взятка не по чину // Российская газета. 21.10.2008. N 4776; Козлова Н. С кого снимут погоны? // Российская газета. Неделя. 23.10.2008. N 4779.
Проявление и укоренение коррупционных отношений в системе ОВД влекут крайне негативные последствия в обеспечении законности и правопорядка в стране, напрямую противоречат задачам милиции, подрывают веру в эффективность правоохранительной деятельности, возможность обеспечить экономическую безопасность страны. В Дагестане сложилась уникальная ситуация - только здесь сотрудники правоохранительных органов республики открыто выступают против своего же руководства. Милиция против милиции до сих пор еще нигде в России не митинговала. В дагестанской же столице за последние два года акций протеста в адрес руководства МВД было несколько <3>. -------------------------------- <3> См.: Седлак А. Нездоровые органы // Эксперт Юг. 20.10.2008. N 24 (30).
Выступая на расширенном заседании коллегии МВД России, Президент определил среди прочих приоритетных направлений деятельности ОВД следующее: "Надо декриминализировать экономику, защитить интересы бизнеса от преступных посягательств. Любые факты коррупции должны быть рассмотрены в соответствующих инстанциях и дойти до суда. От коррупции и произвола должны быть надежно защищены сами органы правопорядка". Президент принял Национальный план противодействия коррупции и Указ от 6 сентября 2008 г. N 1316 "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел РФ" в целях совершенствования руководства деятельностью МВД России и ОВД по обеспечению экономической безопасности, борьбе с коррупцией, организованной преступностью и экстремизмом, усиления гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Признавая проблему актуальной, данным Указом он возложил на подразделения по борьбе с экономическими преступлениями органов внутренних дел РФ функции по борьбе с коррупцией и организованной преступностью экономической направленности. В свою очередь, министр внутренних дел в целях обеспечения выполнения Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом России 31 июля 2008 г., издал распоряжение от 9 сентября 2008 г. N 1/6734, которым утвердил План МВД России по противодействию коррупции на 2008 - 2010 гг. В данном распоряжении министр предложил углубить научную проработку проблем противодействия коррупционным правонарушениям, активизировать методическое сопровождение и информационную поддержку практической деятельности ОВД, а также принять дополнительные меры по укреплению антикоррупционной устойчивости подчиненных подразделений. В приоритетных направлениях деятельности ОВД в 2009 г. министр внутренних дел прямо определил необходимость совершенствования системы обеспечения экономической безопасности страны и наращивания эффективности борьбы с проявлениями коррупции в системе МВД России <4>. -------------------------------- <4> См.: Директива МВД России от 13 октября 2008 г. "О приоритетных направлениях деятельности ОВД и внутренних войск МВД России, ФМС России в 2009 г." // Документ опубликован не был.
Мы хотим обратить внимание на то, что коррупция в ОВД экономически неоднородна и каждая из служб, подразделений, должностей в ОВД занимает свою коррупционную нишу (имеет определенную взяткоемкость). Также имеют свою специфику уровни коррупции среди рядового, среднего, старшего и высшего начальствующего состава ОВД, которые можно охарактеризовать объемом денежных средств, находящихся в обороте, и систематичностью коррупционных актов (эпизодичностью). При исследовании были выявлены следующие связи коррупционного характера сотрудников ОВД с хозяйствующими субъектами (см. табл. 1). Заметим, что в таблицу не включены коррупционные деяния, исполнение которых не требует каких-либо взаимоотношений (связей, когда правонарушитель совершает коррупционный акт в собственных интересах, самостоятельно, единолично.
