Регистрация граждан по месту пребывания и месту жительства: проблемы теории и практики
(Шерстобоев О. Н.) ("Российский юридический журнал", 2010, N 2) Текст документаРЕГИСТРАЦИЯ ГРАЖДАН ПО МЕСТУ ПРЕБЫВАНИЯ И МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
О. Н. ШЕРСТОБОЕВ
Шерстобоев Олег Николаевич - кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства, административного права юридического факультета Сибирского университета потребительской кооперации (Новосибирск).
Рассматриваются актуальные вопросы регистрации и учета граждан по месту пребывания и месту жительства. Регистрация в Российской Федерации призвана решить проблемы ограничения прав граждан, возникшие в советский период в связи с правовым институтом прописки. Тем не менее, закрепляя законодательную конструкцию регистрационного режима и провозгласив правонаделительную цель регистрации, законодатель фактически сохранил ее правоохранительное назначение. В современных условиях возникает вопрос совместимости этих двух целей. Представляется, что законодатель должен четче прописать в законодательстве процедуру регистрации граждан, в том числе связанные с ней ограничения и запреты, что позволит окончательно определить действительное предназначение рассматриваемого режима.
Ключевые слова: гражданство, регистрация граждан, учет граждан, место пребывания, место жительства, правовая обязанность.
The registration of citizens on the place of a stay and residence: problems of theory and practice O. N. Sherstoboev
The vital problems of registration and accounting of citizens on the place of residence and the place of registration are examined in the article. The registration in the RF is needed to solve the problem of the restrictions of the rights of citizens, which arose in the Soviet period in connection with the institute of legal registration. N evertheless in the legislation registration is known as an institute of realization of the rights of citizens. In modern conditions the question of compatibility of these two purposes arise. It is necessarily to determine the purpose of registration and restrictions connected with it in the legislation more clearly.
Key words: citizenship, registration of citizens, residence, place of residence, legal duty.
Регистрация как правовое явление присутствует во многих сферах государственного управления. Например, регистрируются объекты недвижимости и сделки с ними, транспортные средства, оружие, акты гражданского состояния, юридические лица и частные предприниматели. Граждане могут подвергаться сразу нескольким видам регистрации: дактилоскопической (в зависимости от прошлого поведения); по месту жительства и месту пребывания. Последние два вида особо важны, поскольку касаются каждого находящегося в стране человека. Следует отметить, что единая терминология для их обозначения в нормативных правовых актах и литературе отсутствует. Используются термины "учет", "регистрация", "регистрационный учет", "миграционный учет", зачастую подразумевается их взаимозаменяемость. Так, в авторитетном словаре русского языка слово "регистрировать" означает "записывать, отмечать с целью учета, систематизации, придания законной силы чему-либо", а под учетом понимается в том числе "регистрация с занесением в списки лиц, состоящих где-нибудь" <1>, т. е. регистрация определяется как особый учет сведений, а учет - как регистрация. В юриспруденции подобный подход получил выражение в словосочетании "регистрационный учет", присутствующем в различных правовых и доктринальных источниках <2>. Например, в ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (далее - Закон N 5242-1) понятия "регистрация" и "регистрационный учет" выступают как синонимы <3>. В ст. 2 Федерального закона от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" миграционный учет включает регистрацию иностранных граждан по месту жительства и учет их по месту пребывания. -------------------------------- <1> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. М., 1999. С. 672, 846. <2> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П // СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909; Кряжков В. А., Пепеляев С. Г. Комментарий к Постановлению Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П // Комментарий к Постановлениям Конституционного Суда РФ / Отв. ред. Б. С. Эбзеев. Т. 2. М., 2001. С. 98; Панова И. В. Административно-процессуальное право России. М., 2003. С. 69; Панкова О. В. Регистрационный учет граждан по месту пребывания и месту жительства: законодательство и практика // Административно-правовой статус гражданина / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2004. С. 215. <3> "Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждаются Правительством Российской Федерации" (ст. 3).
