Возникновение и организация отдела местного управления НКВД РСФСР в начале становления советской власти (октябрь - декабрь 1917 г.)
(Абдрахманов А. И.) ("История государства и права", 2010, N 17) Текст документаВОЗНИКНОВЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ ОТДЕЛА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ НКВД РСФСР В НАЧАЛЕ СТАНОВЛЕНИЯ СОВЕТСКОЙ ВЛАСТИ (ОКТЯБРЬ - ДЕКАБРЬ 1917 Г.) <*>
А. И. АБДРАХМАНОВ
Абдрахманов Альберт Ильдусович, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Академии экономической безопасности МВД России.
Ряд аспектов создания советской государственности до сегодняшнего дня остается малоизученным. К числу таких "белых пятен" принадлежит и роль Народного комиссариата внутренних дел, его ключевого подразделения - отдела местного управления, в становлении советской государственности.
Ключевые слова: Народный комиссариат внутренних дел, отдел местного управления, советская власть, Советы.
A number of aspects of creation of soviet statehood up to now remains poorly studied. The role of the NKVD and its key department - department of local government in formation of soviet statehood is one of such lacunas.
Key words: People's Commissariat of Internal Affairs, department of local government, soviet state, Soviets.
Для пришедшей к власти в России партии большевиков организация и налаживание деятельности Советов относились, согласно формулировке того времени, к одной из ключевых задач революции. В начале рассматриваемого периода реализация данной задачи осложнялась рядом факторов. Одним из важнейших из них являлось то, что на момент победы революции в большевистском руководстве отсутствовала сколько-нибудь разработанная и общепринятая концепция организации государственной власти на местах. Выработанные же к тому моменту положения теоретического плана имели довольно общий характер и характеризовались изрядной степенью революционного романтизма. В значительной степени сформулированные идеологами большевизма к осени 1917 г. теоретические положения напоминали скорее мечтания о грядущем, нежели приближенную к реальности основу социально-политической системы. Многие принципиальные вопросы развития революции не имели сколько-нибудь оформленных определений, приемлемые же формы их воплощения приходилось искать на ходу. Не сразу оформился и порядок ведомственной ответственности за организацию местных Советов, их исполкомов. В этой области проявились различные организационные варианты, причем наиболее идеологически последовательной выглядит позиция, сторонники которой полностью отрицали какое-либо централизованное участие в советском строительстве. Тем не менее определяющей оказалась более прагматичная установка на необходимость централизованного воздействия на становление власти на местах, при различных подходах к конкретным формам такого воздействия. Первоначально значительный объем обязанностей по координации хода советского строительства возлагался на сугубо партийный большевистский орган - Военно-революционный комитет (ВРК), до конца ноября фактически руководивший организацией власти в областях и губерниях нашей страны. Как вспоминал по этому поводу один из руководителей ВРК, а позднее и НКВД, М. Я. Лацис: "Еще до организации Наркомвнудела при Петроградском революционном комитете было организовано Бюро комиссаров, которое рассылало на места комиссаров и эмиссаров по организации власти на местах. Это было начало, и начало довольно скромное. Комиссар или эмиссар должны были руководствоваться теми несколькими общими декретами, которые были изданы, и своей сообразительностью. Этого, однако, было мало. Жизнь ежедневно выдвигала тысячи вопросов: как поступить с воинскими присутствиями? Как быть с беженцами, с эвакуированными из западных губерний учреждениями, с выдачей пенсий, с земскими и городскими управами? Что делать с правительственными комиссарами? Откуда брать средства на содержание учреждений? Как организовывать Советы? Такие и подобные вопросы сыпались в центр ежедневно" <1>. -------------------------------- <1> Лацис М. Возникновение комиссариата ВД и организация на местах // Пролетарская революция (Москва). 1925. N 3. С. 142.
Отметим, что М. Я. Лацисом сформулированы далеко не все злободневные вопросы, возникающие в сфере советского строительства, но и приведенный перечень явно выходит за границы предназначения ВРК, по сути, органа по руководству вооруженным восстанием. В связи с этим неудивительно, что период действия названного "бюро комиссаров" продолжался только до 30 ноября 1917 г., когда газета "Известия" сообщила: "...бюро комиссаров Военно-революционного комитета ликвидировано. Ведение комиссарами переходит в соответствующие ведомства. Губернские и уездные комиссары должны обращаться в Министерство внутренних дел, отдел местного самоуправления" <2>. То, что "Известия" адресуют комиссаров в Министерство, а не учрежденный ранее Народный комиссариат внутренних дел, можно считать характерным проявлением революционной ситуации, присущей ей динамики и неразберихи. Действительно, на момент приведенной публикации Наркомат внутренних дел только создавался, а Министерство внутренних дел еще не было упразднено. Вполне вероятно, что в столь неопределенной ситуации в "Известиях" решили адресовать заинтересованных лиц именно в "старорежимное" учреждение, тем более что будущее Народного комиссариата внутренних дел уже было под вопросом, в силу "идеологической небезупречности" данного ведомства" <3>. -------------------------------- <2> Известия. 1917. 30 ноября. N 240. <3> Лацис М. Тов. Дзержинский и ВЧК // Пролетарская революция (Москва). 1926. N 9.
