Обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации как перспективный приоритетный национальный проект

(Гончаров В. В.) ("Юрист", 2010, N 5) Текст документа

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ПЕРСПЕКТИВНЫЙ ПРИОРИТЕТНЫЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПРОЕКТ <*>

В. В. ГОНЧАРОВ

Гончаров В. В., директор Научно-исследовательского института проблем глобализации, экономики и развития гражданского общества, профессор кафедры конституционного и муниципального права.

Автор обосновывает недостаточность реализации четырех приоритетных национальных проектов ("Образование", "Здоровье", "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Развитие агропромышленного комплекса") для обеспечения структурной модернизации экономики Российской Федерации и повышения уровня жизни населения страны. В статье выявлены проблемы, препятствующие формированию и реализации перспективного приоритетного национального проекта "Обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации", а также разработан ряд мероприятий по их разрешению.

Ключевые слова: экологическая безопасность, перспективный приоритетный национальный проект, Президент Российской Федерации.

The present article is devoted research of ecological safety of the Russian Federation as priority national project. The author proves insufficiency of realisation of four priority national projects ("Formation", "Health", "Accessible and comfortable habitation - to citizens of Russia", "Agriculture development") for maintenance of structural modernisation of economy of the Russian Federation and increase of a standard of living of the population of the country. In article the problems interfering formation and realisation of the perspective priority national project are revealed "Maintenance of ecological safety in the Russian Federation", and also a number of actions for their permission is developed.

Key words: ecological safety, the perspective priority national project; the President of the Russian Federation.