Тем не менее смысловая нагрузка терминов "учет" и "регистрация" все-таки должна различаться. Определение одной категории через упоминание другой лишает их самостоятельности. Данный подход неверен методологически, так как не позволяет раскрыть сущностные характеристики понятий. Думается, что учет - это более простая (узкая) категория в сравнении с регистрацией. Он предполагает только фиксацию необходимых сведений в специальных реестрах. Регистрация включает не только ведение реестров, но и проверку информации (а при необходимости - и действий) невластных субъектов, совершенных до подачи нужных для регистрации документов. Таким образом, учет осуществляется во время регистрации, но регистрация на этом не прекращается. Учет может быть и самостоятельным, т. е. не являться составной частью регистрации, например при сборе и обобщении статистических данных (статистический учет). Поэтому главное предназначение учета - сбор сведений. В частности, без него затруднительно планировать деятельность государственной администрации. Регистрация, напротив, представляет собой административно-правовой режим, складывающийся из ряда правовых средств, обеспечивающих стабильность на определенном участке общественных отношений, в том числе связанных с нахождением в стране граждан (российских, иностранных, лиц без гражданства). Следовательно, использование понятия "регистрационный учет" в отношении граждан России неверно. Понятие "миграционный учет" иностранцев также некорректно, поскольку по сути существующих между данными лицами и миграционными органами правоотношений они должны регистрироваться <4>. Поэтому терминология законодательства нуждается в совершенствовании. -------------------------------- <4> Содержание миграционных правоотношений должно определяться реально существующей в стране миграционной ситуацией. Так, присутствие в стране 10 - 15 млн. нелегалов диктует необходимость тщательного административного надзора за пребыванием в стране иностранных граждан, т. е. необходимость замены уведомительных учетных процедур регистрационными.
В общем плане регистрацию часто характеризуют в качестве метода административной деятельности <5>, административно-правового режима <6> или одного из производств в рамках административного процесса <7>. Представляется, что производство следует воспринимать как составную часть соответствующего режима. Подобный взгляд позволяет рассмотреть регистрацию по месту жительства и месту пребывания с различных сторон. Во-первых, в статическом аспекте: как совокупность материальных и процессуальных норм, закрепляющих основания, порядок предоставления, учета и проверки достоверности сведений о нахождении физических лиц на российской территории (производство). Во-вторых, в динамическом аспекте: как совокупность организационных и правовых средств, необходимых для достижения цели, поставленной законодателем перед регистрирующими органами. Можно утверждать, что производство реализуется в рамках соответствующего правового режима, который задает направленность, жесткость регулирования в установленной сфере, а значит, указывает на специфику методов административной деятельности. -------------------------------- <5> Бельский К. С., Елисеев Б. П., Кучеров И. И. О системе специальных методов полицейской деятельности // Государство и право. 2003. N 4. С. 15 - 16. <6> Шмалий О. В. Регистрация как форма государственного управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004. С. 7. <7> Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право // Избранные труды. СПб., 2005. С. 662; Панова И. В. Указ. соч. С. 68; Кононов П. И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2001. N 6. С. 23.
Структуру административно-правового режима принято характеризовать через следующие категории: целевое назначение, правовые принципы, объект регулирования, правовое положение субъектов, юридический инструментарий <8>. -------------------------------- <8> Хазанов С. Д. Правовое регулирование чрезвычайного положения в РФ (административно-правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996. С. 12; Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы: Монография. М., 2000. С. 27.
Цель режима свидетельствует о его предназначении и определяется потребностью в особом правовом регулировании на узком участке общественных отношений, которое может быть льготным либо ограничительным. В литературе сложились точки зрения на целевое назначение регистрации граждан по месту пребывания и жительства. Одни авторы называют государственный контроль и учет <9>, другие - указывают на необходимость предоставления невластным субъектам некоторых прав, обеспечения их реализации <10>. Иногда эти подходы объединяются <11>. Мнение официальных органов также непоследовательно. Конституционный Суд РФ занял позицию, близкую ко второму подходу: "Таким образом, регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции РФ, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства" <12>. Формулировка закона ближе к третьему подходу. Говорится, с одной стороны, об обеспечении условий реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а с другой - об исполнении им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом (ст. 3 Закона N 5242-1). Первая часть нормы соответствует позиции Конституционного Суда, но вторая не отрицает надзорного назначения рассматриваемого режима. Иначе непонятно, как регистрация может гарантировать должное поведение гражданина. Представляется, что попытка сочетать правонаделительную цель с правоохранительной в контексте постановки граждан на регистрационный учет оказалась неудачной. -------------------------------- <9> Спектор Е. И. Развитие административного законодательства о государственной регистрации // Журн. рос. права. 2002. N 7. С. 36; Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия. СПб., 2005. С. 88. <10> Кононов П. И. Указ. соч. С. 23; Килясханов И. Ш. Права и свободы граждан в учетно-регистрационной и лицензионно-разрешительной деятельности милиции: Монография. Омск, 1997. С. 26. <11> Сосновская Ю. Н. Административно-правовые средства обеспечения паспортно-регистрационной системы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 7. <12> Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. N 4-П // СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 783.
