Антикоррупционный мониторинг в Российской Федерации: цели, задачи и содержание
(Астанин В. В.) ("Российская юстиция", 2010, N 7) Текст документаАНТИКОРРУПЦИОННЫЙ МОНИТОРИНГ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И СОДЕРЖАНИЕ
В. В. АСТАНИН
Астанин В. В., доктор юридических наук, проректор Российской правовой академии Минюста России.
Статья посвящена антикоррупционному мониторингу в Российской Федерации, раскрываются его цели, задачи и содержание.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционный мониторинг.
The article is devoted to anti-corruption monitoring in the Russian Federation, reveals its goals, objectives and content.
Организация антикоррупционного мониторинга в России на сегодняшний день является задачей номер один, решение которой требуется для качественного обеспечения развернутой государственной политики противодействия коррупции в нашей стране. Этот тезис имеет объективные предпосылки для реализации, обусловленные внешними и внутренними факторами. Внешние факторы необходимости организации антикоррупционного мониторинга связаны с участием Российской Федерации в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и статусом нашей страны как полноправного члена ГРЕКО. Вопросы имплементации конвенционных положений и состояние исполнения рекомендаций по противодействию коррупции являются основным предметом контрольного механизма ГРЕКО. Эти вопросы уже выступали предметом внимания ГРЕКО в период ее оценочной миссии в России в 2008 году в рамках объединенных двух раундов оценки положения дел в сфере противодействия коррупции. По итогам оценки в отношении антикоррупционной политики России был представлен перечень рекомендаций (их более 20 и они опубликованы на официальном сайте ГРЕКО), которые требуется исполнить к очередному третьему раунду оценки, намеченному к проведению в 2010 году. Стоит отметить, что характер рекомендаций требует межведомственной работы по их исполнению. В организационном плане такая работа должна быть централизована и подвергаться координации со стороны одного органа власти. Исполнение этих функций в отдельных зарубежных государствах чаще всего связывается с деятельностью специализированного органа, которому отводится роль головного штаба в стратегических и тактических вопросах противодействия коррупции. В Российской Федерации такого средоточения нет. Это объясняется тем, что разные органы власти в пределах своей компетенции одновременно решают задачи по профилактике, предупреждению, пресечению коррупции, а также минимизации ее последствий. С этих позиций такой подход к рассредоточению выглядит оправданным. Между тем актуальным остается вопрос о координации сквозной антикоррупционной деятельности разных субъектов. Если говорить о координации работы правоохранительных органов в этой области, то в определенной части она предпринимается органами прокуратуры. Обеспечение единства всех субъектов, занятых противодействием коррупции, организационно осуществляет Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, который обладает представительскими функциями компетенции и полномочий основных субъектов противодействия коррупции. Реализация стратегических задач проявилась в первоочередных мерах, принятых Советом преимущественно в 2008 и в 2010 годах, которые связаны с политико-правовым и законодательным обеспечением противодействия коррупции. На сегодняшний день уже очевидной становится необходимость решения вопросов тактического характера. Таких вопросов множество, и они могут быть разрешены только путем систематической координации деятельности всех субъектов противодействия коррупции, не исключая ведомственных участников Совета. Координационные меры в этой части немногим отличаются от классической формулы, которые вошли в практику органов прокуратуры и эффективно используются. Целям обеспечения действенности Совета могут послужить меры, направленные на выявление проблемных аспектов противодействия коррупции, организацию контроля не только за исполнением решений Совета, но и в целом за реализацией мер обеспечения государственной антикоррупционной политики. Тем более что выявленные закономерности эффективного развития антикоррупционной политики в России на протяжении многих веков свидетельствуют об одном рецепте обеспечения такого развития - совмещение функций правотворчества и координации правоприменения в одной единице, будь то глава государства или уполномоченный им орган <1>. -------------------------------- <1> Астанин В. В. Коррупция и борьба с ней в России XVI - XX веков: диалектика системного подхода. М., 2003.
Такие задачи могут быть сполна реализованы при обеспечении деятельности Совета постоянно действующим компетентным рабочим органом. По составу он может быть межведомственным и выполнять функции экспертного, научно-практического, информационно-аналитического центра. При этом основная его деятельность могла бы быть сосредоточена на организации и проведении антикоррупционного мониторинга. Несмотря на новомодность этого словосочетания, содержание мониторинга складывается из трех составляющих направлений: наблюдение, оценка и анализ состояния дел в сфере противодействия коррупции. В таком качестве антикоррупционный мониторинг полезен и необходим также как минимум для трех целей: 1) для обеспечения координации деятельности субъектов противодействия коррупции; 2) для обладания Советом информации, отражающей адекватные реалии коррупции и предпринимаемых мер против ее проявлений; 3) для формирования сводного отчетного доклада Российской Федерации о состоянии дел в сфере противодействия коррупции перед периодическими оценочными миссиями международных антикоррупционных инстанций, в том числе ГРЕКО. Отсутствие перечисленных качеств и решаемых задач национальной структуры, способной осуществлять антикоррупционный мониторинг, является издержкой современной политики противодействия коррупции во многих государствах. Пояснений этому может быть много, но их квинтэссенция может быть отражена на следующем примере. В настоящее время основным источником информации об уровне коррупции по-прежнему являются данные, которыми оперирует Трансперенси Интернэшнл (далее - ТИ) <2>. С учетом того, что эти данные недостаточно репрезентативны <3>, на сегодняшний день противопоставить этим данным нечего, ни организационно, ни содержательно. -------------------------------- <2> Астанин В. В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты. М., 2009. С. 65 - 76. <3> Примечательно, что в начале 2010 года в Вашингтоне прошло первое заседание совместной рабочей группы Суркова - Макфола по вопросам гражданского общества, созданной по решению Президентов США и России в июле 2009 г. По итогам заседания известная международная организация ТИ признала, что недостаточно объективно оценивала уровень коррупции в России и согласилась привлекать российских экспертов к своим исследованиям. Основатель Трансперенси Интернэшнл Петер Айген признал, что рейтинги составлялись без учета мнения российских экспертов, поэтому результат во многом зависел от общего отношения зарубежных аналитиков к России.
