Историко-правовые особенности и этапы становления отечественный системы обеспечения безопасности дорожного движения
(Войтенков Е. А.)
("Общество и право", 2010, N 3)
Текст документа
ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ И ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ
ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ
ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
Е. А. ВОЙТЕНКОВ
Войтенков Евгений Алексеевич, кандидат юридических наук, заместитель начальника Управления развития платежных систем и инновационных проектов ОАО "СТБ".
Отечественная система обеспечения безопасности дорожного движения в своем развитии прошла несколько значимых тесно взаимосвязанных этапов, которые во многом предопределили путь развития автомобильно-дорожного комплекса России. Организационно-правовой опыт, наработанный в процессе становления системы обеспечения безопасности дорожного движения, является весьма актуальным и на современном этапе развития нашего общества.
Ключевые слова: дорожное строительство, автомобильно-дорожный комплекс, безопасность дорожного движения, автомобильная промышленность, правовое регулирование.
The domestic system of the provision to safety of the road motion in its development passed several significant closely interconnected stage, which in great predetermined the way of the development car-road complex to Russia. Organizing-legal experience, produced in process of the formation of the system of the provision to safety of the road motion is more actual and on modern stage of the development our society.
Key words: road construction, car-road complex, safety of the road motion, car industry, legal regulation.
Современный механизм обеспечения безопасности дорожного движения в России - это сложный механизм, который состоит из широкого круга субъектов, регламентирован значительным объемом правовых норм, в его функционирование вовлечен значительный объем человеческих ресурсов. Вместе с тем повышение эффективности работы такой системы обеспечения безопасности дорожного движения названа руководством страны одной из приоритетных задач на ближайшие годы, а высокие показатели аварийности на дорогах России признаны на сегодняшний день одним из существенных препятствий динамичному развитию нашей страны в XXI веке.
Однако необходимо признать, что основы современной системы обеспечения безопасности дорожного движения были заложены задолго до сегодняшних дней. Эта система в своем становлении и развитии прошла несколько этапов, которые неразрывно связаны между собой. Глубокий, всесторонний и системный анализ этих этапов и выявление взаимосвязей между ними, на наш взгляд, представляет определенный научный интерес с целью выявления накопленного опыта повышения эффективности функционирования отечественной системы обеспечения безопасности дорожного движения.
Ранее нами было установлено, что тема исторической периодизации данного вопроса и выделения отдельных хронологических рамок является достаточно дискуссионной в силу различных подходов к ней у разных исследователей [1]. Немаловажным представляется то обстоятельство, что некорректным является анализ этапов формирования системы обеспечения безопасности дорожного движения вне всего автомобильно-дорожного комплекса России, включающего в себя (помимо деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения) такие сферы как автомобильный транспорт и промышленность, дорожное строительство, смежные отрасли.
Обращаясь непосредственно к обзору этапов становления отечественной системы обеспечения безопасности дорожного движения, необходимо заметить, что в определенной степени вопросы безопасности на дорогах стали объектом правовой регламентации, пожалуй, с момента изобретения транспортных средств как таковых. Такие правовые памятники как Русская Правда уже устанавливали ответственность за причинение вреда вследствие управления лошадью или повозкой. Вместе с тем первые специализированные правовые акты, посвященные безопасности дорожного движения, появились гораздо позднее. Историко-правовой анализ различных источников показывает, что к таковым следует отнести документы второй половины XVII века. Видится справедливой позиция И. В. Питеркина и Г. П. Рифицкого, которые в своих исследованиях [2] приходят к сходному выводу о том, что таким документом был Именной указ с Боярским приговором от 20 октября 1676 года, который содержит ограничение на въезд в Кремль извозчиков с седоками и с порожними санями. Эта мера должна была способствовать установлению порядка в дорожном движении. Этот документ фактически олицетворял собой первую попытку ограничить число транспортных средств в городе. В дальнейшем царь Федор Алексеевич своим Указом от 28 декабря 1681 года определял, что боярам, окольничим и "думным людям" следует летом ездить в каретах, а зимой в санях на паре лошадей. Увеличение количества лошадей в повозке допускалось только по праздничным дням. Стольники, стряпчие и остальные дворяне зимой обязаны были ездить с одной лошадью, а летом - верхом [3]. 3 января 1683 года был издан царский указ о введении режима въезда и выезда в Москве в ночное время [4].
XVIII век ознаменовался глубинными преобразованиями во всех сферах жизни нашей страны, основу которым заложил Петр I. Одними из основных приоритетов были централизованное управление государством, развитие внутренней и внешней торговли, современная транспортная инфраструктура, магистральная сеть сухопутных путей сообщения. Немаловажное значение имело повышение требований к транспортным средствам и дорогам со стороны вооруженных сил ввиду появления тяжелой артиллерии.
Появление основанного Петром I города Санкт-Петербурга потребовало создание транспортной связи между ним и Москвой. Для сообщения между этими городами был выполнен огромный объем работ, построены переправы и мосты, дорога была оснащена верстовыми столбами, придорожными постоялыми дворами и гостиницами.
Строительство дороги между Москвой и Санкт-Петербургом закончилось в 1746 году, что фактически ознаменовало собой зарождение в России новой - дорожной - отрасли. Развитие дорожной отрасли и сухопутного передвижения в целом породило новые задачи в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. В XVIII веке эти функции выполняла Полицмейстерская канцелярия, а позднее - Генерал-полицмейстерское управление, в которое она была преобразована. В 1720 году указами Петра I были введены ограничения, которые обязывали передвигаться по Санкт-Петербургу только на взнузданных лошадях, ввиду их большой общественной опасности, устанавливался режим въезда в Санкт-Петербург и запрет передвижения без фонарей [5].