Схематично она выглядит следующим образом. По ст. 3 Закона N 5242-1 каждый гражданин России обязан зарегистрироваться по месту жительства, а при необходимости и по месту пребывания, а специальный орган государственной власти осуществляет за его действиями административный надзор. Причем неисполнение указанной обязанности влечет административную ответственность, предусмотренную ч. 1 ст. 19.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Размер штрафа в этом случае может варьироваться от 1500 до 2500 руб. <13>. Собственник жилого помещения, допустивший нахождение в нем лица без регистрации, может быть оштрафован на сумму от 2000 до 2500 руб. (ч. 2 ст. 19.15 КоАП РФ). Получается, что прежде чем впустить к себе жильца, он обязан убедиться в наличии у него документа, удостоверяющего личность, а также обеспечить (при необходимости) регистрацию. Название гл. 19 КоАП РФ свидетельствует, что в такой ситуации охраняется установленный государством порядок управления. Возникает вопрос о взаимодействии указанных норм со ст. 3 Закона N 5242-1, по которой регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения либо условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных российским законодательством. Но ведь любое наказание - это ограничение (лишение) прав, кара за совершенное правонарушение. Уплата штрафа предполагает прекращение права собственности на принадлежащие правонарушителю денежные средства (ст. 3.5 КоАП РФ), т. е. возникают негативные для него последствия нарушения законодательства. -------------------------------- <13> По состоянию на февраль 2009 г.
Логично предположить, что такая конструкция соответствует охранительному назначению режима, что признается и доктриной. Так, О. В. Панкова указывала, что, кроме прочего, информация о зарегистрированных гражданах необходима правоохранительным органам для предотвращения и пресечения правонарушений <14>. В результате складывается следующая ситуация. Имеется официально провозглашенная в Законе N 5242-1 цель, подтвержденная правовыми позициями Конституционного Суда. Но существующая регистрационная обязанность свидетельствует и об ином ее назначении, что также законодательством не отрицается, т. е. правонаделительная цель во многом вытесняется административно-надзорной. В противном случае непонятно, зачем государство устанавливает административную ответственность для нарушителей регистрационных правил. Ведь нельзя наказывать за неисполнение обязанности, единственным предназначением которой является реализация прав либо простой уведомительный учет сведений. В такой ситуации сама обязательная регистрация по конкретному адресу представляется излишней. Например, у граждан есть активное избирательное право, воспользоваться которым можно в день голосования на избирательном участке по месту регистрации (по общему правилу), а может, гражданин вовсе не желает реализовывать свое право, следовательно, регистрация в данном случае ему не нужна. Так зачем же наказывать за ее отсутствие, т. е. фактически за нежелание использовать предоставленные законодательством права? -------------------------------- <14> Панкова О. В. Указ. соч. С. 216.
Все становится на свои места при условии признания в качестве регистрационной цели административного надзора. Государство желает отслеживать не только общее количество граждан, находящихся в определенной местности, но и адрес каждого жителя, а также его длительное отсутствие в месте постоянного жительства (на срок более девяносто суток <15>). Здесь исполнение обязанности связано с необходимостью стабилизации отечественного правопорядка, а поэтому отдельные ограничения и запреты при отсутствии регистрации вполне допустимы. -------------------------------- <15> В этом случае у гражданина возникает обязанность зарегистрироваться по месту пребывания (ст. 9 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713).
Тем не менее демократические государства не должны ставить административный надзор в основу взаимоотношений со своими гражданами. Еще И. Т. Тарасов говорил, что "прогрессивное развитие" полицейского права состоит в "ограничении сферы приложения и преимущественного применения мер отрицательных и, наоборот, в постоянном возрастании значения и расширении сферы приложения мер положительных" <16>. А. Д. Градовский связывал административный надзор за передвижением и жительством подданных с формированием полицейских государств. С утверждением демократических режимов появляется система "легитимации (удостоверения)". При этом государства руководствуются двумя принципами: 1) право на выбор места жительства не должно стесняться никакими запретами, "разрешениями и дозволениями"; 2) "если полицейская власть и должна быть вооружена какими-либо средствами для надзора за путешествующими, то эти средства исчерпываются правом ее потребовать от каждого объяснения об его звании и занятиях" <17>. Н. М. Коркунов в начале XX в. расценивал ограничения права на свободу передвижения как "устаревшие", постепенно исчезающие из правовых систем современных ему государств <18>. -------------------------------- <16> Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 105. <17> Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 1. М., 2006. С. 339. <18> Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1909. С. 477.
