К вопросу о факторном комплексе правового регулирования уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности
(Шульгин И. В.) ("Юридический мир", 2010, N 4) Текст документаК ВОПРОСУ О ФАКТОРНОМ КОМПЛЕКСЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ <*>
И. В. ШУЛЬГИН
Шульгин И. В., докторант Московского пограничного института ФСБ России, кандидат юридических наук, доцент.
Автор анализирует факторы объективной действительности, которыми, по его мнению, должен определяться характер правового регулирования уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности.
Ключевые слова: правовое регулирование, преступность, пограничные органы федеральной службы безопасности, уголовно-процессуальная деятельность.
The author analyses factors of objective reality by which in his opinion must be determined the character of legal regulation of criminal-procedure activity of frontier agencies of the federal security service.
Key words: legal regulation, criminality, frontier agencies of the federal security service, criminal-procedure activity.
Процесс реформирования пограничных органов федеральной службы безопасности (далее - пограничные органы) основывается на дифференцированном подходе к использованию в охране границы традиционных видов пограничной деятельности <1>. В этой связи представляется, что при создании единой системы защиты интересов государства в пограничной сфере важное место должно отводиться исследованию теоретико-прикладных аспектов уголовно-процессуальной деятельности данных органов. В свою очередь, изучение проблематики правового регулирования указанной деятельности должно базироваться на научно обоснованных представлениях об особенностях правоприменительной деятельности в сфере защиты и охраны Государственной границы. -------------------------------- <1> См.: Проничев В. Е. Пограничные органы: вчера, сегодня, завтра // Право в Вооруженных Силах. Военно-правовое обозрение. 2007. N 1. С. 4.
Важнейшим условием формирования адекватного потенциальным угрозам пограничной безопасности правового регулирования уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов являются объективные и достоверные знания о совокупности факторов реальной действительности, непосредственно угрожающих безопасности Российской Федерации в пограничной сфере. Представляется, что к основным из них относятся: политический фактор; фактор внутренней экономической нестабильности; фактор криминальной угрозы; разрастание очагов локальных конфликтов вблизи границ России; фактор коррупции; фактор правовой угрозы; фактор активизации евро-атлантической и собственно европейской интеграции, развивающейся явно вразрез с российскими интересами. Проблематика политического фактора состоит в том, что в настоящее время в Российской Федерации на государственном уровне, по сути, декларируется прозрачность и открытость государственных границ для свободного перемещения значительных потоков людей (причем как граждан России, так и граждан других государств). Одновременно с этим декларируется и свобода общения через границу между субъектами экономической деятельности, возможности по контролю за которыми не являются совершенными и достаточными. Кроме того, уменьшение размеров пограничных зон, снятие режимных ограничений въезда, проживания и передвижения в приграничных районах создали условия для упрощенного доступа населения в места производства работ вблизи границы, в том числе и для жителей других регионов страны. При отсутствии целенаправленной работы по формированию патриотического сознания указанное стало восприниматься как вседозволенность на границе <2>. -------------------------------- <2> См.: Кравчук С. А. Решение актуальных проблем пограничной политики Российского государства на Дальнем Востоке в 90-е годы XX века // Актуальные проблемы правового обеспечения оперативно-служебной деятельности органов безопасности: Матер. межведомств. научно-практич. конф. Ч. 2. М.: МПИ ФСБ России, 2004. С. 4.