Коррупционные связи сотрудников ОВД:
1. Взаимодействие с физическими лицами преступной среды, неформалами (правонарушители без образования преступных групп, сообществ) - (физлица - правонарушители)
2. Взаимодействие с физическими лицами не нарушающими закон, но желающими получить выгоду, помощь, информацию и т. д. - (физлица - обыватели)
3. Взаимодействие с ПС, ОПС, (в т. ч. оформленными как юрлицо) и т. д. - (физлица и юрлица, являющиеся организованными преступными группами, сообществами, в т. ч. "вор в законе")
4. Взаимодействие с юридическими лицами, не являющимися ОПС, но желающими получить выгоду, помощь, информацию и т. д. (юрлица - различные хозяйствующие субъекты)
5. Взаимодействие внутри служебного коллектива, с руководством подразделения, с вышестоящим (контролирующими) руководством ОВД с целью получения протекции, личной выгоды, по карьеристским мотивам (звания, должности, награды, оказание медицинских услуг, услуги организации отдыха, поступления в вузы и др.), образование ПС, ОПС - (физ. лица - сотрудники МВД и юр. лица - различные организации (фонды), созданные "под крышей" сотрудниками ОВД)
6. Взаимодействие с представителями или организованными группами других правоохранительных органов (прокуратуры, ФСБ, МО, суда и др.) с целью получения протекции, личной выгоды, карьеристские мотивы (звания, должности, награды и др.), образование ПС, ОПС - (физ. лица - сотрудники правоохранительных органов и юр. лица - организации (фонды), созданные сотрудниками правоохранительных органов)
В ОВД до сих пор нет эффективной ведомственной антикоррупционной программы <5>, которая опиралась бы на Концепцию обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел РФ и Федеральной миграционной службы, утвержденный 31 июля 2008 г. Национальный план противодействия коррупции, утвержденный 9 сентября 2008 г. План МВД России по противодействию коррупции на 2008 - 2010 гг. Данная программа должна включать в себя комплекс конкретных мер, которые будут призваны решать следующие задачи: организация предупреждения коррупции и контроля за ней в ОВД; устранение обстоятельств, способствующих коррупции; минимизация выгод всех участников коррупционных отношений; увеличение вероятности выявления коррупционных деяний; влияние на мотивацию коррупционного поведения сотрудников ОВД; формирование общественного мнения нетерпимости к коррупции, обеспечение неотвратимости ответственности и др. -------------------------------- <5> См.: Программа по борьбе с коррупцией в Федеральной таможенной службе РФ на 2007 - 2009 годы, утвержденная руководителем Службы в октябре 2006 г. Также в таможенных органах России созданы и активно функционируют комиссии по противодействию коррупции, должностным преступлениям и нарушению дисциплины. Заметим, что Концепция ГТК России по обеспечению собственной безопасности таможенных органов была принята Приказом ГТК России от 26 апреля 1995 г. N 287, а Концепция обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел и ФМС России - в 2007 г.
В основу мероприятий противодействия коррупции в ОВД важно заложить элементы служебного, материального, морального, общественного воздействия, способные существенным образом изменить в положительную сторону прежде всего мотивацию поведения сотрудников. Необходимо мотивированное стремление начальников подразделений противодействовать всем проявлениям коррупции, где бы они ни имели место, и согласие самим стать объектом проверок. Предлагается разработать системы финансового контроля имущественного положения сотрудников и их семей на всех уровнях управления, что следует рассматривать в качестве необходимого и добровольного "колпака". На практике должны использоваться самые разнообразные формы контроля: личный контроль руководителя, вышестоящих органов, инспектирование, целевая проверка, рассмотрение текущей и разовой информации, изучение дел и материалов, проверка жалоб граждан и др. Контроль должен основываться на принципах оперативности, полноты, постоянства, объективности, гласности, действенности и направляться прежде всего на предупреждение нарушений. Новые проблемы, которые появятся в процессе развития экономических отношений хозяйствующих субъектов и сотрудников ОВД, совершенствования законодательства о государственной службе и принятия Федерального закона "О противодействии коррупции" <6> и некоторых других нормативных правовых актов, потребуют своего адекватного разрешения. -------------------------------- <6> Заметим, что подобные законы приняты в Азербайджане, Беларуси, Казахстане, Таджикистане, Татарстане, Пензенской обл. РФ, Саратовской обл. РФ и др.
