Концепции административно-правового регулирования охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий в зарубежных государствах
(Галда В. Н., Звягин М. М., Солодов И. А.) ("Административное и муниципальное право", 2009, N 9) Текст документаКОНЦЕПЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ
В. Н. ГАЛДА, М. М. ЗВЯГИН, И. А. СОЛОДОВ
Галда Владимир Николаевич, кандидат социологических наук, начальник Пятигорского филиала Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.
Звягин Михаил Михайлович, кандидат юридических наук, прокурор транспортной прокуратуры.
Солодов Игорь Анатольевич, соискатель Московского университета МВД России.
Эффективное административно-правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в ходе организации и проведения публичных мероприятий, уже давно существует в целом ряде зарубежных государств. В этой связи вполне целесообразно использовать в ходе исследования метод сравнительно-правового исследования. Метод сравнительного правоведения позволяет сравнивать правовые средства, имеющиеся в российском административном праве, с административно-правовыми институтами, которые содержатся в законодательстве ряда зарубежных государств <1>. -------------------------------- <1> См.: Юм Д. Сочинения. Т. 1. М., 1965. С. 103.
Сравнительно-правовой метод есть средство раскрытия существа явлений, имеющих место в механизме административно-правового регулирования другого государства. Данный метод позволяет выявить преимущества других государств и способ переноса этих преимуществ на отечественную почву. Как верно заметил А. М. Добровольский, сравнительное изучение административно-правовых институтов не только ведет к более ясному пониманию индивидуальных особенностей каждой отдельной административно-правовой системы, но, кроме того, дает еще возможность делать обобщения, без которых ни одна наука не может двигаться вперед <2>. -------------------------------- <2> См.: Добровольский А. М. Основы организации центрального военного управления в России и важнейших западноевропейских государствах. СПб., 1901. С. 6.
Как отмечает А. В. Куракин, в недавнем прошлом метод сравнительного проведения использовался исключительно в негативном плане - в плане поиска недостатков в системе государственного управления США и иных западноевропейских государств <3>. Однако необходимо признать, что сам по себе зарубежный опыт далеко не однозначен, к его использованию необходимо подходить достаточно осторожно. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья А. В. Куракина "Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств" включена в информационный банк согласно публикации - "Административное и муниципальное право", 2008, N 10. ------------------------------------------------------------------ <3> См.: Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств. Домодедово, 2007. С. 19.
В научной литературе, посвященной исследуемой проблематике, говорится о том, что законодательство ряда стран говорит нам о том, что за внешней простотой решения в нем вопросов организации и проведения гражданами публичных мероприятий стоит целая система общеобязательных требований, касающихся как организаторов, так и участников публичных мероприятий <4>. -------------------------------- <4> См.: Коптев Н. В. Административно-правовая охрана порядка организации и проведения публичных мероприятий: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 56.
Следует сказать, что во многих зарубежных государствах механизм организации и проведения публичных мероприятий строится в соответствии со стандартами, закрепленными в международных и европейских документах, в частности, рассматриваемому вопросу посвящены предписания, содержащиеся во Всеобщей декларации прав человека (принята и провозглашена Резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г.), Международном пакте "О гражданских и политических правах" от 16 декабря 1966 г., Европейской конвенции от 4 ноября 1950 г. "О защите прав человека и основных свобод". Как отмечает И. К. Щеглова, массовые публичные мероприятия - демонстрации, шествия, митинги, пикетирования и собрания - во всем мире расцениваются как один из способов выражения общественного мнения и, как правило, обеспечиваются конституциями. Право свободного выражения мнений, идей и протестов при помощи упомянутых форм помогает избежать опасных, унижающих и насильственных способов их выражения. Между тем законодатель предусмотрел определенные ограничения свободы собраний путем принятия законодательных актов, регламентирующих порядок организации и проведения массовых мероприятий <5>. -------------------------------- <5> См.: Щеглова И. К. Зарубежный опыт правовой регламентации и обеспечения проведения массовых публичных мероприятий // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности. М., 2006. С. 145.
В зарубежных государствах нет единого подхода к административно-правовому регулированию порядка организации и проведения собраний, митингов, демонстрации и пикетирования. В Финляндии для проведения демонстрации никакого разрешения не требуется, но необходимо заранее информировать местную полицию. В Великобритании, Франции для проведения демонстраций необходимо получение специального разрешения <6>. -------------------------------- <6> См.: Голованев И. В. Правовые основы и организация охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 77.
История административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с организацией и проведением публичных мероприятий, во Франции берет свое начало с 1881 г. Законодательство, которое действовало во Франции в конце XIX в. - начале XX в. дозволяло проводить собрания как в закрытых помещениях, так и под открытым небом без предварительного разрешения администрации. До 1907 г. требовалось известить полицию о месте и времени собрания за 24 часа до его начала. Собрание могло проводиться до 11 часов ночи, полиция могла распустить собрание, если в ходе его проведения начинают совершаться насилия или в ходе собрания будут произноситься преступные речи. В настоящее время во Франции порядок организации и проведения публичных мероприятий гражданами и их объединениями регламентируется специальным законом, в соответствии с которым любые собрания людей в общественных местах запрещаются, если их организаторы заблаговременно не уведомили власти о намерении провести соответствующее публичное мероприятие <7>. -------------------------------- <7> См.: Голованев И. В. Правовые основы и организация охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 77.
В законодательстве Франции содержатся основные требования к декларации, а именно: она направляется только местной мэрии (исключение составляют лишь Париж и департамент Сена, там декларация направляется в префектуру полиции); декларация подается минимум за три дня до проведения мероприятия, максимум - за 15 дней; в ней указываются имена, фамилии и адреса жительства организаторов (заверенные обязательно их подписями); цели мероприятия, место, дата, время сбора участников, примерная продолжительность мероприятия и другие уведомления, необходимые сведения. Предусмотрена также обязательность должностными лицами государственных структур, которым адресована декларация уведомлять организаторов о том, что декларация, ими получена <8>. -------------------------------- <8> См.: Коптев Н. В. Административно-правовая охрана порядка организации и проведения публичных мероприятий: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 56.
С 1960 г. во Франции все публичные мероприятия общественно-политического характера в общественных местах (на улицах, площадях, в парках и т. п.), если они осуществляются без согласования с властями, считаются "сборищами" и в обязательном порядке подлежат пресечению силами полиции. При этом полномочия полиции по пресечению публичных мероприятий подробно регламентированы на законодательном уровне, и, кроме того, законодательно определены понятия и основные черты "сборищ" <9>. -------------------------------- <9> См.: Коптев Н. В. Указ. соч. С. 56.
Как отмечает Н. В. Коптев, в соответствии с Ордонансом от 4 июня 1960 г. и Декретом от 24 августа 1960 г. N 60896 под "сборищем" понимается случайное или запланированное группирование людей в общественных местах, несущее в себе потенциальную опасность беспорядков и материального ущерба <10>. -------------------------------- <10> Там же.
Согласно законодательству Франции в общественных местах запрещены: вооруженные сборища; невооруженные сборища, которые могут нарушать общественное спокойствие. В свою очередь, вооруженными признаются такие сборища, когда хотя бы один из участников манифестации имеет при себе оружие, явно видимое и распознаваемое, либо многие участники манифестации имеют при себе спрятанное оружие или предметы, которые могут служить оружием. Решение полиции или органов власти о признании публичного мероприятия незаконным, вооруженным сборищем может быть обжаловано его организаторами (инициаторами) в судебные инстанции <11>. -------------------------------- <11> Там же.
Согласно Конституции Италии граждане имеют право собираться мирно и без оружия. Для собраний, включая собрания на местах, открытых для публики, предварительного уведомления не требуется. О собраниях в общественном месте необходимо предварительно уведомить власти, которые могут их запретить только по соображениям безопасности и общественного порядка (ст. 17) <12>. -------------------------------- <12> См.: Конституции зарубежных стран. М., 2003. С. 69.
Из данного конституционного предписания можно сделать вывод о том, что право на проведение публичных мероприятий не носит абсолютного характера. Государство заинтересовано в обеспечении общественного порядка, кроме того, интересы безопасности имеют первостепенное значение. Угрозы общественному порядку и безопасности являются основанием для запрета проведения в общественных местах собраний, митингов, демонстраций и пикетирования. Данные предписания вполне могли бы быть использованы и в Конституции России. Конституция Швейцарии достаточно либерально подходит к закреплению права на свободу собраний, в частности, Конституция Швейцарии отмечает, что свобода собраний гарантированна. Любое лицо имеет право организовать собрания и принимать или не принимать в них участие (ст. 22). Согласно Конституции Испании всем предоставляется право на мирные собрания без оружия. Для осуществления этого права не требуется предварительного разрешения. Для проведения собраний в общественных местах и демонстраций предварительное уведомление должно быть направлено властям, которые могут запретить их только при наличии достаточных оснований предполагать нарушения общественного порядка, влекущих угрозу для людей и имущества (ст. 21). Согласно Конституции Бразилии люди могут мирно и без оружия собираться в местах, открытых для народа, независимо от разрешения, если только данное место не занято ранее созванным собранием, при этом требуется заранее сообщить компетентным властям о намерении созыва собраний (ст. XVI). Конституция Венгрии признает право на мирные собрания и обеспечивает его свободное осуществление (ст. 62) <13>. -------------------------------- <13> См.: Голованев И. В. Правовые основы и организация охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 77.