Отмеченное объективно снижает общественно-политическое значение и защитную роль, которые должны придаваться Государственной границе в современных условиях. Очевидно, что сложившаяся ситуация требует особой политической воли в отношении формирования обоснованных и справедливых подходов ко всему спектру проблем, возникающих в сфере защиты и охраны границы. Представляется, что узловым, особым элементом этой воли в обозримом будущем должна стать уголовная репрессия, реализуемая пограничными органами. Фактор внутренней экономической нестабильности является одним из наиболее проблемных и опасных явлений. По сути, он активно способствует развитию трансграничной преступности. Последняя, в свою очередь, выводит отечественную организованную преступность на значительный по своим масштабам и потенциальным угрозам уровень. В условиях же мировой глобализации, когда ведущие государства мира стремятся к взаимопроникновению экономик, трансграничная организованная преступность, будучи теневой частью этого процесса, все глубже проникает в сферу межгосударственного экономического общения (от которого, несомненно, зависит внутренняя экономическая стабильность государства). Действуя таким образом, она постепенно завоевывает все более серьезные позиции там, где для нее объективно складывается благоприятная среда. Именно такая среда в настоящее время и сформировалась в Российской Федерации. Она непосредственно стимулирует транснациональных преступников, побуждая их постоянно наращивать объемы противоправной деятельности. Данный факт, по сути, означает, что транснациональная организованная преступность напрямую затрагивает ту часть общественных отношений, которая связана с обеспечением национальной безопасности в пограничной сфере. В этой связи возникает вопрос, на что в таком случае должны быть направлены усилия государства в данной области. Представляется, что приемлемое решение этой проблемы находится в русле кардинального улучшения экономического климата в государстве, и в особенности на его приграничных территориях. Однако представляется, что с учетом трудностей, которые Российская Федерация испытывает в этой сфере, рассчитывать на быстрое устранение указанной проблемы не приходится. Поэтому на данном этапе на первый план выдвигается задача совершенствования предупредительного воздействия на преступность, которая должна решаться в том числе за счет совершенствования уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов и которая рассматривается юридической наукой как одна из основных функций правоохранительных органов <3>. -------------------------------- <3> См.: Идаятов Р. И. Роль правоохранительных органов в профилактике преступлений в виде незаконного пересечения Государственной границы Российской Федерации // Российский следователь. 2007. N 15. С. 22 - 23.
Не менее серьезным фактором, непосредственно связанным с предыдущим, является собственно проблема криминальной угрозы. В этой связи можно констатировать, что до настоящего времени не удалось коренным образом переломить неблагоприятное развитие криминальной ситуации в России <4>. Отечественными криминологами фиксируется неблагоприятная ситуация и на Государственной границе. Незаконное пересечение границы, контрабанда, террористическая деятельность, функционирование криминального рынка, незаконная миграция, как правило, являются эпизодами сложной высокоорганизованной криминальной деятельности <5>. -------------------------------- <4> См.: Преступность в России начала XXI века и реагирование на нее / Под ред. проф. А. И. Долговой. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2004. С. 6. <5> См.: Долгова А. И. Криминальная ситуация на границе, в приграничных регионах, организованная преступность и закон // Материалы Круглого стола "Состояние и перспективы развития оперативно-розыскной и процессуальной деятельности в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации", состоявшегося 28 ноября 2006 г. Галицыно, 2007. С. 6.
Ежегодно пограничниками задерживается порядка 7 тысяч нарушителей границы, изымается около 1,2 тонны наркотических средств, задерживается контрабанды на сумму, примерно равную 700 миллионам рублей <6>. Особую тревогу вызывают критически возрастающие масштабы нелегальной миграции, которая выделяется в качестве одного из основных факторов обстановки на границе <7>, порождающего к тому же целый комплекс сопутствующих преступлений <8>. -------------------------------- <6> См.: Там же. <7> См.: Залимов Б. Ш. Организация дознания и методика предварительного расследования по делам о незаконном пересечении Государственной границы Российской Федерации на сухопутных участках и в пунктах пропуска через Государственную границу: Учеб. пособие. М.: Пограничная академия ФСБ России, 2007. С. 9. <8> См.: Звягинцев В. В. Некоторые проблемы правового обеспечения Российско-Украинского участка Государственной границы // Дознание в пограничных органах ФСБ России: становление, современное состояние и перспективы развития: Материалы межведомств. научно-практич. конф. М.: МПИ ФСБ России, 2008. С. 61.
Не лучшим образом обстоят дела и в сфере общественных отношений, связанных с добычей морских биологических ресурсов. Ежегодно береговой охраной и государственными морскими инспекциями задерживается около 600 судов. Пресекается деятельность более 130 преступных групп, занимающихся незаконным промыслом морепродуктов, конфискуется около 1600 тонн незаконно добытых морепродуктов <9>. -------------------------------- <9> См.: Патрушев Н. П. Откуда начинается страна // Российская газета. N 111(4077). 2006. С. 9.
В современной юридической науке отмечается особая актуальность преступлений, связанных с незаконным пересечением Государственной границы <10>. Большинство случаев незаконного пересечения границы тщательно планируются. Выявлены случаи оказания пособничества в совершении данного преступления сотрудниками правоохранительных органов, их организации членами крупных преступных группировок, в том числе транснационального характера. Организаторы незаконного пересечения границы получают огромные прибыли, нередко исчисляемые сотнями тысяч долларов <11>. -------------------------------- <10> См.: Идаятов Р. И. Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации - один из факторов совершения преступлений террористического характера // Российский следователь. 2007. N 18. С. 14. <11> См.: Величкин Я. С. Методика расследования незаконных пересечений Государственной границы Российской Федерации. М.: Юрлитинформ, 2007. С. 8.