В послепетровское время в России (особенно в Санкт-Петербурге) происходит быстрое увеличение количества экипажей и наездников, что, безусловно, обострило вопросы организации дорожного движения на улицах.
Несмотря на издаваемые указы и устанавливаемые наказания за их нарушение (от денежных штрафов и телесных наказаний до смертной казни), принимаемые меры, направленные на обеспечение безопасности, положительных результатов практически не давали. При этом одним из наиболее распространенных нарушений было превышение скорости движения. При этом необходимо отметить, что документы не предписывали четкого ограничения скорости движения. Запрещались "скорая езда", "необыкновенно скакать", вводилось предписание "ездить смирно" [6].
Необходимо отметить, что до середины XVIII века правовая база по обеспечению безопасности дорожного движения, предписаний для участников такого движения состояла из практически бессистемных, нерегулярно издаваемых указов и распоряжений. Дисциплина участников дорожного движения была на крайне низком уровне: помимо уже упоминавшихся бесчисленных нарушений скоростного режима, в случае совершения дорожно-транспортного происшествия виновные скрывались и их поиск был крайне затруднен. Этому способствовало отсутствие каких-либо специальных отличительных признаков, позволяющих определить хотя бы социальную принадлежность владельца экипажа.
Однако с 1794 года в Санкт-Петербурге извозчикам стали выдавать специальные белые жетоны, на которых указывались два номера. Первый означал принадлежность извозчика к конкретному району города, а второй был его личным номером. Помимо введения таких мер, направленных на идентификацию участников движения, важным шагом в сфере повышения безопасности на дорогах стало правовое закрепление полномочий полиции по проверке технического состояния и исправности экипажей [7].
Увеличение сухопутных перевозок и рост торгово-экономических связей (как международных, так и межрегиональных) сделал крайне актуальным вопрос развития и улучшения дорог в России. Наибольший подъем дорожное строительство приобретает в 30 - 60-е годы XIX века. Этому предшествуют масштабные организационно-управленческие решения, принимаемые государственной властью в данной сфере. С начала XIX века Александр I проводит работу по улучшению управления дорогами; организации гужевого сообщения; мер, направленных на строительство и улучшение эксплуатации дорог.
В целях пресечения лихачества и предотвращения связанных с ним возможных негативных последствий Александр I в 1802 году издал Указ "О запрещении скорой езды", который впервые определил, что ответственность за нарушение правил передвижения гужевого транспорта по улицам возлагается не только на извозчика, но и на владельца экипажа.
В последующие годы императором издаются все новые и новые правовые акты, определяющие меру ответственности нарушителей. Такими мерами наказания были: отсылка в смирительный дом, конфискация лошади, штраф (в случае необходимости лечения пострадавшего в аварии). Однако, как и в предыдущие годы, существенного улучшения ситуации эти меры не дали. В обществе назрела ситуация, когда движение по улицам и дорогам стало той социально значимой сферой жизни, которая требовала более масштабного и подробного правового регулирования. Таким документом стало Наставление старостам извозчьим и извозчикам [8], которое было издано в 1812 году. Фактически этот документ стал прообразом современных Правил дорожного движения.
Принятое в 1845 году Уложение о наказаниях уголовных и исправительных содержало специальные статьи, относящиеся к дорожно-транспортным происшествиям, которые повлекли за собой несчастные случаи или повреждение покрытий улиц или дорог. Документ содержал разнообразный перечень санкций за нарушения в сфере безопасности дорожного движения и последствий таких нарушений. Это могли быть штраф, арест, битье розгами, обязанность возместить причиненный ущерб. Перечень нарушений в сфере безопасности дорожного движения, который был предусмотрен Уложением, был достаточно велик и разнообразен [9].
Вторую половину XIX века можно охарактеризовать как период накопления базовых знаний о свойствах дорожного полотна и материалов. Этот временной отрезок характеризуется попытками внедрения различных самодвижущихся экипажей на паровой, электрической и бензиновой тяге. Различные ученые-конструкторы того времени придерживались разных позиций относительно того, какой из принципов работы самодвижущихся экипажей окажется наиболее перспективным. Так, отечественный ученый-электротехник В. Чиколев считал "экипаж близкого будущего, даже настоящего - это никак не паровик и не бензинка, а электрический экипаж, так как этот вид транспорта окажется более экономичным" [10]. Однако будущее оказалось все же за бензиновым автомобилем, начало массового производство которого началось на рубеже XIX - XX веков. Бурный рост автомобильного транспорта потребовал принятия правовых актов, устанавливающих правила его использования как на национальном, так и на международном уровнях. Так, в 1896 году было подписано Постановление "О порядке и условиях перевозки тяжестей и пассажиров по шоссе ведомства путей сообщения в самодвижущихся экипажах", который закреплял основные правила движения автомобилей и правила технического характера. Рост количества автомобилей в начале XX века неизбежно вел к росту количества дорожно-транспортных происшествий, что потребовало дополнительной правовой детализации использования автотранспорта, которая коснулась как правил движения на автомобилях, так и технических требований, предъявляемых к ним.