Сохранение Российской Федерации в современном мире в качестве суверенного и независимого государства возможно лишь при концентрации усилий общества и государства в целях модернизации экономики страны и повышения уровня жизни ее граждан. Подобная модернизация необходима вследствие того, что она представляет собой, с одной стороны, фундамент для социально-экономического развития государства и населения, решения глобальных проблем, стоящих перед страной (например, процессов депопуляции коренных народов России, старения и изнашивания производственных фондов, загрязнения окружающей среды), а с другой стороны, систему мер безопасности страны от неблагоприятных внутренних и внешних воздействий. Необходимость структурного обновления экономики Российской Федерации и улучшения уровня жизни ее населения была обозначена в качестве главнейшей национальной задачи вторым Президентом России В. В. Путиным в его Послании Федеральному Собранию Российской Федерации [1]. В целях ее реализации были разработаны и последовательно реализуются четыре приоритетных национальных проекта ("Образование", "Здоровье", "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", "Развитие агропромышленного комплекса") [2, с. 55 - 56; 3, с. 11 - 15; 4, с. 34 - 36; 5, с. 66 - 69]. Они затрагивают значительные сферы жизнедеятельности человека в нашей стране, создавая условия, как для удовлетворения основных потребностей человека в благоустроенном и комфортном жилье, качественном и полезном питании, так и обеспечения поддержания высокого уровня образования в обществе и здоровья населения Российской Федерации. В реализации приоритетных национальных проектов участвуют практически все органы государственной власти и местного самоуправления, особенно их исполнительная ветвь. На федеральном уровне деятельность органов власти по реализации приоритетных национальных проектов координирует Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике [6]. Важная роль в процессе организационного, технического, информационного и иного обеспечения реализации мероприятий проектов отведена Правительству Российской Федерации [7]. Так, решениями Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 21 декабря 2005 г., 28 апреля 2006 г., а также в соответствии с решением Президиума Государственного совета Российской Федерации от 13 сентября 2006 г. на Правительство возложена обязанность по организации и обеспечению деятельности государственной автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами [8]. Основная работа по организации отраслевой реализации приоритетных национальных проектов лежит на отдельных федеральных министерствах, службах и агентствах, которые разрабатывают и внедряют отдельные мероприятия в рамках приоритетных национальных проектов [9]. Однако вышеназванные проекты в большей степени направлены на медленное, но неуклонное развитие страны и, несомненно, эффективны при условии, что мировая история отведет России достаточно большой промежуток времени для спокойной их реализации. В то же время очевидно, что такого периода времени у страны нет, так как на территории Российской Федерации проживает чуть более 2 процентов населения планеты, но государство обладает более чем 30 процентами мировых запасов полезных ископаемых, половиной доступной пресной воды планеты, огромными лесными угодьями, плодородным черноземом, значительными площадями, сохранившимися в нетронутом человеком виде. Все эти богатства делают Россию объектом притязания мировых сверхдержав (Китая и США), а также их многочисленных сателлитов и союзников для обеспечения нового витка экономического развития данных страны, которым так не хватает российских природных ресурсов. Существующий в международном праве статус Российской Федерации в качестве мировой сверхдержавы - преемницы СССР, обладающей правом вето в Организации Объединенных Наций, не отражает фактического падения ее роли в мировых политических процессах (сокращение уровня валового внутреннего продукта до 1,5 процента от мировых объемов [10], значительное падение оборонно-промышленной мощи) и, по мнению ряда ученых, будет пересмотрен в самое ближайшее время [11]. Тем самым планетарные гегемоны в рамках двухполярного мирового устройства произведут передел мира и его ресурсов для обеспечения поступательного развития своих экономик, в том числе и путем "территориальной перекройки" политической карты мира, жертвой которой может стать и Российская Федерация. Представляется, что помешать реализации подобного сценария мирового развития и сохранить независимость и государственный суверенитет нашей стране удастся лишь посредством создания системы мер по повышению ее безопасности. Данные меры по повышению уровня безопасности нашей страны должны быть сосредоточены в перспективных приоритетных национальных проектах, посвященных укреплению различных направлений безопасности страны (например, "Укрепление обороноспособности Российской Федерации", "Обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации"). Важнейшим из перспективных приоритетных национальных проектов в области обеспечения безопасности страны должен стать проект "Обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации", так как он затрагивает вопросы обеспечения безопасности человека. В современной учебной и научной литературе понятие экологической безопасности некоторыми учеными трактуется достаточно упрощенно, так как авторы включают понятие экологической безопасности в понятие охраны окружающей среды и не видят между ними большой разницы [12; 13]. В то же время некоторые ученые совершенно справедливо рассматривают экологическую безопасность в качестве разновидности безопасности вообще. Так, по мнению Н. Н. Веденина, экологическая безопасность представляет собой родовое понятие, охватывающее все ее разновидности, является одним из видов безопасности вообще, наряду с военной, продовольственной, пожарной безопасностью, и ее можно определить как состояние защищенности человека, общества, государства и окружающей природной среды от негативного природного и техногенного воздействия, обеспечиваемое организационно-правовыми, экономическими, научно-техническими и иными средствами [14]. Обеспечение экологической безопасности является обязанностью органов государственной власти и местного самоуправления, которая основывается на закрепленном в ст. 42 Конституции Российской Федерации праве граждан страны на благоприятную окружающую среду, получение достоверной информации о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением здоровью или имуществу самого гражданина, а также членам его семьи. Согласно Закону Российской Федерации "О безопасности" (ст. 2) основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Государство обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории Российской Федерации, а за пределами ее территории оно гарантирует своим гражданам защиту и покровительство. Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по обеспечению безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов, принятым в пределах их компетенции. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом [15]. Таким образом, право на экологическую безопасность в силу своего конституционного закрепления создает предпосылку для создания гарантий его реализации путем формирования и внедрения перспективного приоритетного национального проекта "Обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации". В то же время формирование и реализация данного проекта будут сопряжены с рядом проблем организационно-правового, социального, культурного, информационного, политического и экономического характера [16]. Во-первых, в стране отсутствует единый нормативно-правовой акт на федеральном уровне, посвященный проблемам экологической безопасности, хотя попытки его разработки предпринимаются с 1995 г., когда Государственной Думой Федерального Собрания был принят и направлен в Совет Федерации Федеральный закон "Об экологической безопасности". Однако по ряду причин он не был подписан и обнародован Президентом страны [14]. В связи с отсутствием подобного закона на федеральном уровне в субъектах Российской Федерации не предпринимаются попытки принятия единых региональных законов, посвященных проблемам обеспечения экологической безопасности на уровне субъекта, хотя практически во всех регионах созданы Советы безопасности при высших должностных лицах субъектов Российской Федерации (руководителях исполнительной власти регионов), которые рассматривают в том числе и вопросы региональной экологической безопасности. Во-вторых, действующее российское законодательство, регулирующее вопросы экологической безопасности, в ряде случаев не соответствует международно-правовым нормам, что является предметом бурных дискуссий. В то же время некоторые международные нормы в области общепланетарной экологической безопасности носят явно дискриминационный характер по отношению к России (например, в силу технологического отставания от развитых западных государств наша страна при выработке условной единицы продукции заведомо тратит большее количество электроэнергии, сырья, производя большее количество отходов). Так, Российской Федерацией еще в 2004 г. был ратифицирован Киотский протокол к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата [17]. Однако остаются весьма спорными вопросы экологической безопасности России, полезности подобных соглашений для страны и ее экономики. Кроме того, внушает подозрение и возможность органов государственного управления обеспечивать соблюдение положений подобных международных актов (в силу громадных размеров коррупции в их рядах), что чревато значительными финансовыми санкциями в отношении нашей страны. В-третьих, в стране отсутствует единый координационный центр по реализации приоритетных национальных проектов, наделенный реальными полномочиями. Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике обладает в основном совещательными полномочиями и имеет статус органа власти при главе государства. В-четвертых, в научной и учебной литературе и действующем законодательстве нет единообразия в определении понятия "экологическая безопасность". В-пятых, на уровне субъектов Российской Федерации отсутствуют региональные приоритетные проекты, посвященные вопросам обеспечения экологической безопасности. В-шестых, в связи с экономическим кризисом значительно сократились бюджетные возможности для реализации мероприятий в области экологической безопасности, особенно на региональном и муниципальном уровнях. В-седьмых, в связи с тем что большая часть промышленных объектов, чьи промышленные выбросы, отходы производства представляют основную угрозу экологической безопасности страны, находятся в частной собственности, налаживание жесткого контроля со стороны государства за соблюдением ими природоохранного законодательства наталкивается на проблему роста коррупции в среде органов государственного и муниципального управления, что делает подобный контроль малоэффективным, к тому же он порождает новые "кормушки" для чиновников, осуществляющих контроль. В-восьмых, действующее законодательство содержит несоизмеримо мягкие санкции к нарушителям природоохранного законодательства. В относительно небольшом числе случаев данные санкции представляют экономическую проблему для правонарушителей. К тому же стоимость выплаченных государству штрафных санкций предприятия-правонарушители тут же включают в цену производимой продукции. Она оплачивается конечными потребителями, в числе которых находятся и сами органы государственной власти и местного самоуправления, государственные и муниципальные предприятия и учреждения. В-девятых, слабо используется зарубежный опыт в части обеспечения экологической безопасности государства и борьбы с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды. Разрешение указанных проблем формирования и реализации перспективного приоритетного национального проекта "Обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации" потребует разработки и внедрения ряда последовательных мероприятий. Прежде всего, необходимо создать единый координационный центр по формированию и контролю за реализацией мероприятий в рамках приоритетных национальных проектов, наделив его реальными полномочиями. Данный орган государственной власти должен стать своеобразным аналогом Госплана СССР, осуществлявшего планирование развития союзного государства и координировавшего работу иных министерств и ведомств страны в целях достижения плановых показателей. Как вариант полномочиями по формированию и реализации перспективного проекта "Обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации" следует наделить Совет безопасности Российской Федерации. Это позволит занять данному проекту значимое место в политическом процессе в России [18; 19, с. 14 - 17], выступив в качестве национального приоритета ее развития [20]. Кроме того, следует принять Федеральный закон "Об экологической безопасности", в котором необходимо дать определение понятию экологической безопасности как состоянию экологической защищенности человека, общества, государства и окружающей природной среды от негативного природного и техногенного воздействия, обеспечиваемое организационно-правовыми, экономическими, научно-техническими и иными средствами. На уровне субъектов Российской Федерации следует принять региональные законы об экологической безопасности, детализировав полномочия региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в данном вопросе. Следует ужесточить государственный надзор за обеспечением экологической безопасности, тем более что в рамках перспективного приоритетного национального проекта "Обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации" этот процесс возможно будет осуществлять с большей эффективностью и результативностью [21, с. 2 - 4]. Представляется необходимым значительно увеличить уголовные санкции за экологические преступления, восстановив в Уголовном кодексе Российской Федерации институт конфискации имущества в качестве основного и дополнительного видов уголовного наказания [22]. Необходимо на уровне субъектов России разработать региональные проекты в области обеспечения экологической безопасности регионов, осуществляя их финансирование совместно из федерального и региональных бюджетов [23, с. 15 - 18]. Как вариант подобные проекты могут носить межрегиональный статус и реализовываться в рамках отдельных федеральных округов страны. Следует создать механизм проверки эффективности и результативности проведения мероприятий в рамках проекта "Обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации" на федеральном и региональном уровне, поручив координацию его работы контрольно-счетным органам государственной власти во главе со Счетной палатой Российской Федерации. В этой связи в действующее законодательство необходимо ввести понятие аудита эффективности деятельности органов государственного управления и расходования ими бюджетных средств [24], тем более что данная разновидность аудита уже эффективно используется в большинстве развитых государств, а также в частных хозяйствующих субъектах. В качестве основных критериев оценки деятельности органов государственного управления в реализации мероприятий проекта "Обеспечение экологической безопасности в Российской Федерации" должно выступать соотношение потраченных бюджетных средств и ожидаемое улучшение экологических показателей окружающей природной среды. Реализация вышеназванных мероприятий позволит в значительной мере разрешить наиболее актуальные проблемы охраны окружающей природной среды [25, с. 147 - 154] и создать единый механизм конституционно-правового регулирования вопросов экологической безопасности [26, с. 97 - 99].