Несмотря на очевидную результативность деятельности пограничных органов, о которой, в частности, свидетельствуют вышеуказанные показатели, в то же время нельзя недооценивать фактор латентности, который позволяет более объективно судить об истинных масштабах преступности. Так, по оценкам ведущих ученых-криминологов, в Российской Федерации на одно зарегистрированное преступление приходится примерно 3 - 5 не попавших в официальные учеты <12>. Если же говорить об экономических преступлениях, к коим, например, относится контрабанда, то уровень их латентности особенно высок. Часто он отражается в уголовной статистике в очень небольшом проценте (1 - 5%), что собственно и не дает возможности реально судить об истинных масштабах экономической преступности <13>. -------------------------------- <12> См.: Криминология: Учебник / Под ред. В. Н. Кудрявцева и В. Е. Эминова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2000. С. 121. <13> См.: Долгова А. И. Криминология: Краткий учеб. курс. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Норма, 2008. С. 108.
Особую тревогу еще со времен распада Союза ССР вызывает проблема разрастания очагов локальных конфликтов вблизи Государственных границ России. Нельзя не отметить, что она самым тесным образом всегда была связана с факторами, влияющими на характер правового регулирования пограничной деятельности. Эта взаимосвязь просматривается и в настоящее время, когда комплекс политических, экономических и криминальных противоречий на постсоветском пространстве существенным образом углубился, а не разрешился, как того можно было ожидать. Данный вывод в полной мере подтверждается хотя бы результатами оценки итогов вооруженного конфликта, произошедшего в августе 2008 г. на территориях Южной Осетии и частично Абхазии, где процесс вялотекущего противостояния между Грузией и данными Республиками перерос в активные боевые действия с применением тяжелых видов вооружений. В этой связи следует отметить, что зоны подобных противоречий, как правило, характеризуются не только нестабильностью в военном отношении. Они являются мощнейшими источниками криминальной угрозы. Как известно, на таких территориях зачастую не действуют официальные законы, там находят прибежище террористы, находящиеся в розыске за совершение особо тяжких деяний преступники, организуются нелегальные производства наркотиков, оружия, боеприпасов, фальшивых денег, причем, как правило, вся эта противоправная деятельность реализуется с участием местного населения. Рынки же сбыта, как правило, находятся на территориях соседних государств. По всей видимости, проблема, о которой идет речь, вообще не может быть благополучно разрешена в обозримом будущем. Такой вывод напрашивается ввиду того, что она является следствием инспирированного спецслужбами ряда западных государств развала СССР и его государственного строя <14>. Соответственно и исчерпывающее ее решение может иметь место лишь в условиях динамичного развития обратного процесса, т. е. полного объединения искусственно разделенных народов и их территорий в единое государственное пространство. Вместе с тем следует признать, что в настоящее время ввиду небывалой военной слабости России, а также комплекса негативных внутриполитических и геополитических причин такое объединение вряд ли возможно. Таким образом, данный фактор и далее будет не только влиять на характер правоприменительной деятельности пограничных органов, но все более усугубляться, что наряду с активной реализацией государством мер социального, культурного и военного характера в пограничном пространстве России требует и мер, направленных на совершенствование уголовно-процессуальной составляющей охраны границы. -------------------------------- <14> См.: Ивахин А. Е., Прыгунов П. Я. Оперативная деятельность и вопросы конспирации в работе спецслужб (по материалам открытой печати и литературы). Т. 3. 2-е изд. К.: КНТ, 2008. С. 165.
Важнейшим фактором, который серьезно осложняет уголовно-процессуальное реагирование пограничных органов на современные криминальные угрозы и вызовы, является проблема коррупции. С позиций современной юридической науки коррупция рассматривается как "социально-правовое или криминологическое явление, охватывающее ряд преступлений, представляющих собой злоупотребление государственной властью и иными должностными полномочиями для получения материальной и иной выгоды в личных целях, в целях третьих лиц или групп" <15>. -------------------------------- <15> Лунеев В. В. Коррупция в России // Государство и право. 2007. N 11. С. 22.