В заключение сформулируем и обобщим основные выводы, вытекающие из проведенного нами исследования, предложим некоторые рекомендации, направленные на дальнейшее развитие организационно-экономического механизма противодействия коррупции в ОВД в интересах обеспечения экономической безопасности России: - введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для сотрудников ОВД единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции и применение к ним дисквалификации в качестве административного наказания; - исполнение Национального плана противодействия коррупции и принятого в соответствии с ним Плана МВД по противодействию коррупции, целесообразное внесение корректировок, своевременных изменений в него; - отладка механизма урегулирования конфликта интересов на службе в ОВД; - установка и соблюдение должностных регламентов, проведение аттестации по должности; - квалификационный экзамен и конкурсная процедура замещения должности; - ротация кадров и строгое использование кадрового резерва при конкурсе на должность; - возможность альтернативы и испытания кандидатов на должность; - механизм согласования, проверки, поручительства кандидатур при назначении на ответственные должности, прохождение испытательного срока; - введение перечня должностей, связанных с высоким коррупционным риском; - режим соблюдения служебной дисциплины; - четкая процедура отстранения от занимаемой должности, соблюдение процедур наложения взысканий, непосредственно указанных в ведомственных актах; - реальные социально-экономические гарантии, гарантии собственной безопасности; - введение в вузах специальных антикоррупционных учебных курсов с привлечением практиков из подразделений собственной безопасности; - укрепление кадрового потенциала, законности, повышение уровня профессиональной подготовки, переподготовки и повышение квалификации кадров в ОВД; - взаимодействие с общественными институтами, СМИ (в т. ч. сетью Интернет) для популяризации антикоррупционного поведения, формирования антикоррупционного мировоззрения; - развитие антикоррупционной составляющей в механизме предоставления правоохранительных услуг населению и организациям; - стабильная и индексируемая зарплата за квалифицированный труд (учет занимаемой должности), совершенствование механизма формирования денежного довольствия и пенсионного обеспечения и перевода осуществляемых в настоящее время надбавок (доплат) в основное денежное содержание (без потери объема выплат и финансирования); - эффективная система поощрений, наград, присвоения специальных званий; - эффективный механизм получения служебного жилья, кредитов, субсидий, жилищных сертификатов, инвестиции в фонд строительства ведомственного жилья; - механизм поощрения за заведомо добровольный отказ от коррупционных действий после реализации материала по правонарушению (поощрения из средств, собранных за правонарушения); - пересмотр размеров компенсаций за наем жилого помещения; - механизм предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; - налоговый контроль за имущественным положением сотрудника ОВД и членов его семьи; - строгий внутренний и внешний контроль за служебной деятельностью, строгое соблюдение режима секретности и оборота служебной информации; - обеспечение прозрачности финансовой деятельности подразделений ОВД, профилактические мероприятия и контроль за целевым распределением и расходованием бюджетных средств; - рассмотрение ежемесячно вопросов обеспечения сохранности и рационального использования денежных средств и материальных ценностей на оперативных совещаниях при заместителе начальника подразделения - начальнике тыла с приглашением сотрудников контрольно-ревизионного отдела и подразделений. Два раза в год эти вопросы необходимо заслушивать на оперативном совещании при вышестоящем руководстве; - использование специальных средств, плакатов, литературы, накопленного теоретического и практического опыта специалистов для профилактики коррупции в ОВД; - ежегодное проведение анализа судебно-следственной практики, международно-правовых актов, международного опыта и результатов общественного мнения по коррупционным преступлениям для выявления неэффективных методов и средств противодействия коррупции для предложения полезных изменений, приоритетных направлений; - разработка формы государственной статистической отчетности, позволяющей оценивать состояние коррупции в ОВД и результаты борьбы с ней, направление их в