Несколько обстоятельнее необходимо остановиться на немецком опыте. В Германии административно-правовое регулирование общественных отношений в ходе организации и проведения публичных мероприятий берет свое начало с 1908 г. В этот период публичные собрания классифицировались на три разряда: - собрания, которые проводятся без всякого разрешения или заявления. На данных собраниях политические вопросы не обсуждались, при этом собрания должны проводиться в закрытых помещениях; - собрания, которые созываются по заявлениям полиции, куда относятся все публичные политические собрания, объявление о данных собраниях должно публиковаться за 24 ч. до его начала; - собрания, созываемые с разрешения полиции, куда относятся все публичные собрания под открытым небом, а равно шествия по улицам и площадям. Выступления на публичных собраниях должны произноситься на немецком языке, за исключением международных конгрессов, а также местностей, где народонаселение составляет не менее 60% всего населения. Полиции было предоставлено право посылать представителя на проводимое публичное мероприятие, а также закрывать его при наличии соответствующих нарушений <14>. -------------------------------- <14> Головнев И. В. Указ. соч.
В настоящее время в Германии право граждан на уличные шествия и демонстрации закреплено в Конституции страны. Согласно Конституции: "...все немцы имеют право принимать участие в мирных демонстрациях и собраниях без предварительной регистрации или специального разрешения при условии, что они не будут иметь при себе оружия. Немаловажно также, что это положение распространяется и на проживающих в Германии иностранцев, в отношении которых в законе не содержится специальных ограничений. Для собраний под открытым небом это право может быть ограничено законом или на основании Закона (ст. 8). Необходимо сказать, что законодательство Германии содержит нормы, запрещающие проведение пропагандистской или агитационной деятельности организациям граждан и политическим партиям, деятельность которых противоречит Конституции, и такие организации считаются вне закона. Кроме того, имеется специальный закон, устанавливающий географические зоны и места в населенных пунктах, где проведение публичных мероприятий запрещено независимо от их направленности и содержания. В частности, к таким зонам относятся, например, правительственные кварталы в столице Германии, территория, где расположена резиденция Федерального конституционного суда, и т. п. <15>. -------------------------------- <15> Там же.
В отношении порядка проведения публичных мероприятий общественно-политической направленности на улицах и в общественных местах в Германии действует специальный Закон от 24 июля 1953 г. "О собраниях" <16>. -------------------------------- <16> См.: Коптев Н. В. Административно-правовая охрана порядка организации и проведения публичных мероприятий: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 56.
В данном Законе установлено, что тот, кто намеревается организовать общественное собрание под открытым небом или демонстрацию, шествие и иные мероприятия с участием людей, должен сообщить об этом компетентным органам не позднее чем за 48 часов до публичного объявления о своем намерении провести мероприятие. Заявка о намерении провести публичное мероприятие может быть сделана устно, по телефону либо письменно, путем оформления в территориальном полицейском участке в форме специального протокола. Ее обычными атрибутами являются: сведения о месте, времени, целях мероприятия; данные об организаторах или лицах, ответственных за поддержание порядка на улицах во время проведения. В названном Законе отдельно оговорено, что сведения о целях и характере планируемого публичного мероприятия необходимы прежде всего для своевременного определения потенциальных опасностей (возможных провокаций, антидемонстраций, столкновений с противоположно настроенными группами, организациями) <17>. -------------------------------- <17> См.: Коптев Н. В. Административно-правовая охрана порядка организации и проведения публичных мероприятий: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 56.
Представляет также интерес правовая оценка немецким законодателем так называемых спонтанных публичных выступлений граждан (т. е. носящих срочный, заранее не запланированный характер). В соответствии с действующим законодательством Германии в исключительных случаях, без подачи предварительной заявки и согласования с властями могут проводиться публичные мероприятия по поводу значительных событий. При этом особо оговаривается, что такие (спонтанные) мероприятия не должны планироваться заранее, ибо в противном случае они в обязательном порядке подлежат запрету или пресечению <18>. -------------------------------- <18> Там же.
И. К. Щеглова и В. А. Коннов, анализируя немецкое законодательство, отмечают, что в нем детально регламентированы все аспекты проведения массовых мероприятий - от руководства данным мероприятием до его финансирования. В немецком законодательстве закреплены самые различные формы правоограничений, направленные на предотвращение любых эксцессов во время демонстраций, митингов или собраний <19>. -------------------------------- <19> См.: Голованев И. В. Правовые основы и организация охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 79; Щеглова И. К. Зарубежный опыт правовой регламентации и обеспечения проведения массовых публичных мероприятий // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности. М., 2006. С. 145; Коннов В. А. Правовые основы ограничения политических прав и свобод граждан по зарубежному и российскому законодательству (сравнительно-правовой анализ): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 83.