Процессы криминализации российского общества, происходившие, по сути, непрерывно с конца XX в. до настоящего времени, на фоне стремительной утраты государственного контроля над практически всеми отраслями народного хозяйства и управления привели к разбалансировке и дезорганизации всей государственной машины, включая и ту ее часть, которая должна служить задаче надежной охраны границы. Огромные масштабы, которые приобрели преступления, связанные с контрабандой, незаконным выловом морских биологических ресурсов, незаконной миграцией, со всей очевидностью указывают на их явную коррупционную подоплеку. Последняя же, несомненно, является закономерным следствием (частью) более крупной общегосударственной проблемы, носящей всепроникающий и практически неистребимый характер. В этой связи отечественные криминологи прогнозируют дальнейшее усиление влияния организованной преступности на правоохранительные органы, указывая на повышение актуальности роли подкупа как важнейшей формы проявления коррупции <16>. -------------------------------- <16> См.: Кубов Р. Х. Изменения в структуре российской организованной преступности // Российский следователь. 2008. N 19. С. 25.
Представляется, что решение проблемы, о которой идет речь, собственно в пределах уголовно-процессуального регулирования правоприменительной деятельности пограничных органов вряд ли возможно ввиду ее системного, общенационального характера. Поэтому важно понять, как может быть уменьшено ее влияние на уголовно-процессуальные отношения в пограничной сфере в рамках внутриведомственной предупредительной деятельности. Думается, общие контуры решения данной задачи должны включать в себя комплекс взаимосвязанных по цели, месту и времени мероприятий, реализация которых должна происходить согласованно. Как представляется, основными среди них должны быть по-настоящему эффективные меры идеологического, социального, организационно-управленческого и кадрового характера. Не последняя роль среди элементов факторного комплекса, определяющих современный характер уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов, должна отводиться проблеме так называемой правовой угрозы. Под правовой угрозой автором понимается процесс создания нормативных правовых актов, содержащих заведомо неэффективные нормы, формирующие выгодные условия для использования в ущерб государственным интересам установлений, содержащихся в них, влиятельными сообществами и структурами. Одним из типичных примеров правовой угрозы является принятие в декабре 2001 г. плохо проработанного Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ) <17>. Значение произошедшего наиболее полно понимается в свете осмысления круга причин и условий, способствовавших принятию такого уголовно-процессуального закона. Представляется, что они во многом оказались порождены своеобразием и уникальным ходом развития новейшей российской истории, в которой процессы нарождения капиталистических отношений в совокупности с криминальными противоречиями и мотивами нашли наиболее заметное выражение. -------------------------------- <17> См.: Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921.
Несмотря на то что УПК РФ разрабатывался более 10 лет, в нем обнаружились многочисленные пробелы, повлиявшие на судебно-следственную практику <18>. Примечательно, что такой чрезвычайно важный закон создавался в условиях отсутствия единой концепции реформы уголовного судопроизводства. Она формировалась в процессе его непосредственной подготовки и в конечном итоге так и не была завершена <19>. Как следствие, за первые несколько лет с момента принятия в него было внесено более 400 изменений <20>, причем их значительная часть еще до вступления закона в силу. Кроме того, в УПК РФ оказалась реализована ущербная концепция одностороннего перераспределения процессуальных прав от стороны обвинения в пользу стороны защиты <21>. Отметим, что в условиях экономической нестабильности, крайне негативных показателей отечественной преступности, недовольства общества властью и ряда других традиционных отечественных проблем принятие такого закона привело к исключительно негативным последствиям. -------------------------------- <18> См.: Зажицкий В. И. О направлениях совершенствования Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации // Государство и право. 2004. N 4. С. 28. <19> См.: Ткачев И. В. Досудебное производство в России: правовое регулирование и правоприменительная практика. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2008. С. 28. <20> См.: Тушев А. А. О необходимости дальнейшего редактирования УПК РФ // Российская юстиция. 2009. N 1. С. 62. <21> См.: Химичева Г. П. Досудебное производство по уголовным делам: Концепция совершенствования уголовно-процессуальной деятельности: Монография. М.: Экзамен, 2003. С. 9.
