Некоторые вопросы устойчивого развития государства и предупреждения правонарушений в свете Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года
(Харабет К. В.) ("Российская юстиция", 2009, N 7) Текст документаНЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В СВЕТЕ СТРАТЕГИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДО 2020 ГОДА
К. В. ХАРАБЕТ
Харабет К. В., сопредседатель Фонда содействия научным исследованиям в области юридического обеспечения безопасности человека имени проф. А. А. Тер-Акопова.
Автором проведено исследование Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и даны рекомендации по ее совершенствованию. Утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (далее - Стратегия) является важнейшим политико-правовым документом, определяющим систему стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и показатели устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу <1>. Стратегия пришла на смену Концепции национальной безопасности 1997 г. (в редакции Указа Президента РФ от 10.01.2000) <2>. -------------------------------- <1> Российская газета. 2009. 19 мая. <2> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.
Стратегия является результатом добротного комплексного исследования, в целом адекватно отражающим сложившиеся к началу XXI века геополитические и внутригосударственные реалии, включая угрозы, источники опасности, способы и направления обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. В соответствии с Законом РФ "О безопасности" (ст. 1) последняя рассматривается как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. В Концепции национальной безопасности она определялась как безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. Наиболее удачным представляется определение национальной безопасности, содержащееся в Стратегии (п. 6): "состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства". Важное место в Стратегии уделено вопросам обеспечения общественной безопасности, содержание которой охватило и проблемы защиты населения от преступлений и иных правонарушений. Между тем отдельные положения Стратегии, относящиеся к данной тематике, нуждаются в уточнениях и комментариях. 1. Системный анализ определяемых Стратегией стратегических приоритетов национальной безопасности (п. п. 23 - 24) позволяет утверждать о признании в качестве основных приоритетов национальной обороны, государственной и общественной безопасности. В качестве иных приоритетов поименованы приоритеты устойчивого развития: повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, экологический рост, экология живых систем и др. Между тем представляется, что разработчиками Стратегии допущена определенная смысловая неточность: задачи обеспечения национальной обороны, государственной и общественной безопасности, безопасности личности (см. ниже) должны быть подчинены задаче устойчивого развития общества и государства. Представляется очевидным, что именно обеспечение цивилизационной устойчивости, выживание и сохранение России как геополитической реальности, ее переход к устойчивому развитию являются стратегической целью и одновременно безусловным главным приоритетом для России, что следует из анализа и оценок перспектив ее развития в современном изменяющемся мире. Такая постановка вопроса не случайна: лишь правильное определение приоритетов позволит приступить к разработке системы действий, адекватных имеющейся ситуации. Научная разработка проблематики устойчивого развития имеет в нашей стране и в мире довольно давнюю историю <3>. Термин "устойчивое развитие" (примерный английский эквивалент - sustainable development) был введен в научный оборот в середине 70-х годов XX века, в дальнейшем поддержан ООН; Конференция ООН по окружающей среде 1992 г. и Всемирный саммит по устойчивому развитию 2002 г. перевели идею устойчивого развития в плоскость конкретных международных обязательств и планов. В нашей стране данный подход также получил правовое закрепление действующей Концепцией перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 01.04.1996 N 440, которой определено, что "устойчивое развитие - это стабильное социально-экономическое развитие, не разрушающее своей природной среды" <4>. -------------------------------- <3> См., например: Моисеев Н. Н. Современный рационализм. М., 1995; Горшков В. Г. Физические и биологические основы устойчивости жизни. М., 1995; Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С. Экологический вызов и устойчивое развитие. М., 2000; Капица С. П. Рост населения Земли и судьба человечества // Современные проблемы цивилизации: Научные труды МНЭПУ. М., 2001; Проблемы устойчивого развития цивилизации: Научные труды МНЭПУ. Вып. 1. М., 2002; и др. <4> Российская газета. 1996. 11 апреля.