Так, например, полиция немедленно запрещает проведение спонтанной демонстрации, если ее инициаторы либо участники начинают раздавать присутствующим печатные информационные материалы (листовки, воззвания) либо используют заранее приготовленные плакаты, лозунги, транспаранты. Как отмечает Н. В. Коптев, законодательство Германии запрещает органам власти вводить какие-либо запреты, ограничивающие право граждан на проведение демонстраций. Запрет властей может и должен касаться только конкретного мероприятия. Причем, налагая запрет на проведение публичного мероприятия, власти по своему усмотрению могут принимать меры по его прекращению, в том числе и принудительного характера, но юридическая ответственность и санкции могут применяться только против организаторов или лиц, ответственных за проведение мероприятия. В отношении же рядовых участников публичного мероприятия, а также лиц, просто присутствующих на мероприятии, меры административного воздействия не применяются. В начале XX в. законодательство Англии допускало свободу собраний как в закрытых помещениях, так и под открытым небом. В Англии, так же как и в других европейских государствах, не допускались собрания, ставящие целью свержение государственного строя или заговор против королевской власти. Такие собрания признавались незаконными и воспрещались полицией. В настоящее время в Великобритании право граждан на собрания, демонстрации и уличные шествия (процессии), а также порядок их проведения определяются Законом 1986 г. "Об охране общественного порядка". Как отмечал В. Ф. Дерюжинский, "...значение публичных митингов в Англии состоит в том, что они служат там органом контроля страны над управлением, как над внешними, так и над внутренними делами" <20>. -------------------------------- <20> См.: Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. СПб., 1908. С. 64.
Согласно ст. 2 данного Закона организаторы планируемых массовых мероприятий не менее чем за 6 рабочих дней обязаны обратиться в полицейский участок по месту проведения намеченного мероприятия с письменным заявлением, где в обязательном порядке должны быть указаны: дата, место, время проведения публичного мероприятия; предполагаемый маршрут движения участников; фамилии и адреса проживания организаторов <21>. -------------------------------- <21> См.: Голованев И. В. Правовые основы и организация охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 77.
Следует отметить, что в Законе Великобритании "Об охране общественного порядка" понятие массового мероприятия связывается с конкретным числом участников <22>. -------------------------------- <22> См.: Веремеенко И., Воробьев В., Якимов А. Митинги, демонстрации, собрания // Социалистическая законность. 1989. N 6. С. 52.
Кроме этого, заслуживает изучения опыт Великобритании в вопросах охраны общественного порядка на стадионах в период проведения спортивных мероприятий, в частности футбольных матчей. Правительство Великобритании проявило озабоченность ущербом, наносимым национальной репутации болельщиками английских футбольных команд. В связи с чем были приняты Законы: "О безопасности на стадионах" (1975), "О футбольных болельщиках" (1989). Был реализован комплекс правовых и организационных мероприятий, направленных на охрану общественного порядка в период проведения спортивно-массовых мероприятий <23>. -------------------------------- <23> См.: Артамошкин М. Н. Проблемы обеспечения безопасности при проведении футбольных матчей и пути их решения // Вестник МВД России. 2006. N 4. С. 30.
Отсутствие в нашей стране специальных законодательных актов, определяющих режим охраны общественного порядка в период спортивно-массовых мероприятий, не позволяет органам внутренних дел исполнять свои обязанности в полном объеме. В этой связи было вполне целесообразно принять Федеральный закон "Об охране общественного порядка при проведении спортивно-массовых мероприятий в Российской Федерации". В США нормы, определяющие порядок организации и проведения гражданами публичных выступлений, специальным законодательством не определены, а проистекают из прецедентного права, постановлений судебных инстанций или вырабатываются в ходе сотрудничества полицейских служб с юристами. В соответствии с существующей в США практикой для проведения публичных мероприятий, вызывающих необходимость закрытия для движения транспорта и пешеходов отдельных улиц, районов, кварталов, требуется специальное разрешение местных органов власти, обычно - управления полиции <24>. -------------------------------- <24> См.: Коптев Н. В. Административно-правовая охрана порядка организации и проведения публичных мероприятий: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 56.
В частности, в столице США Вашингтоне правила проведения публичных мероприятий на улицах устанавливаются местным муниципалитетом. Они предусматривают обязательную подачу на рассмотрение властей специальной анкеты-заявления не позднее чем за 4 дня (исключая выходные и праздничные дни) до даты проведения планируемого публичного мероприятия <25>. -------------------------------- <25> Там же.