В 1910 г. Россия ратифицировала Международную конвенцию относительно движения автомобилей, подписанную в Париже в октябре 1909 г., которая вступила в силу с 1 мая 1910 г. на всей территории страны как обязательная к исполнению. В Конвенции содержались основные правила дорожного движения и требования к техническому состоянию автомобилей, приведены первые дорожные знаки.
Транспортные проблемы остро обозначились как в годы первой мировой войны, так и впервые годы советской власти. В Советской республике был создан государственный орган по охране общественного порядка - милиция, одним из направлений деятельности которой стало регулирование дорожного движения.
Первым наиболее масштабным нормативным документом в сфере безопасности дорожного движения при советской власти был Декрет Совета народных комиссаров "Правила автодвижения по городу Москве и ее окрестностям" (10 июня 1920 г.), подписанный Председателем СНК В. Ульяновым. Некоторые положения этого документа актуальны и сегодня. Так, в главе декрета о "Правилах..." в разделе "О номерных знаках" указано на то, что "каждая курсирующая по г. Москве и Московской губернии автомашина должна иметь 2 печатных номерных знака", что "номерные знаки должны содержаться в чистоте и исправности и вполне соответствовать своему назначению: опознанию на ходу машины спереди и сзади" [11].
Первые годы советской власти характеризуются последовательным развитием автомобильно-дорожной отрасли. В данный исторический период в нашей стране функционировали пять государственных органов по управлению и организации деятельностью важнейших звеньев автомобильно-дорожного комплекса. К таковым относились Главное управление государственных автомобилестроительных заводов; Центральная автомобильная секция ВСНХ; Управление по сооружению шоссейных, грунтовых и узкоколейных железных дорог; Рабоче-крестьянская милиция НКВД РСФСР и автомобильная инспекция Транспортного отдела Московского Совета [12].
В 1925 г. на XIV съезде ВКП(б) был провозглашен переход к социалистической индустриализации как главному фактору переустройства экономики страны. В этих условиях значительно возросли требования к работе государственного аппарата, в том числе и к органам, обеспечивающим безопасность дорожного движения. Деятельность партийных и советских органов по вопросам безопасности дорожного движения в рассматриваемый период осуществлялась по двум направлениям: постепенное сосредоточение этих функций в органах милиции и совершенствование работы транспортных органов в условиях автомобилизации страны.
В Москве и Ленинграде из-за насыщенности автомобилями вопрос об обеспечении безопасности дорожного движения стоял достаточно остро. В конце 1926 г. в Москве и Ленинграде в качестве первого опыта начали устанавливаться будки регулировщика уличного движения. В условиях дальнейшего расширения автомобильного парка, открытия автобусного движения и начала работы такси назрела необходимость создания единого органа для регулирования уличного движения в составе милиции.
Уделялось внимание и пропаганде безопасности дорожного движения. В этом деле значительную роль играли органы печати, стараясь привлечь к этой проблеме широкий круг специалистов и воспитать граждан в духе соблюдения правил дорожного движения.
Таким образом, первый этап становления отечественной системы обеспечения безопасности дорожного движения характеризуется использованием преимущественно гужевого транспорта, зарождением дорожной отрасли и первыми несистемными попытками правовой регламентации дорожного движения, направленные на повышение его безопасности. Значимым событием является изобретение автомобиля в конце XIX века и связанные с этим дальнейшие события в области правового регулирования безопасности дорожного движения и развития автомобилестроения и смежных отраслей как важной составляющей отечественной экономики.
Гранью, отделяющей второй этап формирования отечественной системы обеспечения безопасности дорожного движения, является введение в СССР во второй половине 20-х годов XX века в строй ряда автомобильных заводов и производств смежных отраслей, что вывело автомобильно-дорожный комплекс страны на качественно новый уровень и существенно видоизменило подходы к вопросам обеспечения безопасности дорожного движения. Именно в начале этого этапа фактически в СССР была создана автомобильная промышленность. Продолжали совершенствоваться научно-практическая деятельность в этой сфере и ремонтное дело, информационно-аналитическая и проектная работа, развивалось дорожное строительство.
Безусловно, развитие автотранспорта и улично-дорожной сети потребовало принятия ряда мер, направленных на видоизменение деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения с целью повышения ее эффективности.
В соответствии с Постановлением ЦИК от 31 декабря 1930 г. "О мероприятиях, вытекающих из ликвидации НКВД РСФСР и НКВД автономных республик" при СНК РСФСР было образовано Главное управление рабоче-крестьянской милиции (ГУРКМ), на которое возлагалось руководство и управление органами милиции и уголовного розыска по организации охраны общественного порядка и борьбы с преступностью [13]. На местах были созданы одноименные управления и отделы милиции, а в их составе качественно новые подразделения: отделения по регулированию уличного движения. Функции вновь созданных формирований заключались в учете, анализе и изучении причин дорожно-транспортных происшествий, а также в организации пропаганды безопасности дорожного движения.
В декабре 1931 г. на всесоюзном совещании по регулированию уличного движения была одобрена организация при управлениях милиции союзных республик, краев, областей отделов по регулированию уличного движения. Для отделов (отделений) по регулированию уличного движения предусматривалась следующая типовая структура: отделение (инспекция) движения, отделение (инспекция) административно-следственное, отряд (команда) по регулированию уличного движения.