В основе современного понимания устойчивого развития заложены идеи академика В. И. Вернадского о неосфере, дополненные впоследствии исследованиями Т. де Шардена, "универсальным эволюционизмом" Н. Н. Моисеева, другими междисциплинарными теориями и гипотезами. Автор разделяет существующее в науке определение (не единственное) устойчивого развития как общественного развития, при котором не разрушается его природная основа, создаваемые условия жизни не влекут деградации человека и социально-деструктивные процессы не развиваются до масштабов, угрожающих безопасности общества (и государства) <5>. Учеными-системологами и специалистами в области глобалистики выделяются следующие главные аспекты, в рамках которых прежде всего необходимо обеспечить устойчивость развития всей современной цивилизации (и каждой страны - в ее рамках): охрана популяционного здоровья человека; охрана окружающей среды; формирование, сохранение и поддержание условий (политических, экономических, правовых, пр.), необходимых для реализации первых двух задач. Возможно, разразившийся осенью 2008 года глобальный финансово-экономический кризис позволяет выделить обеспечение нормально функционирующей финансовой архитектуры мирового сообщества в качестве самостоятельного аспекта рассматриваемой проблемы. -------------------------------- <5> Данилов-Данильян В. И. Устойчивое развитие. Термин в энциклопедии "Глобалистика". М., 2006. С. 921 - 926.
Такое понимание основ устойчивого развития предполагает и учет действия социоразрушающих структур и механизмов цивилизации (возможно, как ее имманентных свойств), таких как социальные болезни типа ВИЧ-инфекции, алкоголизм и наркомания, иные виды девиантного поведения <6>. -------------------------------- <6> Там же. См. также: Хакен Г. Синергетика. Иерархия неустойчивости в самоорганизующихся системах и устройствах. М., 1984; Николис Г., Пригожин И. Самоорганизация в неравновесных системах. М., 1984.
Отечественные и зарубежные специалисты сходятся во мнении, что в настоящее время большинство стран, включая Россию, проходит стадию поиска мер, находимых для перехода к устойчивому развитию, т. е. мы находимся на переходном этапе, в рамках которого ученые выделяют необходимость первостепенного решения следующих задач: сохранения естественных экосистем, стабилизации численности населения, максимально возможного "смягчения" действия деструктивных факторов (например, обуздания высокого уровня преступности), рационализации потребления и некоторых других. Такая постановка вопроса, по мнению автора, в наибольшей степени отвечает интересам защиты неосферы (природной основы существования социума) и самого человечества от деградации и самоуничтожения. В этой связи вполне логичным представляется наше предложение об определении на уровне Стратегии основных пороговых значений (индикаторов), определяющих устойчивость развития общества либо оценку переходного этапа. Какие выводы можно предложить из факта признания обеспечения перехода к устойчивому развитию Российского государства в качестве безусловного стратегического приоритета национальной безопасности (исходя из предложенного нами определения)? Это выделение в качестве еще одного основного приоритета национальной безопасности - обеспечения безопасности человека, дополнительно к указанным в Стратегии государственной и общественной безопасности, национальной обороне. Такой подход полностью корреспондирует и с положениями ст. 2 Конституции РФ, определившей человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Выделение триединого объекта защиты в рамках обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в частности, получило серьезное научное обоснование в исследованиях проф. А. А. Тер-Акопова, который, критически оценивая отдельные положения прежней Концепции национальной безопасности, справедливо указывал, что "невыделенность приоритета человеческой безопасности может погубить саму идею этой безопасности". Это жесткое замечание ученого во многом справедливо и применительно к характеристике данного вопроса в нынешней Стратегии <7>. -------------------------------- <7> См., например: Тер-Акопов А. А. Безопасность человека. М., 1998. С. 17; и др.