В случае если оно проводится по инициативе какой-либо организации, то разрешение может быть получено лишь в том случае, если эта организация зарегистрирована в местном муниципалитете не менее 2-х месяцев и ее штаб-квартира находится в Вашингтоне. В заявлении, которое подается от имени 3-х совершеннолетних граждан, выступающих организаторами проведения публичного мероприятия, указываются: цели публичного мероприятия, примерный характер действий участников, возможность применения ими технических средств (средств усиления речи, автомашин и т. п.) <26>. -------------------------------- <26> Там же.
Исследование показывает, что в Бельгии порядок и правила проведения гражданами публичных мероприятий устанавливаются представителями органов власти по месту их проведения (губернаторами провинций и полицейскими службами). Организаторы таких мероприятий обязаны заблаговременно извещать власти о сроках проведения, маршрутах следования манифестантов, их целях и примерном количестве. Все публичные мероприятия на улицах могут проводиться лишь после получения организаторами официального разрешения. С организаторами планируемого мероприятия предварительно обговариваются условия обеспечения общественного порядка во время проведения данного мероприятия <27>. -------------------------------- <27> Там же. С. 55, 59.
В Польше в 1997 г. принят Закон "О безопасности при проведении массовых мероприятий". Конституция Японии гарантирует свободу собраний и объединений (ст. 21). Публичные мероприятия общественно-политической направленности проводятся в Японии в соответствии с положениями, которые утверждены территориальными органами власти. В частности, в префектуре Токио действует положение по проведению митингов, шествий и демонстраций на улицах. Данное положение устанавливает, что все демонстрации и другие публичные мероприятия могут проводиться только с разрешения префектуры. Для получения такого разрешения организаторы за 72 часа до начала мероприятия должны направить в префектуру письменное заявление, в котором указываются: цель мероприятия; названия организаций, принимающих в нем участие; фамилии и адреса организаторов; дата, время проведения; маршруты движения участников и др. <28>. -------------------------------- <28> Там же.
Заявление подается через полицейский участок, на территории которого планируется провести публичное мероприятие. Так, например, в Великобритании старший полицейский офицер, в ведении которого находится территория, где планируется провести публичное мероприятие, вправе изменить маршрут движения участников либо запретить проведение мероприятия в установленный срок, если он считает, что проведение публичного мероприятия по разработанному сценарию может привести к серьезному нарушению общественного порядка и т. п. <29>. -------------------------------- <29> См.: Голованев И. В. Правовые основы и организация охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 77.
Помимо этого, в законе определено, что если массовое публичное мероприятие носит статичный характер, т. е. совершается без передвижения по улицам, то полиция не может запретить его проведение. За органами полиции сохраняется право - для предотвращения насильственных эксцессов - ставить определенные условия организаторам мероприятия по порядку его проведения, если число предполагаемых участников будет свыше 20 человек <30>. -------------------------------- <30> Там же.
В случае проведения несанкционированных или запрещенных массовых мероприятий, которые к тому же препятствуют движению транспорта или пешеходов, полиция имеет право самостоятельно принимать меры к их прекращению, вплоть до применения физической силы или специальных средств <31>. -------------------------------- <31> См.: Голованев И. В. Правовые основы и организация охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 77.
Во Франции четко урегулированы и полномочия полиции по пресечению незаконных публичных мероприятий. Как показывает изучение научной литературы на практике, руководители полиции во Франции считают необходимым даже в таких случаях объявлять во всеуслышание требование разойтись с целью предупреждения возможных последствий неповиновения <32>. -------------------------------- <32> См.: Коптев Н. В. Указ. соч. С. 59.
Законодательство Франции предусматривает, что, прежде чем объявить требование разойтись, представители органов власти (полиции) должны обратить внимание манифестантов к своему присутствию на месте событий при помощи звуковых или визуальных сигналов, понятных участникам публичных мероприятий. При этом необходимо сделать два предварительных предупреждения. О первом при помощи мощных громкоговорителей объявляется: "Первое предупреждение. Будет применена сила". Второе предупреждение делается через несколько минут после первого, если предыдущее не возымело результата. О том, что данное предупреждение является последним, знают как организаторы, так и участники массового мероприятия <33>. -------------------------------- <33> См.: Голованев И. В. Правовые основы и организация охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 77.
