Ответственность за неуважение к суду и эффективное правосудие - основные элементы государственной политики противодействия коррупции: опыт США
(Рухтин С. А.) ("Адвокат", 2009, N 4) Текст документаОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕУВАЖЕНИЕ К СУДУ И ЭФФЕКТИВНОЕ ПРАВОСУДИЕ - ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ: ОПЫТ США
С. А. РУХТИН
В связи с изданием Указа Президента РФ от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции" тема коррупции и способов борьбы с ней вновь стала пользоваться повышенным вниманием в российском обществе. Для России данная тема особенно актуальна, поскольку вызвана она не только потребностью решения текущих проблем экономики, но и необходимостью осмысления российским обществом собственного своеобразия, своей истории, того, как развивается современный мир и какое место в нем займет наша страна. В то же время такую тональность теме коррупции задают принятые на международном уровне правовые документы - Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., Конвенция Совета Европы об уголовной и гражданской ответственности от 27 января 1999 г. и от 4 ноября 1999 г., а также активно и широко применяемые в развитых странах правовые способы противодействия коррупции, позволяющие в борьбе с ней обеспечивать активное участие общественности. Предпринимая меры по борьбе с коррупцией, российское правительство признает, что злободневность данной проблемы продолжает повышаться. В настоящее время существует Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Указом Президента РФ от 31 июля 2008 г. N Пр-1568, в соответствии с которым в Государственной Думе РФ полным ходом идет работа по принятию предусмотренных Планом антикоррупционных законов. И нужно отметить, что в качестве одной из мер совершенствования государственного и муниципального управления в Национальном плане предусматривается "создание системы контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны гражданского общества" (п. 2 разд. II). Но, к сожалению, данный документ не объясняет того, как будет создаваться указанная "система контроля" и, более того, не называет данную меру в качестве основной, отводя тем самым главную роль в борьбе с коррупцией самому государству. Однако вопрос контроля гражданским обществом деятельности государственных и муниципальных служащих в таком деликатном деле, как борьба с коррупцией, затрагивает весьма важный элемент правовой системы - правосудие, без активного использования которого вышеупомянутый контроль гражданского общества становится декларативным. Чтобы пояснить сказанное, приведу в качестве примера историю одного коррупционного скандала, произошедшего в США. Город Детройт находится в штате Мичиган (на северо-востоке США) и известен автомобильными компаниями "Форд", "Крайслер", "Дженерал Моторс". Мэр города - Квейн Килпатрик, принадлежащий к известной в штате Мичиган семье политиков, сын влиятельного конгрессмена от Демократической партии, председателя Партийного афроамериканского объединения в Конгрессе США (Congressional Black Caucus) Кэролайн Килпатрик. История началась с того, что в 2003 г. мэр Килпатрик уволил со службы трех полицейских - Гарри Броуна, Геральда Нелроупа и Уолта Харриса. Формальной причиной увольнения стали результаты служебной проверки. Однако в 2006 г. полицейские обратились в суд с иском к мэру и городу о незаконном увольнении, указав, что они были уволены из-за докладов, сделанных ими по поводу шумных вечеринок ближнего окружения мэра. Истцы сослались на закон, запрещающий увольнять работников, сообщающих о правонарушениях работодателей (Whistleblowers' Protection Act). В июле 2006 г. суд отказал истцам, посчитав, что они не доказали причины своего увольнения. Но спустя год истцы повторно обратились в суд, мотивируя свои требования уже тем, что мэр использовал власть в личных целях и стремился увольнением полицейских скрыть информацию о своих интимных отношениях с сотрудницей аппарата Катрин Бетти. Ко всеобщему удивлению дело закончилось тем, что мэрия Детройта заплатила истцам компенсацию, равную 8,5 млн. долларов, в качестве мирового отступного. Более того, решение о выплате компенсации было одобрено городским советом. Сам же мэр пояснил свое решение так: "Я услышал мнение пасторов, лидеров бизнеса и многих жителей Детройта, которые искренне любят меня и город, и смиренно согласился с тем, что такое урегулирование есть корректное решение для моей семьи и всего Детройта" <1>. -------------------------------- <1> Detroit Free Press. 2008. 23 January.