В частности, количество проводимых ТИ исследований (опросов) бывает различным в отдельные годы, и отмечается закономерность, при которой меньшее количество проведенных исследований обусловливает низкие баллы индекса восприятия коррупции. Так, например, в 2005 году России отведено 128 место (проведено 12 исследований), а в 2008 году - 147 место по итогам обработки результатов 8 проведенных исследований <4>. Прежде всего, ИВК составляется в зависимости от степени представлений о распространенности коррупции среди различных категорий респондентов. В разные годы это могут быть: менеджеры разного звена бизнеса, журналисты, лица, временно проживающие в стране и другие категории экспертов. Заметной является ограниченная выборка респондентов - это виктимная группа лиц, которые потенциально могут выступать в роли потерпевших. При этом мнение экспертов из числа лиц, непосредственно занятых противодействием коррупции, как правило, не испрашивается. Выборочный срез мнения респондентов предполагает вопросы, которые имеют для них специфику и создают представления о коррупции в сферах их занятости или интересов. В этой связи нельзя исключать того, что респонденты могут быть терпимы по отношению к высокому уровню коррупции, например в силу отсутствия коррупционных притязаний в отношении них. В то же время более низкий уровень коррупции может быть завышен теми респондентами, которые оценивают проявления коррупции в какой-либо сфере с позиции угрозы расположенному в этой сфере своему бизнесу. В этой связи, учитывая, что коррупция преимущественно проявляется в виде двух сторон (подкупающей и подкупаемой), представляется некорректным приводить мнение стороны, которая в зависимости от обстоятельств может выступать жертвой коррупции либо, напротив, виновной стороной. -------------------------------- <4> См.: http://transparency. org. ru/.
Методологические аспекты антикоррупционного мониторинга давно наработаны криминологической наукой. Концептуально они отличаются от исследовательских подходов ТИ тем, что нацелены не на выявление уровня восприятия коррупции населением, выраженного в пресловутых индексах, а направлены на поиск и разрешение проблем противодействия коррупции, и уже в последнюю очередь - на оценку результативности деятельности разных субъектов противодействия коррупции, прежде всего правоохранительных органов. Содержание антикоррупционного мониторинга достаточно обширно и имеет вид концептуальной модели, на сегодняшний день имеющей научно-практическое обоснование. Первичный интерес могут представлять основы криминологического механизма мониторинга, которые раскрываются и основываются на анализе уголовной и судебной статистики, материалов правоприменительной практики, анкетировании сотрудников правоохранительных органов и населения, и предусматривает оценку результативной деятельности правоохранительных и судебных органов в сфере противодействия коррупции. Основными компонентами оценки являются: количество и удельный вес преступлений, раскрытых по оперативным данным, а также уголовных дел, направленных в суд и рассмотренных судом; динамика выявления лиц, совершивших коррупционные преступления; практика назначения уголовного наказания виновным; сумма возмещенного ущерба, возникшего в результате совершенного преступления. Криминологический механизм мониторинга должен дополняться использованием общественного мнения для выявления коррупционных технологий в правоприменительной практике. В свою очередь, такой контент мониторинга следует рассматривать в двух направлениях, условно определяемых как общее и специальное. Общее направление предполагает анализ и оценку мнения населения, институтов гражданского общества и СМИ. Специальное направление дополняет общее и основано на организованной деятельности государственных органов, занятых проведением следующих мероприятий: 1) анализ действующего законодательства на предмет выявления недостатков, способствующих коррупционным технологиям; 2) сбор и анализ обращений граждан и юридических лиц, поступающих в указанные органы; 3) анализ и оценка информации о коррупционных технологиях, которые становятся предметом расследования в рамках уголовных дел или рассмотрения дел об административных правонарушениях. Проведение специального мониторинга подчиняется решению следующих задач: - выявление конкретных видов коррупционных технологий в правоприменительной практике органов государственной власти и органов местного самоуправления; - поиск эффективных способов предупреждения и пресечения выявленных коррупционных технологий (в том числе путем предложения конкретных изменений в федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты); - разработка и внедрение в правоприменительную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления методов контроля, способствующих превенции и пресечению коррупционных практик в их правоприменительной деятельности. Таковы общие и некоторые детальные аспекты антикоррупционного мониторинга, результаты которого, безусловно, смогут укрепить организационные основы проводимой в современной России государственной политики противодействия коррупции.
Название документа