Данные высказывания актуальны и сейчас. Так, Н. Ю. Хаманева, признавая существовавший в советский период институт прописки "эффективным способом контроля передвижения людей", обращала внимание на неконституционность актов, вводивших сложные регистрационные процедуры и тем ограничивавших право граждан находиться на соответствующих территориях <19>. -------------------------------- <19> Хаманева Н. Ю. Административно-правовой статус гражданина РФ. М., 2000. С. 19 - 20.
При определении правового режима передвижения и выбора места жительства граждан нельзя не учитывать норму ч. 1 ст. 27 Конституции РФ, по которой каждый, кто законно находится на российской территории, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Тем не менее при условии признания только правонаделительной или учетной целей обязательная регистрация, отсутствие которой карается государством, представляется слишком сложной и во многом бессмысленной процедурой. Зачем опутывать граждан дополнительными административными процедурами, предназначенными для того, чтобы они смогли воспользоваться уже имеющимися у них правами? Получается, что в действительности регистрация, вопреки официальным утверждениям, все равно в той или иной степени ограничивает граждан. Например, И. А. Алешкова обращала внимание на то, что полная реализация права на жилище "в современный период возможна лишь при регистрации соответствующими органами факта места жительства" <20>. -------------------------------- <20> Алешкова И. А. Проблемы регулирования и реализации права на жилище и права на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в РФ // Государство и право. 2008. N 12. С. 81.
Интересна и конструкция регистрационной обязанности. Гражданин под страхом административного штрафа обязан зарегистрироваться по месту жительства или пребывания. По смыслу ст. 2 Закона N 5242-1 местом жительства и пребывания могут быть лишь помещения, специально предназначенные для проживания людей, причем по общему правилу это "жилые помещения". В принципе кемпинги, гостиницы, больницы, иные подобные объекты, названные в качестве места пребывания, также используются для временного проживания. Законодатель посчитал, что каждый российский гражданин должен обладать возможностью получить какое-нибудь жилье. А как быть с теми, кто им не обладает? Как определить место их регистрации? Нужно ли их наказывать за ее отсутствие? Наконец, как они должны реализовывать права и свободы, обусловленные наличием регистрации (исполнением регистрационной обязанности)? Закон на эти вопросы не отвечает. Вызывают сомнения правила, определяющие отношения между собственником жилого помещения и иными проживающими в нем лицами. Регистрация последних зависит от согласия собственника. Это вполне справедливо и отвечает базовым конституционным ценностям: государство гарантирует фундаментальное вещное право. Предположим, что, получив регистрацию, человек исчезает из поля зрения такого собственника, вынужденного нести определенные финансовые потери, оплачивая в большем размере некоторые коммунальные услуги. Полнота реализации прав для одного обращается ограничениями для другого. Но собственник не имеет возможности снять недобросовестного гражданина с регистрационного учета в административном (т. е. простом и дешевом) порядке. Он вынужден обращаться для этого в суд и фактически доказывать свои правомочия собственника. Например, в апреле 2006 г. Г. был зарегистрирован в квартире, принадлежавшей на праве собственности П. При этом фактически в квартиру не вселялся, обязанности по оплате коммунальных платежей не нес, добровольно сняться с регистрационного учета отказывался. В результате П. была вынуждена обращаться в суд с требованием о признании Г. не приобретшим право пользования жилым помещением. Суд требования собственника удовлетворил. Но для этого судебный орган установил наличие права собственности на квартиру (на основании свидетельства о государственной регистрации права), регистрацию Г. (по выписке из домовой книги), допросил двух свидетелей, подтвердивших фактическое отсутствие Г. в квартире в течение всего срока его регистрации. Формально главную роль в разрешении подобных дел играют свидетельские показания, именно на их основании и устанавливается отсутствие права пользования жилым помещением. Но по большому счету в подобных ситуациях они бесполезны. Если бы Г. проживал в квартире (пользовался ей), то для отмены регистрации необходимо было бы подать иск о лишении его права пользования жилым помещением, т. е. вопрос отмены регистрации фактически сводится к правильной формулировке исковых требований. Немаловажно и то, что рассмотрение подобных дел занимает довольно много времени. В описанном казусе иск был подан в марте 2009 г., а решение вынесено в мае того же года <21>. -------------------------------- <21> Дело N 2-1229/09 // Архив Дзержинского районного суда Новосибирска.