В соответствии с Законом главная задача представителей органов власти (полиции) во Франции состоит в том, чтобы предупреждения были вовремя услышаны и поняты участниками публичных выступлений, так как неподчинение предупреждениям рассматривается по закону как противоправные действия, содержащие состав преступления. Санкции за участие в незаконных манифестациях (сборищах) и за неповиновение требованиям органов власти (полиции) определены в статьях 105 - 108 Кодекса "О наказаниях Франции". Как отмечается в научной литературе, в соответствии с данным документом нарушители могут быть подвергнуты штрафу на крупную сумму либо тюремному заключению на срок от 2-х месяцев до 3-х лет. В законодательстве также закреплен перечень лиц, правомочных давать указание разойтись. Это мэры городов и провинций, префекты и комиссары полиции либо сотрудники судебной полиции, которые перед тем, как сделать предупреждение, должны назвать себя и свою должность во всеуслышание по громкоговорителям. Кроме того, закон обязывает представителей власти, находящихся в штатской одежде, в качестве отличительного знака надевать поверх одежды, через плечо, ленту цветов национального флага Франции <34>. -------------------------------- <34> См.: Коптев Н. В. Указ. соч. С. 59.
Как отмечается в научной литературе, в Германии в соответствии с Законом "О собраниях" только компетентный орган может отменить собрание или демонстрацию, если на их проведение не была подана предварительная заявка или если участники мероприятия. Согласно Закону "О собраниях", руководитель демонстрации (главный организатор) должен лично позаботиться о ее нормальном проведении. Для этого он имеет право привлечь себе на помощь общественных распорядителей, которые должны иметь при себе белые нарукавные повязки. В законе отмечается, что руководитель демонстрации несет личную ответственность за поддержание порядка на улицах во время проведения демонстрации. Причем все эти задачи он должен решать самостоятельно, без вмешательства полиции, однако законом предписывается всячески поддерживать организаторов публичных мероприятий, проводимых в соответствии с законом. Помимо перечисленных Закон "О собраниях" возложил на всех лиц, участвующих в проведении публичных мероприятий, обязанность выполнять указания организаторов и распорядителей и соблюдать порядок. Им также запрещается выкрикивать призывы или разворачивать плакаты, противоречащие основной цели проводимого мероприятия. Во время движения в колоннах демонстрантам запрещается нарушать заранее определенный порядок движения. Если отдельные участники манифестации по какой-либо причине отстали от основной колонны, полиция может расценивать такие действия как нарушение порядка проведения мероприятия и принудительно исключить эту группу из числа участников манифестации путем их задержания <35>. -------------------------------- <35> См.: Коптев Н. В. Указ. соч. С. 59.
Следует сказать, что Закон Германии "О собраниях" не только регламентирует порядок организации и проведения публичных мероприятий, но и обеспечивает защиту прав лиц, участвующих в их проведении. Так, например, согласно Закону "О собраниях" "...тот, кто с намерением воспрепятствовать, или сорвать, или иным образом не допустить проведения незапрещенного собрания или демонстрации предпринимает любые, в том числе ненасильственные, действия, или угрожает демонстрантам, или вызывает серьезные беспорядки, наказывается денежным штрафом или лишением свободы на срок до 3-х лет. Кроме того, Закон устанавливает уголовную ответственность за применение угроз или физического насилия в отношении руководителя демонстрации при правомерном осуществлении им своих функций. В то же время законодательство Германии не запрещает отдельным лицам проводить публичную агитацию против разрешенных властями публичных мероприятий. Допускаются отдельные выкрики лиц, выражающих несогласие с выступающими на митинге, высказывание противоположных мнений, которые не должны быть направлены на срыв проводимого мероприятия. Закон предусматривает уголовную ответственность организаторов массовых собраний, демонстраций за привлечение к организации мероприятия граждан, имеющих при себе оружие либо другие предметы, специально приготовленные для использования в качестве оружия. Следует сказать, что законодательство Германии предусматривает уголовную ответственность руководителей публичных мероприятий за их проведение существенно иначе, чем было сказано в поданной заявке или при явном невыполнении своих обязанностей; организацию и последующее проведение мероприятия, несмотря на вынесенный запрет компетентных органов, проведение мероприятия без подачи заявки <36>. -------------------------------- <36> См.: Голованев И. В. Правовые основы и организация охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 77.
Как отмечает Н. В. Коптев, в США порядок организации и проведения публичных мероприятий определяется исходя из прецедентного права, выдача разрешений о проведении мероприятий производится по обязательному согласованию органов пожарной охраны, транспорта и полиции. При наличии согласия всех этих органов муниципалитет выдает организаторам специальный сертификат, удостоверяющий их официальное право на проведение манифестации, который должен быть предъявлен ими по первому требованию представителей полиции или других официальных представителей муниципалитета. Причем за муниципальными властями остается право "приостановить" использование городской территории, если, по их мнению, она необходима для нормального продвижения транспорта или для других общественных нужд. В некоторых городах и штатах США в требования муниципалитетов входят и такие обязательные условия, как запрещение проведения публичных мероприятий вблизи установленных органами власти "зон тишины", правительственных кварталов, административных зданий и т. п., что направлено на обеспечение максимального уровня порядка и безопасности в местах массового скопления людей <37>. -------------------------------- <37> Там же.