Для совершенствования деятельности подразделений ОРУДа Инструкцией Главного управления рабоче-крестьянской милиции от 31 декабря 1932 г. был введен институт постового инспектора регулирования уличного движения [14].
Одним из главных направлений деятельности ОРУДа являлась проверка технического состояния автомототранспорта. Технический осмотр стал проводиться 2 раза в год.
5 ноября 1934 года было принято Постановление Правительства "О мероприятиях по улучшению дорожного хозяйства". В нем определялась программа дальнейшего развития автодорожного транспорта и решения проблемы безопасности дорожного движения [15]. В целях решительной борьбы с неправильным использованием и хищническим отношением к автотранспорту Центральному управлению шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта (Цудортранс) [16] было предложено организовать Государственную автомобильную инспекцию (ГАИ), имеющую свои органы в союзных и автономных республиках, краях и областях, а Постановлением СНК СССР от 23 июля 1935 г. был утвержден правовой статус ГАИ, в соответствии с которым в союзных и автономных республиках, краях и областях, Москве и Ленинграде учреждался институт уполномоченных ГАИ, а в районах - госавтоинспекторов. Подчинение службы ГАИ первоначально Цудортрансу при СНК СССР означало, что она не зависела от органов милиции [17].
В 1935 г. руководство дорожным строительством и обеспечение безопасности дорожного движения возлагалось на НКВД СССР, а автомобильным транспортом - на местные Советы [18]. В соответствии с Постановлением СНК СССР от 3 марта 1936 г. Государственная Автомобильная инспекция была включена в состав Главного управления Рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР [19].
Постановлением СНК СССР от 3 июля 1936 г. было утверждено Положение о ГАИ ГУРКМ НКВД СССР. Эта дата и стала днем рождения Госавтоинспекции нашей страны [20].
Перед Госавтоинспекцией ставились следующие задачи:
борьба с авариями на дорогах; разработка технических норм эксплуатации автотранспорта;
наблюдение за подготовкой шоферов; учет автопарка.
Для решения этих задач на Госавтоинспекцию были возложены обязанности: учет аварий, анализ и выявление их причины; привлечение лиц, виновных в ДТП, к ответственности; руководство работой квалификационных комиссий по испытанию водителей и предназначенных для их подготовки инструкторов; контроль за проведением автомобильными хозяйствами, а также народными комиссариатами, учреждениями и организациями необходимых мероприятий по содержанию автопарка в технически исправном состоянии, обеспечивающем безопасность движения; учет автомобилей и мотоциклов по маркам, владельцам и категориям; выдача номерных знаков и технических паспортов и периодические технические осмотры машин; разработка технических средств регулирования дорожного движения.
После принятия Конституции СССР 1936 г. значительно изменились правовые основы деятельности милиции. Прежде всего, было централизовано управление ее органами. Например, Государственная автомобильная инспекция являлась одним из отделов управлений милиции республик, краев и областей. В рассматриваемый период ее деятельность существенно расширилась и усложнилась. К ранее существовавшим задачам добавились руководство работой отделов и отделений регулирования уличного движения, а также надзор за обеспечением безопасности дорожного движения, транспортных средств и пешеходов в городах и на автомагистралях страны [21].
Новый подход государства к автотранспортной проблеме потребовал от подразделений ОРУДа и ГАИ перестройки и совершенствования деятельности по организации и обеспечению безопасности дорожного движения. Все большее место в организации и регулировании дорожного движения занимали технические средства.
Период со второй половины 1936 г. и до середины 1939 г. в становлении ГАИ страны был организационным. В это время осуществлялась передача аппарата из бывшего Цудортранса, уточнение штатного расписания новой службы и ее структурных подразделений, отбор и назначение кадров. К середине 1939 г. во многих подразделениях Госавтоинспекции стала функционировать дежурная часть - штаб по сбору и анализу информации о городском транспорте, выдаче соответствующих рекомендаций для принятия управленческих решений.
Важным шагом в совершенствовании деятельности подразделений ГАИ явилась Инструкция о работе пикетов автодорожного надзора ГАИ УРКМ, утвержденная Приказом НКВД СССР N 463 "Об организации пикетов автодорожного надзора на важнейших автомобильных магистралях" от 2 августа 1938 г., пикеты автодорожного надзора организовывались для работы на важнейших пригородных и междугородных автомагистралях, на курортных и туристских дорогах [22].
На пикеты возлагались: надзор за соблюдением правил движения водителями транспорта и борьба с нарушениями общественного порядка на дорогах; проверка технического состояния автотранспорта на линии; выезды на аварии, происшествия в районе обслуживания дорожных пикетов; наблюдение за состоянием дорог, мостов, железнодорожных переездов и дорожных знаков. Осуществляя надзор за соблюдением правил движения на магистралях, работники пикета были обязаны не допускать: езду со скоростью, превышающей установленный предел или ограниченную на отдельных участках дорожными знаками; езду по левой стороне; езду, мешающую обгону следовавшим сзади машинам; неправильный обгон; езду с ослепляющим встречный транспорт светом; перевозку людей на необорудованных грузовых автомашинах; управление автомашинами в нетрезвом виде или без водительских удостоверений; стоянку на дорогах, мешающую движению транспорта; езду на технически неисправных автомашинах и другие нарушения правил движения.