Возможно, на этом все и закончилось бы, но вездесущая пресса проявила интерес к весьма странной позиции мэрии и городского совета в данном деле. Репортер Джим Скаефер 19 октября 2007 г. запросил у городской администрации копию мирового соглашения и всех документов, касающихся урегулирования городом отношений с указанными выше полицейскими. Не удовлетворившись ответом городской администрации, 3 января 2008 г. газета "Free Press", от имени которой действовал репортер, обратилась в суд с иском в суд к городу, требуя раскрыть всю информацию о подробностях заключения сделки с уволенными полицейскими, и с иском к "SkyTel" - компании, предоставлявшей услуги пейджер-связи работникам мэрии. 8 февраля 2008 г. судья районного суда Жорж Коломбо обязал город и "SkyTel" раскрыть всю информацию, включая секретную, относящуюся к сделке с уволенными полицейскими. После раскрытия данной информации оказалось, что накануне заключения мирового соглашения адвокат уволенных полицейских Майк Стефани встречался с мэром и его адвокатами, которым он показал выдержки из пейджеровых сообщений мэра, направленных им в адрес Катрин Бетти. Поскольку эти сообщения содержали некую информацию интимного характера, они могли служить косвенным доказательством того, что мэр при первоначальном рассмотрении дела в суде солгал под присягой, заявив об отсутствии интимных отношений между ним и Катрин Бетти. По результатам встречи с мэром были подписаны два мировых соглашения - одно для публики, а другое для внутреннего пользования, содержащее обязательства уволенных полицейских не разглашать информацию о существовании указанных пейджеровых сообщений. Далее ситуация развивалась так: по результатам раскрытия информации о сделке с уволенными полицейскими окружной прокурор Ким Воси 24 марта 2008 г. (т. е. лишь спустя месяц с небольшим) предъявила обвинение мэру Килпатрику, общий срок наказания в котором за совершение совокупности деяний, направленных против правосудия и интересов службы, составлял 80 лет тюремного заключения. В частности, одним из тяжких деяний, вмененных в вину мэру, было лжесвидетельство (perjury), которое по закону штата Мичиган наказывается тюремным заключением до 15 лет <2>. В остальной части по разным эпизодам мэр был обвинен в заговоре против правосудия (conspiracy to commit obstruction of justice), в препятствовании осуществлению правосудия (obstruction of justice) и в нарушении служебных обязанностей (misconduct in office). В целом прокурор усмотрела наличие восьми самостоятельных преступлений, поставив на первое место преступления против правосудия. -------------------------------- <2> Статья 750.445-B Уголовного закона штата Мичиган.
Дело было окончено тем, что Килпатрик сознался в лжесвидетельстве, и 4 сентября 2008 г. судья Дэвид Гронер назначил ему наказание в виде четырех месяцев тюремного заключения, запретил занимать должность мэра в течение пяти лет и взыскал с него 1 млн. долларов в качестве реституции.
Ловушка для мэра или роковая неизбежность правосудия?
Килпатрик вошел в историю США как первый и пока единственный мэр, который был осужден в период пребывания на должности. Оценивая уголовное обвинение мэра и состоявшееся решение суда, можно выделить определенный материальный состав - расходование 8,5 млн. долларов из городского бюджета, которое только в некоторой степени (поскольку оно было одобрено городским советом и мэр без этого одобрения сам не мог распорядиться деньгами) произошло по вине мэра. Вместе с тем расходование 8,5 млн. долларов непосредственно составляло преступный умысел мэра - укрытие лжесвидетельства в суде. Честно говоря, сама любовная история мэра не имела бы такого значения, если бы не проявленное мэром неуважение к суду. В марте 2008 г., когда скандал набирал силу, я был в Детройте и других местах штата Мичиган, и мое личное впечатление от общения с местными жителями свелось к тому, что, несмотря на все свое пуританство, требующее строгости и воздержания в личной жизни, американцы нормально относятся к сексу. Да, он скрыт от публики, его нет в кино, нет на телевидении, и даже на витринах магазинов нижнего женского белья стоят манекены в плотно застегнутых костюмах. Но недопустимость вмешательства в частную жизнь, пользующуюся высокой степенью защиты в американском обществе, делает американцев безразличными к тому, кто и с кем имеет интимные отношения. Теоретически и официальные лица могут заниматься сексом, если они способны отделить его от своего официального положения, например не катать "девочек" на служебном лимузине или не вызывать их по служебному телефону, как это сделал ушедший в отставку губернатор Нью-Йорка Элиот Спицер, о чем стало известно в том же марте 2008 г. Но что действительно вызывает раздражение и негодование людей - так это лжесвидетельство и другие формы неуважения к суду. Логично допуская возможность проявления недобросовестности должностными лицами на работе, американцы очень болезненно воспринимают лжесвидетельство и другие формы неуважения к суду. Недобросовестный чиновник, препятствующий осуществлению правосудия, в глазах общества мгновенно становится изгоем, посягающим на основу основ общества - равенство всех перед законом и судом. Допускаю, что именно это неприятие обществом лжи в суде и сыграло свою роль в исходе дела. Как заявляли адвокаты Килпатрика, обвинение было построено на незаконно полученном доказательстве - сообщении с пейджера. Но факт лжи в суде, даже подтверждаемый недопустимым доказательством, следовательно, не оцениваемый как юридический, стал достаточным основанием для осуждения Килпатрика. Ведь не мог же он лгать снова. Поэтому полагаю, что если бы изначально мэр повел себя как-нибудь по-другому и, главное, не стал бы лгать в суде по поводу своих интимных отношений с Катрин Бетти, то даже выплаченные деньги уволенным полицейским не привели бы к такой ужасающей для него развязке, избежать которую он не смог даже при наличии высоких связей. В сложившейся ситуации осуждение мэра Килпатрика является неизбежным. Чтобы прокомментировать этот вывод, приведу некоторые положения американского законодательства, позволяющие составить представление о том, как работает система контроля.