Отметим, что к тому моменту далеко не безусловной выглядела и сама полномочность НКВД в сфере советского строительства. Дело в том, что наряду с полномочиями упраздненного бюро комиссаров ВРК соответствующее подразделение, так называемый иногородний отдел, уже функционировал при ВЦИК. Мало того, именно ответственность за советское строительство позволила современным исследователям определить значение иногороднего отдела как самого важного отдела ВЦИК <4>. Конкретизируя ситуацию, приведем слова Я. М. Свердлова, отмечавшего, что "для установления связей с местами, которые вначале были необычайно слабы, мы командировали на места несколько тысяч человек - эмиссаров, деятельность которых в центре объединялась иногородним отделом. Эти эмиссары оказали нам громадные услуги, разъясняя истинное положение дел, которое, как нам известно, освещалось буржуазной печатью в самом фантастическом виде, помогая преодолевать саботаж телеграфных и почтовых чиновников, которые задерживали наши телеграммы и наши сообщения, и вместе с тем инструктировали местные органы советской власти в борьбе с возникающими затруднениями по управлению страной" <5>. -------------------------------- <4> Скоркин К. В. НКВД РСФСР: 1917 - 1923 // МВД России: люди, структура, деятельность. М., 2008. Т. II. С. 99. <5> Правда (Петроград). 1918. 26 (13) января. N 9. С. 3.
Однако зимой 1917 г. деятельность иногороднего отдела по созданию новых органов власти развития не получила, к концу года отдел был ликвидирован. Называя причины ликвидации, ученый-историк Л. П. Семыкина отмечает, что в ходе общего продвижения революции при уточнении компетенции названных подразделений "...скоро стало ясно, что Советы на местах нуждаются не только в общем политическом, но и более конкретном организационном руководстве, которое не могли осуществить эти высшие органы советской власти непосредственно" <6>. -------------------------------- <6> Семыкина Л. П. Создание Народного комиссариата внутренних дел РСФСР и его деятельность по организации власти на местах (октябрь 1917 - ноябрь 1918 гг.): Дис. ... канд. ист. наук. М., 1970. С. 64.
Соглашаясь в принципе с вышеприведенным утверждением, все же заметим, что для определенной части большевистского руководства необходимость "более конкретного организационного руководства" в рассматриваемой сфере была ясна изначально. Об этом в первую очередь свидетельствует то обстоятельство, что с первых часов революции наряду с ВРК и иногородним отделом ВЦИК в числе народных комиссаров было предусмотрено наличие НКВД. Данный наркомат был учрежден именно в качестве инструмента для создания в революционной России основного (от областного - губернского уровня до уездного - сельского уровня) массива учреждений по осуществлению государственного управления. Как отмечает в связи с этим Л. П. Семыкина: "НКВД взял на себя руководство местными Советами. ...Без четкой организации работы местных органов власти НКВД не мог выполнять своих обязанностей, поэтому перед ним во весь рост встала важнейшая задача организации власти на местах" <7>. -------------------------------- <7> Там же.
Значение и масштаб возложенной на НКВД задачи превращали его в важнейшее, ключевое ведомство советского государственного аппарата. В свете определяемой компетенции Наркомата необходимо отметить, что задача организации власти на местах характеризовалась не только ответственностью, но и значительной спецификой, определявшей высокую сложность ее реализации. Данные качества требовали серьезной специализации уже в составе самого НКВД: "Внутри Наркомата эта задача (советского строительства) была возложена непосредственно на отдел местного управления, который был создан одним из первых" <8>. -------------------------------- <8> Там же. С. 64.