В тех случаях, когда в ходе массовых выступлений граждан нарушается порядок их проведения, совершаются насильственные действия или имеется реальная угроза совершения таковых, возможно применение уголовного законодательства (федерального или штата), направленного на пресечение и наказание таких действий. Так, согласно Федеральному закону "О публичных беспорядках", в качестве меры наказания за совершение вышеуказанных действий предусматривается штраф до десяти тысяч долларов США, или тюремное заключение сроком до пяти лет, или обе меры наказания одновременно. Причем в тексте названного Закона поясняется, что под термином "публичные беспорядки" следует понимать любые нарушения общественного порядка, связанные с совершением актов насилия группой лиц из 3-х и более человек, которые представляют непосредственную опасность или приводят к ущербу или причинению повреждений по отношению к не принадлежащей им собственности или физическому лицу <38>. -------------------------------- <38> См.: Коптев Н. В. Административно-правовая охрана порядка организации и проведения публичных мероприятий: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 59.
Вместе с тем в этом же Законе особо оговорено, что совершенная в устной или в письменной форме "защита идей", "выражение своих взглядов", если это не сопровождается призывами к совершению насилия, не может рассматриваться как подстрекательство к публичным беспорядкам или бунтам, а также как попытка "...организовать, способствовать, поощрять их или участвовать в них". В юридической практике США имеются многочисленные случаи применения к участникам массовых выступлений и других законов США, положения которых в полном объеме либо частично касаются вопросов регулирования порядка организации и проведения массовых выступлений граждан. Например, Закон "Об уничтожении путем поджога, взрыва или другими опасными способами принадлежащих правительству моторизованных средств, применяемых для локализации публичных беспорядков", "О незаконном владении и использовании взрывчатых веществ". Законодательство штатов во многом аналогично федеральному законодательству. В целом его нормы носят довольно жесткий характер по отношению к нарушителям общественного порядка и направлены на предотвращение насилия в ходе массовых выступлений <39>. -------------------------------- <39> См.: Коптев Н. В. Указ. соч. С. 55.
И. К. Щеглова также отмечает, что в США нет единых законодательных актов, которые регламентировали бы порядок проведения различного рода массовых мероприятий. В этой связи практически каждый штат или муниципалитет города принимает свои акты по данному вопросу исходя из собственных территориальных, национально-этнических, криминогенных и иных особенностей. Законодательное регулирование массовых мероприятий в одном штате может ощутимо отличаться от другого <40>. -------------------------------- <40> См.: Щеглова И. К. Зарубежный опыт правовой регламентации и обеспечения проведения массовых публичных мероприятий // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности. М., 2006. С. 145; Коннов В. А. Правовые основы ограничения политических прав и свобод граждан по зарубежному и российскому законодательству (сравнительно-правовой анализ): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 61.
В Японии собрания, митинги, демонстрации, а также иные массовые мероприятия проводятся только с разрешения органов публичного управления. В случае возникновения обстоятельств, существенно затрудняющих обеспечение общественного порядка в районе проведения массового мероприятия, органы управления наделены правом отменить свое решение о разрешении проведения демонстрации либо выдвигать дополнительные условия об изменении даты, места, времени, маршрута демонстрации, обязаны заблаговременно известить об этом организаторов мероприятия <41>. -------------------------------- <41> См.: Голованев И. В. Правовые основы и организация охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 77.
В случаях подачи организаторами публичного мероприятия умышленно искаженных сведений о планируемом ими мероприятии или о лицах, в нем участвующих, либо проведения мероприятия с нарушением ранее оговоренных условий организаторы (руководители) манифестации могут быть привлечены к уголовной ответственности, которая может состоять в виде штрафа до 50 тысяч иен либо одного года принудительных работ или тюремного заключения на тот же срок <42>. В то же время местным органам власти и служащим полиции запрещено осуществлять контроль над политическими движениями, а также подвергать цензуре и оценке содержание печатных изданий, транспарантов, плакатов и листовок, используемых участниками публичных мероприятий <43>. -------------------------------- <42> Там же. <43> Там же.