Литература

1. Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. // Российская газета. N 97. 2006. 2. Рамазанов Т. Г. Реализация приоритетного национального проекта "Развитие АПК" как часть экономической функции государства // Закон и право. 2008. N 6. С. 55 - 56. 3. Симанович Л. Н. Проблемные вопросы реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" // Юрист. 2008. N 9. С. 11 - 15. 4. Ерохина Т. В. К вопросу о проблемах правового обеспечения приоритетного национального проекта в области здравоохранения // Социальное и пенсионное право. 2007. N 1. С. 34 - 36. 5. Белякова Н. В. Нормативно-правовая основа реализации приоритетного национального проекта "Образование" // Представительная власть - XXI век. 2008. N 5-6. С. 66 - 69. 6. Указ Президента Российской Федерации от 21 октября 2005 г. N 1226 "О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике" // СЗ РФ. 2005. N 43. Ст. 4374. 7. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712. 8. Концепция создания государственной автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2007 г. N 516-р // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2267. 9. Приказ Минсельхоза Российской Федерации от 21 августа 2007 г. N 414 "Об организации сбора и представления отчетности о ходе реализации мероприятий в области аквакультуры в рамках приоритетного национального проекта "Развитие АПК" и об объемах производства товарной рыбы и других гидробионтов предприятиями аквакультуры" // Система "Гарант". 10. URL: http://www. wikipedia. ru. 11. URL: http://www. delyagin. ru. 12. Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2000. 13. Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды). М.: Юристъ, 1998. 14. Веденин Н. Н. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. N 12. 15. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" // Российская газета. N 103. 1992. 16. Мышко Ф. Г. Административно-правовые и организационные проблемы обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации: Дис. ... д. ю.н. М., 2004. 17. Федеральный закон от 4 ноября 2004 г. N 128-ФЗ "О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата" // СЗ РФ. 2004. N 45. Ст. 4378. 18. Ципалов Д. О. Приоритетные национальные проекты в контексте российской правовой политики: Автореф. дис. ... к. ю.н. Ростов-на-Дону, 2007. 26. 19. Устинкин С. В., Алабин Д. В. Приоритетные национальные проекты в политическом процессе России // Власть. 2009. N 4. С. 14 - 17. 20. Медведев Д. Национальные приоритеты: статьи и выступления / Ред. Г. Павловский. М.: Издательство "Европа", 2008. 21. Сергиенко А. Надзор за реализацией приоритетных национальных проектов // Законность. 2007. N 2. С. 2 - 4. 22. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (в ред. от 6 декабря 2007 г.) // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954. 23. Матненко А. С. Софинансирование федеральных программ из региональных и местных бюджетов // Финансы. 2008. N 12. С. 15 - 18. 24. Цуциев М. Внешний финансовый контроль - необходимый атрибут государства (интервью с Н. Столяровым, ответственным секретарем Ассоциации контрольно-счетных органов России (АКСОР)) // Бюджет. 2007. N 7. 25. Журавлева Л. В. Актуальные проблемы охраны окружающей среды и развитие российского законодательства // Журнал российского права. 2003. N 10. С. 147 - 154. 26. Кабышев С. В. Конституционно-правовой режим реализации приоритетных национальных проектов // Ученые записки юридического факультета. 2008. N 11. С. 97 - 99.

Название документа