Закон о свободе информации и особенности системы правосудия
Применение системы контроля в первую очередь обеспечивается специальным законодательством. В частности, в штате Мичиган (как и в других штатах) действует Закон о свободе информации (Freedom of Information Act, Public Act N 442 of 1976). "Идеалы демократического государства обычно страдают от бюрократической секретности и безответственности должностных лиц. Часто гражданам трудно получить информацию о принятых решениях и о том, какие факты стоят за их принятием", - говорится в официальном комментарии к Закону. Поэтому целью указанного Закона стало преодоление "бюрократической секретности и безответственности должностных лиц". Закон о свободе информации штата Мичиган регламентирует основания и процедуру раскрытия информации о деятельности органов и должностных лиц штата и муниципалитетов, причем всех без исключения (кроме судей и законодателей, к которым применяются иные меры контроля). По названному Закону каждое лицо может потребовать от органов управления штата или муниципалитетов информацию об их деятельности. По требованию заинтересованного лица подлежат раскрытию все публичные записи (public records), включая подготовительные материалы, протоколы открытых и закрытых заседаний, результаты голосований, штатные расписания сотрудников, итоговые решения и распоряжения по интересующим заявителя вопросам, а также любые материалы, на основе которых итоговые решения приняты. Кроме того, любое лицо может затребовать от органов управления штата или муниципалитета информацию о действиях органов и должностных лиц, которыми исполняются или интерпретируются законы, другие нормативные правовые акты, или политика, включая руководящие указания, инструкции, одобренные и используемые при выполнении должностными лицами своих функций <3>. -------------------------------- <3> "Основные понятия" Закона о свободе информации штата Мичиган.
Важно, что Закон о свободе информации обязывает органы исполнительной власти и должностных лиц раскрывать информацию, касающуюся их деятельности, независимо от того, в какую форму она облачена (документальную, визуальную, звуковую или др.): как посредством разового получения копий документов и других носителей информации, так и периодической подпиской на них (как правило, до шести месяцев с правом продления) <4>. Видно, что Закон о свободе информации обслуживает священные принципы выборной демократии, и детальная регламентация порядка использования гражданами права на информацию о деятельности государственных органов штата и муниципалитетов подтверждает это. -------------------------------- <4> Подраздел "h" разд. 2 ст. 15.232 Закона о свободе информации штата Мичиган.
Более того, как всякое реальное право, доступ к информации о деятельности государственных органов штата и муниципалитетов обеспечивается правом на судебную защиту. Неудовлетворенное ответом властей лицо может в течение следующих 180 дней обратиться с иском в районный суд, и тогда уже информация подлежит раскрытию на основании решения суда <5>. -------------------------------- <5> Подраздел 1 разд. 10 ст. 15.240 Закона о свободе информации штата Мичиган.
Поэтому, когда появилась информация о странном мировом соглашении с уволенными полицейскими, подробности его заключения не смогли стать тайной для общества. Вместе с тем обращает на себя внимание то, что механизм раскрытия информации в системе контроля оказывается действенным только тогда, когда разные ответственные лица считают для себя обязательными постановления суда. Проще говоря, когда они боятся суда, т. е. уважают его. В этом и кроется ключ к разгадке главной движущей силы "системы контроля". По российской традиции позвонить и дать команду судье не получается, ведь когда-то все тайное становится явным. К тому же можно на годы оказаться в тюрьме. Следовательно, если закон, жестоко карающий за неуважение к суду, в какой бы форме оно ни проявлялось, принят и исполняется, то, действительно, служебное благополучие разных ответственных лиц становится производным от беспристрастного и высокооплачиваемого суда, а не наоборот. Можно сказать, что высокая степень ответственности за деяния против правосудия, предусмотренная законодательством, есть прямая причина того, почему разного рода руководители вдруг начинают заботиться, чтобы судебная система была такой, какой она предусмотрена конституцией. Второе, что обращает на себя внимание, - явная зависимость прокурора от общества. В приведенном примере окружной прокурор Ким Воси действовала как адвокат общества, т. е. без оглядки на вышестоящее начальство, чем, на мой взгляд, и объясняются короткие сроки расследования и предъявления обвинения мэру Килпатрику. Дело в том, что в штате Мичиган народ сам выбирает себе окружных прокуроров, он также назначает им и его сотрудникам содержание (жалование). Поэтому назначение прокурора больше походит на наем народом себе публичного адвоката (the prosecuting attorney), а не чиновника для работы в централизованной системе прокуратуры. Так, согласно отчету бюджетного комитета штата на содержание окружного прокурора Ким Воси, ее 290 адвокатов (attorneys) и обслуживающего персонала в 2008 г. было запланировано 42,5 млн. долларов - хороший повод, чтобы внимательно следить за деятельностью прокурора, ведь, как известно, ничто так не раздражает, как бездарно потраченные деньги. И наконец, третье, о чем хотелось бы сказать - ни прокурор, ни мэрия Детройта не стали оспаривать сделку с полицейскими с целью возврата полученных ими денег в бюджет. Почему? Потому что правовые средства защиты интересов казны предопределяются одной важной особенностью американского права (как, впрочем, не только американского, но и других развитых стран): реституция производится за счет нерадивых чиновников. Поэтому, возложив на мэра Килпатрика даже частичное возмещение убытков казны (1 млн. долларов), суд исключил тем самым реституцию на основе недействительности сделки с противоположной стороны, т. е. с уволенных полицейских.