Рассматривая вопросы административно-правового регулирования различных публичных мероприятий граждан за рубежом, уместно подчеркнуть, что в большинстве государств, имеющих достаточно устойчивые традиции забастовочного движения, законом предусмотрены определенные правила проведения публичных мероприятий в период забастовок, несоблюдение которых может служить основанием для прекращения проводимых мероприятий <44>. -------------------------------- <44> Там же.
В Великобритании, например, Законом "О забастовках" установлены примерные нормы людей, которые могут принимать участие в массовых манифестациях, проводимых во время забастовок (разрешается выставление в общественных местах не более 5 пикетов из расчета на 100 человек работающих, поскольку пикетирование, проводимое, во время забастовки, расценивается законодателем как один из видов демонстраций) <45>. -------------------------------- <45> Там же.
Кроме того, законом предусматривается обязательное выделение лиц из числа участников массового мероприятия для выполнения функций распорядителей, поддерживающих постоянные контакты с полицией и обеспечивающих контроль за поведением участников мероприятия, так как по Закону в демонстрациях, шествиях, митингах, пикетировании во время забастовок могут участвовать только члены тред-юнионов, участвующих в забастовке. Участие лиц, не принадлежащих официально к профсоюзу, являющемуся устроителем и организатором забастовки, рассматривается как противозаконный акт, а участники публичных мероприятий считаются нарушителями закона. Идентичен порядок проведения публичных мероприятий в период забастовок и в других государствах, причем везде этот порядок закреплен на законодательном уровне. Анализ норм, содержащихся в законодательных актах различных государств, позволяет нам сформулировать некоторые выводы относительно порядка организации и проведения массовых выступлений граждан за рубежом <46>. -------------------------------- <46> См.: Коптев Н. В. Административно-правовая охрана порядка организации и проведения публичных мероприятий: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 45.
Порядок организации и проведения собраний, демонстраций, митингов, шествий и пикетирования во многих зарубежных государствах регулируется специальными законами. Для того чтобы проводимое публичное мероприятие считалось легитимным, а права его участников охранялись от возможных нарушений, необходимо, чтобы организаторы массового мероприятия получили соответствующее разрешение у органов публичного управления на его проведение. Несоблюдение организаторами и участниками публичных мероприятий требований законов либо нарушение их отдельных положений влечет применение строгих мер административного воздействия вплоть до прекращения мероприятий и привлечения нарушителей к установленной законом ответственности <47>. -------------------------------- <47> См.: Кравцов В. М. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1991. С. 31.
И. К. Щеглова, изучив зарубежный опыт административно-правового регулирования организации и проведения публичных мероприятий, отмечает, что Федеральный закон от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <48>, а также КоАП РФ целесообразно дополнить положениями, которые будут касаться: -------------------------------- <48> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.
- четкого определения границ территорий, на которых нельзя проводить митинги, шествия и пикетирование; - обеспечения права иностранных граждан и лиц без гражданства на организацию публичных мероприятий; - разработки механизма реализации ответственности юридических лиц за нарушение порядка организации и проведения публичных мероприятий <49>. -------------------------------- <49> См.: Щеглова И. К. Зарубежный опыт правовой регламентации и обеспечения проведения массовых публичных мероприятий // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности. М., 2006. С. 152.
Административно-правовой механизм регулирования порядка организации и проведения собраний, митингов, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий заслуживают изучения для его возможного использования в деятельности органов внутренних дел и иных органов государственной власти, которые задействованы в охране общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций и пикетирования <50>. -------------------------------- <50> См.: Коптев Н. В. Указ. соч. С. 55.
Библиографический список
1. Артамошкин М. Н. Проблемы обеспечения безопасности при проведении футбольных матчей и пути их решения // Вестник МВД России. 2006. N 4. 2. Веремеенко И., Воробьев В., Якимов А. Митинги, демонстрации, собрания // Социалистическая законность. 1989. N 6. 3. Добровольский А. М. Основы организации центрального военного управления в России и важнейших западноевропейских государствах. СПб., 1901. 4. Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. СПб., 1908. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья А. В. Куракина "Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств" включена в информационный банк согласно публикации - "Административное и муниципальное право", 2008, N 10. ------------------------------------------------------------------ 5. Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств. Домодедово, 2007. 6. Голованев И. В. Правовые основы и организация охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. 7. Коптев Н. В. Административно-правовая охрана порядка организации и проведения публичных мероприятий: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. 8. Коннов В. А. Правовые основы ограничения политических прав и свобод граждан по зарубежному и российскому законодательству (сравнительно-правовой анализ): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. 9. Щеглова И. К. Зарубежный опыт правовой регламентации и обеспечения проведения массовых публичных мероприятий // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности. М., 2006. 10. Юм Д. Сочинения. Т. 1. М., 1965.
Название документа