Генеральную прокуратуру России и Федеральную службу государственной статистики; - минимизация возможности назначения условного наказания за коррупционные преступления и восстановление института конфискации имущества в полной мере; - мероприятия по внедрению в подразделениях МВД России автоматизированных систем информирования, управления, контроля (СТРАС "Юрист", СТРАС "Юрист-Регион, АИС "Мониторинг", "Диплом" и др.). Создание единой специализированной территориально-распределенной автоматизированной информационной системы для учета фактов нарушения законности и дисциплины сотрудниками ОВД, а также единого реестра нарушителей законности и дисциплины (СТРАС "Законность и дисциплина"); - мониторинг выполнения условий контрактов на закупку товаров (работ, услуг) для нужд МВД России и обеспечение повышения эффективности исковой и претензионной работы. Выполнение требований при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, исключение фактов закупки имущества по завышенным ценам; - организация и проведение всероссийских научно-практических конференций для разработки внедрения стандартов антикоррупционного поведения сотрудников ОВД; - осуществление мониторинга и анализа состояния антикоррупционной защищенности органов внутренних дел. Обеспечение выработку предложений координирующего характера, направленных на повышение эффективности борьбы с коррупцией в системе МВД России и ФМС России; - проведение проверок достоверности и своевременности учета подразделениями МВД России и ФМС России нарушений законности; - проведение заслушиваний при руководстве МВД России и руководстве подразделений собственной безопасности руководителей органов и подразделений, допустивших существенное увеличение случаев нарушения законности; - организация повышения на плановой основе квалификации сотрудников подразделений по борьбе с экономическими преступлениями и собственной безопасности в образовательных учреждениях МВД России, а также постоянных курсов повышения их квалификации на базе Всероссийского института повышения квалификации МВД России; - осуществление доработки и введения в эксплуатацию электронной картотеки лиц, поступивших на службу в ОВД или учебу в образовательные учреждения МВД России и отклоненных по отрицательным основаниям, а также лиц, уволенных из органов внутренних дел по дискредитирующим обстоятельствам; - внедрение в ведомственных медицинских и образовательных учреждениях анкетирования с целью предупреждения возможных неправомерных действий при предоставлении медицинских и образовательных услуг; - внедрение системы мониторинга качества профессионального образования МВД России, в том числе уровня знаний об ответственности за коррупционные преступления; - введение алгоритма представления всеми подразделениями ОВД и ФМС России в подразделения собственной безопасности ставшей известной информации о коррупционной деятельности среди личного состава ОВД и ФМС России и антикоррупционных инициатив; - внедрение в деятельность ГИБДД (ГАИ) МВД России технических средств контроля и современных информационных систем, обладающих высокой степенью защиты от несанкционированного использования (видеоконтроль процесса приема квалификационных экзаменов, проведения государственного технического осмотра автотранспорта), которые обеспечат повышение объективности при принятии административных решений и качество обслуживания граждан; - подготовка информационных материалов для специализированного правового телевизионного канала "Закон-ТВ" по борьбе с коррупцией в подразделениях ГИБДД МВД России; - подготовка учебно-практического пособия для профессорско-преподавательского состава, слушателей, практических работников и руководителей горрайлинорганов внутренних дел "Полномочия подразделений ОВД в противодействии коррупции: сущность, структура, функции", "Организация воспитательно-профилактической работы внутренних дел по предупреждению коррупции среди личного состава"; - анализ и формирование обзоров зарубежного опыта и результатов научных исследований, проводимых в системе МВД России, по противодействию преступлениям коррупционной направленности; - контроль доведения до личного состава мер противодействия коррупции, а также обеспеченность и ознакомление со специальной литературой, приказами, распоряжениями МВД России; - внесение изменений и дополнений в План МВД по противодействию коррупции, контроль его осуществления; - и другие меры.
Название документа