Целенаправленная деятельность коллективов ОРУДа и Госавтоинспекции по организации и обеспечению безопасности дорожного движения принесла положительные результаты. Так, если в 1937 г. в Москве произошло 11606 дорожно-транспортных происшествий, то в 1938 г. - 11380; число погибших соответственно 897 и 752, число пострадавших на 1 тыс. единиц транспорта - 260 и 206, т. е. сократилось на 20% [23].
Серьезное внимание уделялось также улучшению технического осмотра автотранспорта и расширению пропаганды безопасности дорожного движения.
Продолжала совершенствоваться структура Госавтоинспекции. В 1940 г. в ее составе стала функционировать специальная группа по розыску автомобилей, скрывшихся с места дорожно-транспортного происшествия.
Большое внимание сотрудники Госавтоинспекции уделяли контролю за подготовкой водительских кадров и улучшению деятельности школ и курсов. В этой работе они последовательно проводили курс на повышение уровня знаний обучающихся. Так, в 1940 г. из 32 тыс. сдававших экзамен получили удостоверение водителя 25 тыс., в то время как в 1939 г. этот показатель был соответственно 40 тыс. и 37 тыс. [24].
Продолжалась работа по совершенствованию правил уличного движения. В 1940 г. отделом ГАИ ГУРКМ НКВД СССР были разработаны первые Типовые правила движения по улицам городов и дорогам СССР В этих правилах нашло отражение состояние автомобильного и дорожного дела, опыт организации дорожного движения и новые подходы к его совершенствованию. На основе этих правил разрабатывались местные правила дорожного движения.
В результате принятых мер удалось приостановить рост дорожно-транспортных происшествий и добиться их существенного сокращения. В 1940 г. их количество в целом по стране снизилось на 19,3% по сравнению с 1939 г., а число пострадавших уменьшилось на 18%. Аналогичные показатели значительно снизились и в таком сложном в транспортном отношении городе, как Москва.
Таким образом, в предвоенный период в основном завершилось организационно-правовое становление подразделений Госавтоинспекции и ОРУДа. Они пополнились подготовленными кадрами, четко определились направления их деятельности, сложились разнообразные формы и методы их работы. Помимо эффективной и слаженной работы ГАИ, направленной на снижение аварийности на автотранспорте, достигнутые показатели в столице явились в том числе и результатом воплощения в жизнь Генерального плана реконструкции Москвы, в ходе реализации которого было осуществлено строительство прямых асфальтированных магистралей, установка светофоров и дорожных знаков.
Третий этап охватывает собой специфический исторический период военных лет Великой Отечественной войны. В силу военного положения в эти годы существенно изменились задачи и функции, выполняемые Госавтоинспекцией в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Подразделения Госавтоинспекции и ОРУД с первых дней войны начали перестраивать свою деятельность в соответствии с требованиями военного времени. Государственная автомобильная инспекция все усилия направила на проведение мобилизации автомобильного транспорта, тракторов, мотоциклов для нужд армии.
Существенно изменилась деятельность подразделений ОРУДа. Была усилена постовая служба, организованы загородные заставы, ставшие непреодолимым барьером для многих диверсантов, пытавшихся проникнуть в прифронтовые города. Орудовцы проверяли состояние заградительных сооружений и железнодорожных переездов, следили за соблюдением правил светомаскировки. Была усилена пропаганда безопасности дорожного движения. По городу круглосуточно курсировали агитмашины, стали частым явлением радиообращения к населению, публиковались статьи в газетах, демонстрировались кинофильмы, проводились беседы в школах, учреждениях и автохозяйствах.
Главное управление милиции НКВД СССР, осуществлявшее руководство органами милиции, провело ряд организационных мер по перестройке их работы, в том числе и служб Госавтоинспекции и ОРУДа. В период войны отменялись ежегодные очередные отпуска, принимались меры к повышению профессиональной подготовки кадров и укреплению связей с общественностью.
В военное время произошли изменения в перечне милицейских изданий, освещавших деятельность служб Госавтоинспекции и ОРУДа. Однако это не означало, что внимание к вопросам технического состояния автомобильного транспорта, его мобилизационной готовности, обеспечения безопасности дорожного движения ослабло. Напротив, указанные вопросы всесторонне освещались в центральной и местной печати, милицейских и фабрично-заводских многотиражках. Авторами таких материалов в большинстве своем являлись практические работники названных служб.
Организационно-практические мероприятия по перестройке работы служб Госавтоинспекции и ОРУДа на начальном этапе войны оказались эффективными. Благодаря точному учету автотранспорта и контролю за выполнением нарядов на поставку автомобилей в армию уже к 1 октября 1941 г. в целом по стране Вооруженным Силам СССР было передано около 190 тыс. лучших автомобилей, т. е. 39,3% от общей численности автомобильного парка. Работники ОРУДа справились с задачами организации и регулирования дорожного движения в затемненном городе, не снизили активности в пропаганде безопасности дорожного движения.
Во время войны произошли некоторые изменения в подготовке водительских кадров. Так, работники Госавтоинспекции предъявляли повышенные требования к лицам, обучавшимся на курсах водителей по направлению воинских частей, учитывая, что им придется работать в сложной военной обстановке. В соответствии с Постановлением СНК СССР от 10 октября 1942 г. они осуществляли переподготовку водителей для работы на газогенераторных автомобилях.
Что касается подготовки водителей для народного хозяйства, то Госавтоинспекция совместно с Наркомздравом СССР несколько снизили требования, предъявляемые к физическому состоянию лиц, допускаемых к работе в качестве водителей, поскольку в тылу значительно уменьшилось количество здоровых людей и квалифицированных водителей автотранспорта.