В целях уточнения даты возникновения ОМУ отметим, что одно из первых документальных упоминаний о нем отражено в протоколе коллегии НКВД за 15 декабря 1917 г., когда состоялся доклад т. Лациса об отделе местного управления <9>. Датировка упомянутого доклада дает основания предположить, что именно к этому сроку и произошло создание данного подразделения. Таким образом, имеющиеся данные позволяют утверждать, что создание ОМУ имело место в период между 10 - 15 декабря 1917 г. Так как никаких более точных указаний в материалах НКВД не отложилось, данный временной отрезок и принят большинством исследователей поднятой проблематики в качестве даты учреждения соответствующего подразделения <10>. -------------------------------- <9> ГАРФ. Ф. Р. 393. Оп. 1. Д. 6б. <10> Болтенкова Л. Ф. Образование Народного комиссариата внутренних дел РСФСР и его деятельность по руководству строительством органов советской власти на местах, 1917 - 1918 гг.: Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 1974; Семыкина Л. П. Указ. соч. С. 64; Скоркин К. В. Указ. соч. С. 38. Отсутствие четко зафиксированной хронологии событий обусловило наличие противоречия в соответствующем разделе работы К. В. Скоркина. В одной части своего труда этот автор пишет: "В декабре (здесь и далее выделено мной. - А. А.) 1917 - январе 1918 года в составе аппарата НКВД РСФСР были образованы следующие подразделения: секретариат, отдел местного управления...". Однако далее по тексту автор утверждает уже, что: "В конце ноября 1917 года в аппарате НКВД был образован отдел местного управления (ОМУ)". Заметим, что, по сохранившимся данным, рассматриваемое событие действительно вполне могло произойти и в конце ноября, и позже - в декабре. См.: Скоркин К. В. Указ. соч. С. 38, 40.
Итак, с середины декабря 1917 г. разворачивается процесс создания центрального отдела местного управления НКВД. Данный процесс протекал в русле общего формирования центрального аппарата комиссариата. Здесь необходимо отметить, что впервые структура Наркомата нашла свое закрепление в докладе НКВД за первое полугодие 1918 г. Тогда же, в августе, сформирована компетенция всех отделов Наркомата <11>. То есть некое документированное оформление компетенции подразделений НКВД состоялось более чем через полгода после начала оформления его структуры. Столь продолжительный период формальной организационной неопределенности объясняется тем, что у руководства Наркомата отсутствовал сколько-нибудь оформленный, разработанный план его организации. Нет данных и о том, откуда именно исходила сама идея учреждения каждого определенного отдела, кто был ее инициатором. -------------------------------- <11> Семыкина Л. П. Указ. соч. С. 73.
Отсутствие конкретных свидетельств заставляет обратиться к анализу сведений более общего характера. Учитывая, что за основу, определившую общее назначение и структуру Народного комиссариата, были положены принципы устройства аппарата дореволюционного Министерства внутренних дел, можно предположить, что инициатива учреждения отдела управления имела тот же источник. Близка к данному предположению и позиция К. В. Скоркина, по мнению которого "функции управления местными органами власти и ранее входили в ведение МВД Временного правительства. После расформирования МВД они, естественно, перешли в ведение НКВД РСФСР" <12>. Соглашаясь с названным автором в том, что соответствующая функция действительно была перенята большевиками непосредственно у МВД Временного правительства, отметим два немаловажных, с нашей точки зрения, обстоятельства. Во-первых, отмеченная К. В. Скоркиным преемственность имеет значительно более глубокие, даже древние корни, нежели функционально-организационные образцы МВД буржуазно-демократической России. В рассматриваемой схеме организации НКВД большевики фактически воспроизводили практику, действующую в Российской империи с момента возникновения МВД, а именно с 1802 г. Во-вторых, отмеченную преемственность можно признать естественной, лишь игнорируя принципиальные основы марксистско-ленинского учения. Для социал-демократов, убежденных сторонников вытеснения институтов традиционного государства "самоуправлением трудящихся", воспроизводство рассматриваемого порядка было серьезным отступлением от собственной идеологии, политической программы. -------------------------------- <12> Скоркин К. В. Указ. соч. С. 40.
Одним из первых шагов в русле организации отдела местного управления стали мероприятия по исключению складывающегося в данной части советского государственного механизма параллелизма. Развернувшуюся в данной сфере коллизию можно считать довольно характерной в русле определения приоритетов становления механизмов советской власти. Выше уже упоминалось, что 15 декабря 1917 г. на заседании коллегии Наркомата состоялось заслушивание доклада об отделе местного управления. В числе рассматриваемых вопросов была затронута проблема дублирования функций. Поскольку при ЦИК существовала однородная (по назначению) с соответствующим подразделением НКВД организация - иногородний отдел, то коллегия решила обратиться в ЦИК с предложением перенести иногородний отдел ЦИК в отдел местного управления при Народном комиссариате по внутренним делам, "...оставив у себя лишь стол для справок и чистой информации, а также Отдел Аптационный (так в документе. - А. А.) и продажу литературы" <13>. -------------------------------- <13> ГАРФ Ф. Р. 393. Оп. 1. Д. 6. Л. 10.