Представляется, что в этой части административно-правовая обязанность (зарегистрироваться) перекрывает субъективное гражданское право. Государство не только стимулирует граждан к регистрации, но и препятствует ее отмене, даже при наличии видимых объективных оснований. Можно предположить, что, ограничивая возможность собственника жилого помещения по снятию гражданина (несобственника) с регистрационного учета, государство гарантирует конституционное право последнего на жилище. Не случайно отмена регистрации через суд связана с предварительным лишением права пользования жилым помещением. Однако в рассматриваемой ситуации сам гражданин уже не проживает в помещении, а значит, отказывается от пользования им. Получается, что регистрация дает гражданину право пользования жильем, но при злоупотреблении им действующая система не может эффективно (в том числе в короткие сроки) гарантировать право собственности. Административный порядок отмены регистрации при сохранении возможности судебного обжалования соответствующего акта администрации вполне мог бы решить указанную проблему (обязательный судебный порядок отмены регистрации можно сохранить для членов семьи собственника жилого помещения). Регистрация напрямую связана с паспортным режимом. Формально она проставляется в виде отметки в паспорте гражданина Российской Федерации. Предположим, что собственник жилого помещения, подтвердив свое право на жилье, регистрируется по месту жительства, но затем его паспорт признается недействительным. Получается, что регистрация была получена при предъявлении ненадлежащего документа. В п. 16 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации предъявление документа, удостоверяющего личность, названо обязательным условием осуществления регистрационных действий. Согласно ст. 7 Закона N 5242-1 одной из причин снятия с регистрационного учета является обнаружение не соответствующих действительности сведений или документов, послуживших основанием для регистрации, или неправомерные действия должностных лиц при решении вопроса о регистрации. Но как быть с тем, что у данного лица имеется жилище, находящееся в его собственности, ведь регистрация осуществляется именно по месту жительства или пребывания в соответствующем помещении. Государство пытается гарантировать права гражданина: недействительность регистрации в таких случаях должна признаваться вступившим в законную силу решением суда. Но сложившаяся практика свидетельствует, что недействительность паспорта (даже если это связано с неправомерными действиями должностных лиц, а не гражданина) рассматривается как безусловное основание отмены регистрации. Так, районный суд удовлетворил требования миграционного органа, признав регистрацию по месту жительства незаконной. В 1992 г. уроженка Украины (1977 года рождения) прибыла из Таджикистана с родителями на российскую территорию. В следующем году она получила паспорт советского образца, а затем, в 2001 г., обменяла его в связи со сменой фамилии на документ, удостоверяющий российское гражданство. Законодательство было нарушено сотрудниками паспортно-визовой службы, выдавшими российский паспорт лицу, не имевшему гражданства <22>. Умысел у владельца паспорта отсутствовал, сомнений в правильности удостоверения личности в момент регистрации по данному паспорту ни у кого не возникло, тем не менее регистрация была отменена (несмотря на наличие жилого помещения). Человек на некоторое время лишился возможности реализовывать права, обусловленные регистрационной обязанностью. Это можно объяснить и тем, что надзорная цель рассматриваемого режима вытеснила правонаделительную. В целом судебное решение в приведенном примере может быть оправдано, поскольку лица без гражданства регистрируются иначе, чем российские граждане. Но почему бы государству не ввести для таких случаев административный порядок, позволяющий перерегистрировать гражданина автоматически, если недействительность документа, на основании которого ранее производились регистрационные действия, обусловлена виной должностного лица. Причем такое предложение справедливо и для российских граждан. Тем более что невластный субъект всегда сможет воспользоваться правом на судебную защиту. -------------------------------- <22> Дело N 2-125/2008 // Архив Саянского районного суда Красноярского края.
Итак, действующий порядок регистрации требует дальнейшего совершенствования. Представляется, что законодатель так и не смог определиться с предназначением настоящего режима. Учет остается формальностью (во многом обременительной), а иногда правонаделение для одних обращается ограничениями для других. Следует признать, что регистрация и на современном этапе развития российской государственности остается действенным средством административного надзора. Поэтому в законодательстве нужно предусмотреть возможность установления федеральными законами отдельных ограничений для лиц, не исполнивших регистрационную обязанность, только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Либо надлежит изменить порядок регистрации российских граждан по месту жительства, фактически заменив ее учетом, упразднив регистрационную обязанность и соответствующую ответственность для граждан. Административный надзор в этом случае будет осуществляться с помощью иных средств.
Название документа