Вывод
Видя людей, толпящихся в коридорах российских судов, невольно задаешься вопросом: если российские суды такие коррумпированные, как говорят, т. е. плохие, то почему они так популярны? Ответ, полагаю, заключается в том, что у людей есть потребность в справедливом к себе отношении, являющаяся одной из главных причин (даже в крайних обстоятельствах) того, почему люди вообще кооперируются в общество. Поэтому суд - это прежде всего публичная услуга, обеспечивающая соединительные связи в обществе и развивающая в нем сотрудничество. С учетом же смысла норм ч. 2 ст. 24, ст. ст. 33, 45, 52 Конституции РФ противодействие коррупции можно представить как систему правовых средств и методов, опирающуюся на конституционно-правовой статус личности, который в демократическом обществе обеспечивается закреплением в законодательстве адекватных форм и оснований ответственности должностных лиц и соответствующего им процессуального порядка привлечения к ответственности. Иное истолкование термина "противодействие коррупции" противоположно по смыслу, оно ведет к созданию такого положения, когда роль государства в выборе средств и методов противодействия коррупции становится абсолютной и исключительной, а система контроля гражданского общества в лучшем случае превращается в карикатуру на саму себя. В средствах массовой информации нет-нет да и появляются предложения возродить старую советскую систему народного контроля <6>. Но, увы, как народный контроль, так и прокуратура в роли "ока государева" - это фундаментальные элементы правовой системы военного государства, в котором принято спрашивать за взяточничество или казнокрадство так же, как и за провал военной операции. В этом смысле такие важные для эффективного функционирования правовой системы понятия, как "справедливость" и "равенство всех перед законом и судом" начинают интерпретироваться с оглядкой на вышестоящее начальство, причем не одними лишь чиновниками, но и прокурорами и даже судьями. В результате возникает обратная сторона борьбы с коррупцией - тотальное администрирование вышестоящим начальством народного контроля и других форм правоохранительной деятельности, низводящее к нулю саму идею о контроле обществом государства. -------------------------------- <6> Кричевский Н. А. Актуальные предложения на вечную тему // www. ng. ru/ideas/2008-06-11/14_corruptsia. html.
Поэтому, конечно же, в российском законодательстве должны быть закреплены правовые нормы, обеспечивающие право граждан на информацию о деятельности органов власти и должностных лиц. Они весьма актуальны в таких сферах публичной деятельности, как градостроительство и планирование, распоряжение землей и другими природными ресурсами, энергетика, транспорт, медицина и образование - т. е. там, где в повседневном режиме формируется качество жизни людей. Но все-таки в противодействии коррупции на основе любого законодательства, которое уже принято или будет принято в ближайшем будущем, суд играет ключевую роль. В силу своего особого правового статуса суд находится как бы в стороне от процесса управления страной. Но принимаемые им акты имеют ключевое значение для гражданского общества. Посредством их люди приобретают неполитическое влияние на государственную и муниципальную власть. Ведь обычная судебная процедура является куда эффективнее любых политических форм воздействия на власть, если речь идет о банальном использовании полномочий в корыстных целях кем-либо из чиновников. Возможно, борьба с коррупцией и есть лучший повод сегодня обратить внимание на российские суды, которые, как я уже сказал, популярны в обществе, несмотря ни на что. Рейтинг уважения к ним очень низкий - своего рода парадокс. Но ничего парадоксального в том, что суды популярны и одновременно мало уважаемы, нет. Скорее это показывает, насколько огромна потребность людей в справедливости. Поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики в противодействии коррупции должно стать удовлетворение данной потребности. Какими способами должно происходить развитие правосудия в стране - тема отдельного разговора.
Название документа