В реалиях рассматриваемого периода данный вопрос - о принадлежности иногороднего отдела - фактически означал постановку более широкой проблемы, а именно: на кого наиболее целесообразно возложить основные ответственность и полномочия по осуществлению советского строительства. С точки зрения логики этого процесса, вышеприведенное предложение НКВД не выглядело идеологически и политически безусловным. Дело в том, что по своему характеру функция обеспечения советского строительства подлежала ведению ВЦИК в гораздо большей степени, нежели какому-либо иному ведомству. Во-первых, по концептуальным, идеологическим соображениям ВЦИК выступал органом именно революционной власти, возникшей в результате политического творчества восставших народных масс, создания революционными Советами новых управленческих институтов. Во-вторых, по форме своего возникновения ВЦИК избирался съездом Советов, что давало ему моральное право выступать в качестве вышестоящей инстанции для также избираемых Советов и исполкомов, издавать обязательные распоряжения в их адрес и др. И наконец, в-третьих, по своему статусу ВЦИК, как и Советы и их исполкомы на местах, принадлежал к органам общей компетенции. Таким образом, в силу вышеназванных причин к середине декабря 1917 г. ВЦИК представлял собой, по сути, единственный орган, в полной мере полномочный руководить советским строительством. Как уже отмечалось выше, реализуя это содержание, к декабрю 1917 г. иногородний отдел ВЦИК провел значительную работу по структурированию Советов, сбору сведений об этих органах власти. Огромную роль иногородний отдел сыграл при подготовке съездов Советов <14>. То есть на момент поступления рассматриваемого запроса со стороны НКВД соответствующее подразделение ВЦИК уже несколько месяцев, в соответствии со своей компетенцией, осуществляло масштабные мероприятия по организации советской власти на местах. -------------------------------- <14> ГАРФ Ф. 1235. Оп. 80. Д. 2. Л. 22 - 55.
В свете разбираемого определения предметов ведения властных учреждений НКВД, в свою очередь, являлся учреждением, фактически унаследованным от административной системы Российской империи, совершенно чуждой по своей сути марксистскому пониманию народоправства и идеологии советского строительства. Мало того, уже в пролетарском государстве по форме своего создания СНК и (на нижестоящем уровне) НКВД являлись учреждениями назначаемыми, а следовательно, их руководящая роль по отношению к избираемым Советам выглядела как минимум малоубедительной, а по сути - противоречащей принципам советской демократии. К тому же в отличие от ВЦИК НКВД по своему статусу являлся ведомственным учреждением, и в этом плане его заявка на руководящую роль по отношению к органам общей компетенции, а именно к Советам (исполкомам), выглядела нелогично. Тем не менее предложенная НКВД реорганизация не вызвала явных возражений "в верхах", и иногородний отдел ВЦИК был оперативно передан в распоряжение отдела местного управления комиссариата. Если оценивать данное решение с сугубо утилитарных, прагматических позиций, то его стоит признать вполне объяснимым и логичным. Рационалистическая мотивация предложена и в приводившемся выше высказывании Л. П. Семыкиной (представляющей марксистско-ленинскую историческую школу) о том "что Советы на местах нуждаются не только в общем политическом, но и более конкретном организационном руководстве, которое не могли осуществить... высшие органы советской власти непосредственно" <15>. Отметим, что названная нужда "в более конкретном организационном руководстве" все же предусматривается для "подчиненных" органов власти, составляющих "нижестоящее основание" властной иерархии. В социалистической же модели для советского политического механизма предполагалось, что власти нуждаются в поддержке со стороны избирающих их трудящихся, а не неких вышестоящих, а тем паче руководящих инстанций. Таким образом, наделение НКВД функциями по руководству Советами, расширение его компетенции в данной сфере следует признать серьезным отступлением от марксистской идеологии и основанной на ней логики советского строительства. -------------------------------- <15> Семыкина Л. П. Указ. соч. С. 64.
Таким образом, в декабре 1917 г. отдел местного управления НКВД фактически становится основным подразделением, ответственным за практическое осуществление советского строительства на губернском и уездном уровне. Обозначая перспективу, отметим, что данным отделом был внесен колоссальный вклад в структурирование Советов, обеспечение их дееспособности, налаживание массы различных административных функций.
Название документа