Наряду с учетом автотранспорта и контролем за его техническим состоянием Госавтоинспекция много внимания уделяла организации авторемонтных мастерских. Работники ОРУДа большое внимание уделяли организации дорожного движения и его регулированию. В результате осуществления службами Госавтоинспекции и ОРУДа разносторонних мер удалось добиться положительных результатов. Например, в 1943 г. количество дорожно-транспортных происшествий в Казахстане снизилось на 10,0%, в Карагандинской области - в 3 раза, в Москве - на 8,1%. Вместе с тем в деятельности Госавтоинспекции и ОРУДа имелись и существенные недостатки: отсутствовал систематический контроль за движением автомашин, недостаточно воспитывался водительский состав, не всегда действенными оказывались меры в отношении нарушителей установленных правил содержания и эксплуатации автомобилей [25].
Еще продолжались боевые действия на фронте, а в тылу уже принимались новые решения партийных и советских органов по обеспечению безопасности дорожного движения. Так, Мосгорисполком утвердил и с 1 сентября 1944 г. ввел в действие новые правила уличного движения. В них предусматривался целый ряд изменений, повышалась требовательность к пешеходам и водителям.
В правилах уличного движения особое внимание отводилось также роли и ответственности водителей и руководителей автохозяйств за техническое состояние автотранспорта.
Великая Отечественная война стала серьезным испытанием для всего Отечества, но даже в эти суровые дни ни на минуту не прекращалась напряженная работа, направленная на должное обеспечение безопасности дорожного движения в условиях военного положения.
Четвертый этап развития системы обеспечения безопасности дорожного движения охватывает хронологические рамки с 1945 до середины 60-х годов XX века.
Развитие органов Госавтоинспекции нашей страны и механизма обеспечения безопасности движения происходило параллельно становлению автомобильно-дорожной отрасли СССР. Основы развития современной автомобильной промышленности были заложены сразу после окончания Великой Отечественной войны. В 1945 г. было принято специальное постановление Государственного комитета обороны, которым помимо восстановления данной отрасли и увеличения объемов производства транспортных средств предусматривалось повышение их качества, улучшение отделки, создание удобств для пассажиров и водителей [26].
Социально-экономическое развитие СССР по состоянию на начало 50-х - середину 60-х гг. предопределило высокие темпы развития автомобилестроения. Это было обусловлено повсеместным подъемом промышленности, сельского хозяйства, строительства, ростом городов, расширением сферы культурно-бытового обслуживания населения. Автомобильная промышленность в первые послевоенные пятилетки освоила выпуск нескольких десятков новых моделей транспортных средств и значительно расширила масштабы производства. Грузооборот автомобильного транспорта к середине 50-х гг. более чем в пять раз превысил довоенный уровень. Возросла протяженность автодорог с твердым покрытием (от 164,6 тыс. км в 1946 г. до 207 тыс. км - в 1955 г и 400 тыс. км - в 1965 г.) [27]. Выпуск автомобилей в 1955 - 1956 гг. превзошел довоенный уровень в 2 - 2,5 раза. К 1960 году производство автомобилей составило 523,6 тысяч единиц [28], а в 1966 г. - более 670 тысяч.
В 50-х годах во всех отраслях народного хозяйства наметилась тенденция к укрупнению автохозяйств, остро встал вопрос о необходимости улучшения технического обслуживания транспортных средств и их содержания.
Эти явления не могли остаться без внимания руководства страны и в 1959 году Совет Министров СССР принял постановление, в котором обязал все министерства и ведомства страны осуществлять мероприятия по улучшению технического состояния автомобильного парка, разрабатывать и осуществлять мероприятия по ликвидации аварий и происшествий на автотранспорте. На органы внутренних дел была возложена обязанность по усилению контроля за работой автотранспортных организаций.
Определенным индикатором развития автомобильной промышленности является то, что именно применительно к этому периоду можно говорить о том, что стали расширяться международные автомобильные перевозки, международный автотуризм.
Со второй половины 50-х гг. в деятельности Госавтоинспекции происходят качественные изменения. В 1955 г. создается МВД РСФСР, а в его структуре - ГАИ. С этого момента происходит нарастание роли и значения службы в координации деятельности всего автомобильно-дорожного комплекса. Проводится крупномасштабная работа по всем направлениям деятельности в целях повышения безопасности дорожного движения. Расширяется работа по его пропаганде. В 1955 и 1957 гг. были разработаны и введены в действие новые правила уличного движения, которые впоследствии послужили основой для создания единых для всей страны правил движения по улицам и дорогам СССР. С утверждением Типового положения о Госавтоинспекции МООП РСФСР происходит пересмотр обязанностей ГАИ от вопросов, связанных с эксплуатацией транспорта, к обеспечению безопасности движения автомобилей и пешеходов. Также, в соответствии с этим положением, на ГАИ возлагался широкий спектр контрольных функций. Данный документ существенно расширил полномочия Госавтоинспекции, определил и уточнил взаимодействие с другими службами милиции. В середине 60-х гг. происходит упразднение ОРУД с передачей их функций в Госавтоинспекцию.