Так, в первые 1,5 года с момента вступления УПК РФ в законную силу деятельность органов предварительного расследования оказалась чрезвычайно затруднена, о чем не раз отмечалось в научной печати <22>. В то же время в свете указанного без научного анализа остался немаловажный вопрос, непосредственно связанный с последствиями реформы. А именно сколько преступников не было привлечено за это время к уголовной ответственности и каков размер экономического ущерба, причиненного государству действиями инициаторов принятия ущербного закона? Думается, что эти цифры, стань они сегодня общедоступными, впечатлили бы многих. Вместе с тем в ныне действующем УПК РФ все еще много проблем, которые или никак не решаются законом, или решаются весьма спорным образом <23>. Во многом именно поэтому на сегодняшний день вряд ли можно говорить об УПК РФ как о нормативном акте, в полной мере отвечающем предъявляемым требованиям <24>. -------------------------------- <22> См.: Гаврилов Б. Новеллы уголовного процесса // Российская юстиция. 2003. N 10. С. 6. <23> Бессонов А. А. Некоторые пробелы действующего уголовно-процессуального законодательства, препятствующие эффективному предварительному расследованию // Российский следователь. 2008. N 16. С. 15. <24> См.: Петрухин И. Л. Теоретические основы реформы уголовного процесса в России. Часть II. М.: Проспект, 2005. С. 20.
Немаловажным в контексте заявленной темы является фактор усиливающейся в последнее время активизации евро-атлантической и собственно европейской интеграции, развивающейся явно вразрез с интересами Российской Федерации. Новые внешнеполитические и международно-правовые реалии, принимаемые в соответствии с ними меры по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации значительно усложнили и сделали крайне динамичными процессы в пограничной сфере <25>. -------------------------------- <25> См.: Проничев В. Е. Правовые основы стратегического развития пограничной службы // Право и безопасность. 2005. N 4(17). С. 11.
Как представляется, происходящие на евро-атлантических просторах объединительные процессы не имеют своей задачей достижение неких благих целей, связанных с укреплением тесного сотрудничества между рядом наиболее развитых государств мира и их сателлитов. Они, скорее, служат делу создания прочной платформы для экономического и военного противостояния России, стремящейся к национально-культурному и территориальному возрождению. В связи с вышеизложенным важно представлять, до какой степени Государственная граница может быть открыта для населения страны, иностранных граждан, коммерческой деятельности, а также информационных потоков. Сегодня уже стало очевидно, что угрозы, которые обусловливали необходимость существования комплекса ограничений по пересечению Государственной границы, а также ее тщательной охраны в прежние годы, в полной мере сохранились до настоящего времени. Более того, с учетом последних изменений геополитической конфигурации и расстановки сил на международной арене еще и усилились. Все это настоятельно требует постепенного ужесточения пограничной политики России, которая должна быть адекватной реальным угрозам ее безопасности. Как представляется, ужесточаться должны прежде всего уголовная репрессия и уголовно-процессуальная составляющая пограничной деятельности, дабы не только повышалась результативность последней, но чтобы так называемые западные партнеры и восточные друзья могли воочию видеть, что в России государство и власть действительно начинаются с границ. В завершение видится необходимым обобщить вышеизложенные суждения и сформулировать некоторые общие выводы. Таким образом: 1) очевидно, что правовое регулирование уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов существенно зависит от политики государства в сфере защиты и охраны Государственной границы; 2) политика открытости границ для якобы свободного общения людей перед лицом надвигающихся современных угроз создает выгодные условия для многократного усиления последних, поэтому в ближайшие годы целесообразно ужесточение пограничной политики государства и соответственно ужесточение форм реагирования на противоправные посягательства в этой сфере; 3) ввиду исключительной важности уголовно-процессуального реагирования на преступность в пограничной сфере необходимо придание в законодательном порядке уголовно-процессуальной репрессии, осуществляемой пограничными органами, центральной, узловой роли в системе всех форм и видов деятельности по охране и защите Государственной границы; 4) для решения вышеуказанной задачи необходимо совершенствование правового регулирования таких важных аспектов внутриведомственной работы, как: подготовка профессиональных кадров для подразделений процессуальной деятельности пограничных органов; материально-техническое и социально-бытовое обеспечение дознавателей; научное и методическое обеспечение производства по уголовным делам, отнесенным к компетенции пограничных органов дознания, и ряд других; 5) следует тщательно проанализировать правовые и иные причины невысокой эффективности взаимодействия руководящих, практических, научных и учебных подразделений по вопросам уголовного судопроизводства в пограничных органах и выработать целесообразные меры по их устранению; 6) развертывание на границе полномасштабной уголовно-процессуальной борьбы с криминалитетом (в том числе внутриведомственной борьбы с коррупцией), в целях чего необходимо создание достаточных как правовых, так и организационных условий.
Название документа