Отсутствие безопасности личности (человека) в числе стратегических национальных приоритетов, по мнению автора, не позволило в итоге институализировать в самостоятельный раздел Стратегии такую важнейшую проблему, как защита духовной сферы человека; отдельные вопросы, относящиеся к обеспечению защиты духовно-нравственной сферы, содержатся в подразделе 7 "Культура" раздела IV "Обеспечение национальной безопасности" Стратегии, однако последняя является лишь одним из важных средств ее обеспечения. Кстати, в этом подразделе в качестве главных угроз национальной безопасности поименованы засилье продукции массовой культуры, ориентированной на духовные потребности маргинальных слоев, а также противоправные посягательства на объекты культуры (п. 80 Стратегии). Вызывает обоснованное удивление как крайняя ограниченность приведенного в Стратегии перечня главных угроз в области культуры, так и весьма безапелляционная, порождающая двусмысленность в толковании оценка разработчиками Стратегии большинства (или значительной части) населения страны как маргиналов, по крайней мере такой вывод напрашивается после изучения соответствующего положения документа. Выделение безопасности личности (человека) в качестве самостоятельного объекта защиты от внешних и внутренних угроз инструментами правового регулирования и иными средствами, в наибольшей степени отвечает общим интересам защиты личности, общества, государства; позволит более эффективно подойти к разработке соответствующей структуры и системы нормативных правовых актов и принятии иных мер, направленных на юридическое и иное обеспечение защиты жизненно важных интересов человека. 2. Что предлагает Стратегия в части концептуальных основ предупреждения преступлений, иных правонарушений, прочих явлений девиантного круга? Вопросы предупреждения преступности и иных правонарушений содержатся в основном в разделе 2 "Государственная и общественная безопасность" раздела IV "Обеспечение национальной безопасности" Стратегии. В качестве источников угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности (п. 37 Стратегии) указаны: разведывательная деятельность иностранных государств, многообразные формы террористической деятельности; экстремизм; деятельность транснациональной преступности, связанной с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ, а также оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ; сохраняющийся рост преступных посягательств против личности, собственности, государственной власти, общественной и экономической безопасности, а также связанной с коррупцией. К главным и иным направлениям государственной политики в этой области совершенно оправданно отнесены (п. п. 38, 39 Стратегии): усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, повышение эффективности деятельности правоохранительных органов и спецслужб, создание единой государственной системы профилактики преступности и иных правонарушений и некоторые другие. Можно сделать вывод, что обозначенный подход подтверждает необходимость скорейшей разработки как минимум двух федеральных законов - "О безопасности личности в Российской Федерации" и "Об основах системы профилактики преступлений и иных правонарушений в Российской Федерации". Давно нуждается в кардинальной переработке на предмет соответствия современному пониманию проблем национальной безопасности и базовый закон РФ "О безопасности" 1992 года. Неотъемлемым требованием обеспечения устойчивости (перехода к устойчивому развитию) является решение проблемы качества жизни и здоровья населения. На решение этой сложнейшей многоаспектной проблемы ориентируют положения подразделов 3 и 6 раздела IV Стратегии, посвященные вопросам повышения качества жизни и здравоохранения. В качестве основных направлений прилагаемых усилий определены: совершенствование национальной системы защиты прав человека путем развития судебной системы и законодательства; создание условий для ведения здорового образа жизни, снижение смертности и др. (п. п. 52, 71 Стратегии). К главным угрозам в сфере здоровья нации отнесены, в частности, массовое распространение наркомании и алкоголизма, повышение доступности психоактивных и психотропных веществ (п. 72 Стратегии). Последнее положение нуждается в некотором уточнении. Применительно к задаче снижения распространенности немедицинского потребления наркотиков и иных психоактивных веществ (далее - ПАВ), согласно данным исследований и статистики, более корректно ставить вопрос не собственно об угрозе распространения наркомании как группы заболеваний (хотя они, безусловно, являются одним из опасных последствий), а об опасности дальнейшего распространения наркотизма (как социально-медицинского феномена), заключающегося в приобщении к регулярному немедицинскому потреблению ПАВ значительных групп россиян (более-менее достоверная статистика по этому вопросу отсутствует, оценки экспертов дают показатели в пределах 3 - 8 и более млн. россиян, регулярно потребляющих наркотики. - К. Х.), но без установления медицинского диагноза "наркомания". Такая постановка вопроса гораздо более реалистична и предполагает иные акценты в осуществлении профилактических мер. Разработчики Стратегии использовали термин "психоактивные вещества", широко используемый прежде всего специалистами, но не закрепленный на уровне международных договоров и отечественных законов. Заметим, что к ПАВ в медицинской науке принято относить психотропные вещества, наркотические средства, а также иные средства, вещества, препараты, как находящиеся, так и не находящиеся под национальным и международным контролем (алкоголь, табак и т. д.). Представляется в этой связи актуальным решение давно известной в наркологии и юриспруденции задачи законодательного урегулирования комплекса вопросов, связанных с созданием системы мер по предупреждению наркомании, систематизацией ПАВ и их оборотом, упорядочением терминологической базы, обслуживающей данную отрасль знаний и некоторых других. Также можно констатировать, что в целом Стратегия не содержит каких-либо концептуальных новелл применительно к задачам предупреждения и борьбы с преступностью, по сравнению к реализуемой в настоящее время в государстве уголовной политике. Задача государственной политики в данной области сформулирована достаточно реалистично, хотя и не конкретно - снижение уровня коррумпированности и криминализации общественных отношений. Можно также констатировать, что в Стратегии не рассматриваются в качестве общественно значимых и опасных социально-правовых явлений такие девиантологические феномены, как самоубийства, пьянство и алкоголизм (рассматриваются лишь в контексте задач здравоохранения), проституция, бюрократизм. С учетом принятого Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31 июля 2008 г., в известной мере удивляет отсутствие системности в изложении вопросов, уделяемых разработчиками Стратегии данной проблеме, хотя она, безусловно, того заслуживает. Коррупция в виде самостоятельной важнейшей социально-правовой национальной проблемы (бедствия), опаснейшей угрозы национальной безопасности в Стратегии фактически не сформулирована и не рассматривается. В известной мере это может в определенной степени дезориентировать как законодателя, так и правоприменителя. Также, с учетом известных устойчивых криминологических тенденций развития преступности, подтвержденных статистикой и научными исследованиями, возможно, следовало бы особо указать при перечислении криминальных угроз национальной безопасности на такие отличительные признаки преступности будущего, как ее сохраняющийся преимущественно корыстный характер (в 80 - 90% случаев от всех преступных посягательств), глобализацию (не сводимую лишь к наркопреступности и терроризму) и некоторые другие. Указания в Стратегии на созданные и успешно функционирующие Государственный антинаркотический комитет и Национальный антитеррористический комитет (п. 104 Стратегии) позволяют автору утвердиться в справедливости вывода об окончательном формировании в качестве новых временных (?) внутренних функций Российского государства - противодействия незаконному обороту наркотиков и борьбы с терроризмом (подробное обоснование данного тезиса выходит за рамки настоящей статьи). 3. В Стратегии особо подчеркивается ее взаимосвязь и взаимозависимость с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р (п. 3 Стратегии). Автор обратился к этому солидному прогностическому документу, посвященному инновационному развитию страны, в части рассматриваемых вопросов. К определенным недостаткам (противоречивости) Концепции в этой области можно, по нашему мнению, отнести: отсутствие увязки, хотя бы на терминологическом уровне, задач, определяемых Концепцией, с задачами устойчивого развития страны; крайнюю ограниченность и отсутствие системности при рассмотрении антикоррупционных вопросов; отсутствие раздела, посвященного вопросам предупреждения преступности, например в экономической сфере, и др. В подразделе "Безопасность граждан и общества" внимание уделяется вопросам национальной безопасности, обороноспособности и проч., а собственно о безопасности граждан по тексту документа вообще не упоминается. В этой связи можно предложить разработчикам Концепции привести эти и некоторые другие анализируемые положения в соответствие с базовыми подходами, изложенными в Стратегии. В настоящее время важной государственной задачей является разработка и принятие мер нормативной правовой поддержки реализации Стратегии, а также комплекса мер организационного и информационного характера, с обязательным постоянным мониторингом ее выполнения.
Название документа