Пятый этап - период второй половины 60-х - середины 80-х гг. XX века характеризуется комплексным подходом к проблеме безопасности дорожного движения, а предпринимаемые государством в этом направлении меры отличались системностью, что определило их достаточную эффективность. В условиях усиления административно-командных методов руководства и управления страной количество задач, возлагаемых на Госавтоинспекцию, неуклонно возрастало, а система обеспечения безопасности дорожного движения, которая сложилась к середине 60-х гг., уже не справлялась возложенными на нее задачами [29].
Безопасность дорожного движения на данном историческом периоде стала социальной проблемой государственной важности, которая требовала комплексного, системного подхода.
Постановления партии и правительства тех лет создали правовую основу для решения этой проблемы, значительно расширив круг мер, направленных на предупреждение дорожно-транспортных происшествий, повысив ответственность соответствующих министерств, ведомств и организаций за их реализацию.
В 1967 г. Совет Министров СССР принял Постановление "О повышении безопасности движения в городах, других населенных пунктах и на автомобильных дорогах" [30], где одним из основных требований к работе исполнительной власти было создание необходимых условий для наиболее быстрого движения транспорта при его максимальной безопасности. К основным направлением деятельности исполнительной власти по обеспечению безопасности дорожного движения можно отнести техническое совершенствование автомобилей и создание условий для их качественного технического обслуживания, дорожное строительство и улучшение оснащенности дорог средствами организации движения, улучшение подготовки водительских кадров, пропаганда безопасности дорожного движения.
В 60-е годы число индивидуальных владельцев транспортных средств резко увеличилось. В этой связи крайне остро встал вопрос о необходимости технического обслуживания автомобилей. Одним из важных направлений совершенствования обслуживания и ремонта автомобилей стало широкое внедрение средств диагностики по проверке их технического состояния. Появление на автотранспортных предприятиях комплексов по диагностике автомобилей привело к существенному снижению числа ДТП из-за неисправностей автомобилей, принадлежащих данным предприятиям [31].
Вместе с тем остро стоял вопрос не только о профессиональном и качественном обслуживании автомобилей, но и о изготовлении надежных, отвечающих требованиям безопасности автомашин.
Не менее важным направлением деятельности в сфере обеспечения безопасности дорожного движения является строительство дорог и поддержание их в надлежащем состоянии. В период с 1963 по 1973 г. протяженность дорог с твердым покрытием увеличилась вдвое, а их удельный вес вырос с 16,4 до 33,6% [32].
Помимо собственно строительства дорог и поддержания их в состоянии, отвечающем требованиям безопасности движения, в условиях все возрастающих темпов автомобилизации в 60-е годы остро встал вопрос оснащения автодорог техническими средствами регулирования дорожного движения с целью его наиболее рациональной организации.
Изучение основных направлений деятельности органов государственной власти по проблемам обеспечения безопасности дорожного движения было бы неполным без изучения такой важной составляющей этого процесса как подготовка водителей для управления транспортными средствами. В предыдущих разделах указывалось, что именно человек (которым, безусловно, является водитель) - основная составляющая процесса дорожного движения. Водитель - главная активная фигура, от действий которого зависит состояние аварийности. Именно поэтому обучение водительскому мастерству - мощный рычаг в борьбе с аварийностью. Этому элементу обеспечения безопасности дорожного движения всегда уделялось большое государственное внимание и придавалось серьезное значение.
Пропаганде дорожного движения в исследуемый период уделялось особое внимание. Были предприняты усилия, направленные на совершенствование форм и методов пропаганды безопасности дорожного движения среди населения, на широкое использование в этих целях возможностей кино, радио, телевидения, печати, а также выставок и тематических кабинетов. При этом телевидение становится обязательным каналом передачи информации по вопросам безопасности дорожного движения населению.
Как видно из проведенного анализа, не вызывает сомнения то обстоятельство, что в изучаемый период к проблеме безопасности дорожного движения в той или иной степени имело отношение подавляющее большинство государственных организаций.
При исследовании исторического периода 60-х - 80-х гг. XX в. можно выделить существовавшую в рассматриваемый период группу государственных организаций и общественных формирований, главной задачей которых было обеспечение безопасности дорожного движения. В своей взаимосвязи они составляли разветвленную и достаточно эффективную для своего времени систему обеспечения безопасности дорожного движения. К числу таких организаций (элементов системы) следует отнести:
комиссии по безопасности дорожного движения в республиках, краях, областях, городах;
ведомственные службы безопасности движения;
службы организации движения в дорожных органах (СОД);
военную автоинспекцию (ВАИ) и военных регулировщиков;
специализированные добровольные народные дружины по обеспечению безопасности дорожного движения;
добровольные общества автомотолюбителей; комиссии общественного контроля за безопасностью движения на автомобильном транспорте и городском электротранспорте;
общественные инспектора, внештатные сотрудники ГАИ, юные инспектора движения;
государственная автомобильная инспекция МВД СССР.
Таким образом, во второй половине 60-х - середине 80-х годов XX века руководством страны ведется комплексная крупномасштабная организационно-правовая работа по улучшению безопасности дорожного движения. В этот период создается правовая база системы обеспечения безопасности дорожного движения. К решению проблем безопасности дорожного движения было привлечено подавляющее число министерств и ведомств, а также общественных организаций. Основными направлениями деятельности государственных органов и общественных организаций по обеспечению безопасности дорожного движения стали техническое совершенствование конструкций производимых автомобилей и создание условий для их качественного технического обслуживания, дорожное строительство и улучшение оснащенности дорог средствами организации движения, улучшение подготовки водительских кадров, пропаганда безопасности дорожного движения.
Шестым этапом развития отечественной системы обеспечения безопасности дорожного движения является исторический этап, рамки которого охватывают период с середины 80-х годов XX века по настоящее время. Этот этап характеризуется масштабными социально - экономическими преобразованиями, которые неизбежно затронули автомобильно-дорожный комплекс в целом и деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения. Либерализация общественных отношений и распад СССР в конце XX века существенно изменил структуру автопарка нашей страны за счет притока автомобилей иностранного производства. При этом "возраст" данного автотранспорта зачастую превышал 10 лет и многие автомобили имели криминальное прошлое. Те явления, которые происходили в начале 90-х годов XX века и происходят по сей день в отечественной автомобильной промышленности, можно, по нашему мнению, охарактеризовать одной фразой - глубокий системный кризис. В условиях рыночной экономики автомобили отечественного производства не выдерживают конкуренции даже с бывшими в употреблении зарубежными аналогами. По причине отсутствия финансирования дорожное строительство, несмотря на постоянный рост количества автотранспорта, в 90-е годы XX века существенно сократилось, что породило серьезную диспропорцию между количеством транспортных средств и протяженностью улично-дорожной сети (особенно в крупных городах). В рассматриваемый период резко упало качество подготовки водительских кадров и, как следствие, упал уровень дисциплины участников дорожного движения и степень взаимоуважения друг к другу. Именно на 90-е годы XX века приходятся первые открытые высказывания общественности о наличии коррупционных проявлений среди сотрудников Госавтоинспекции и в органах внутренних дел в целом. Все вышеуказанные обстоятельства привели к ухудшению обстановки на дорогах России, росту показателей аварийности, смертности в результате дорожно-транспортных происшествий, детского дорожно-транспортного травматизма. Работа Госавтоинспекции МВД России в 90-е годы XX века проходила в непростых условиях перехода страны к рыночной экономике и обеспечение безопасности дорожного движения в этой ситуации являлось непростой задачей. Несмотря на предпринимаемые меры, основные показатели аварийности демонстрировали разнонаправленную динамику и не свидетельствовали о кардинальном улучшении ситуации на дорогах России.
Масштабные изменения в работе по обеспечению безопасности дорожного движения начаты в первые годы XXI века. Именно в это время руководством страны проблема обеспечения безопасности дорожного движения была воспринята как серьезная угроза эффективному экономическому развитию России. В 2006 году принята Федеральная целевая программа "Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах", целью которой является сокращение количества лиц, погибших в ДТП. Немаловажно, что при подготовке данной Программы учтен и осмыслен историко-правовой опыт обеспечения безопасности дорожного движения в части комплексного подхода к решению стоящих задач. Программа предусматривает масштабные шаги по таким направлениям, как подготовка водителей, изменение мер ответственности за правонарушения в сфере безопасности движения, широкое применение мер пропаганды, внедрение новейших разработок в области организации и контроля движения, масштабные улучшения дорожной инфраструктуры.
Положительные результаты реализации положений программы становятся заметны уже сегодня - анализ показателей аварийности свидетельствует о наметившейся тенденции к сокращению, изменение мер ответственности за правонарушения в данной области также дает свои положительные результаты. Однако сегодня еще рано делать окончательные выводы.
Таким образом, обзорный историко-правовой анализ становления отечественной системы безопасности дорожного движения показывает, что ключевым аспектом эффективной деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения является скоординированный системный подход к решению возникающих проблем в такой сложной межотраслевой сфере как автомобильно-дорожный комплекс современной России.
Литература
1. Войтенков Е. А. Эволюция системы обеспечения безопасности дорожного движения в России // Транспортное право. 2009. N 2. С. 46 - 48.
2. Питеркин И. В. Организация уличного движения и безопасности в Санкт-Петербурге (Ленинграде) в XVIII первой трети XX в.: Историко-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 31; Рифицкий Г. П. Безопасность дорожного движения в России: история и современность: Учебно-практическое пособие. М., 2005. С. 7 - 8.
3. ПСЗ. Т. II. 1676 - 1688. N 902. СПб., 1830. С. 367.
4. Там же. С. 490.
5. ПСЗ. Т. 6. N 3633. СПб., 1830. С. 233; Там же. N 3676. С. 264; Рифицкий Г. П. Указ. соч. С. 12
6. ПСЗ. Т. 6. N 5940. СПб., 1830. С. 621; ПСЗ. Т. 10. N 7460. СПб. 1830. С. 42.
7. См.: Рифицкий Г. П. Указ соч. С. 16.
8. ПСЗ. Т. 30. Ст. 23420. СПб, 1830. С. 750.
9. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. С.-Пб., 1845. С. 75.
10. Лихачев С. С. Профессия - водитель. М., 1984. С. 4.
11. СУ РСФСР. 1920. N 57. Ст. 25.
12. Рифицкий Г. П. Указ. соч. С. 55.
13. СУ РСФСР. 1931. N 17. Ст. 186.
14. Инструкция постовому инспектору регулирования уличного движения. М., 1933. С. 3.
15. СЗ СССР 1934. N 57.
16. Цудортранс до 1931 г. входил в состав Наркомата путей сообщения СССР. В 1931 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 3 июня 1931 г. "Об образовании Всесоюзного центрального управления шоссейных и грунтовых дорог и автотранспорта при СНК СССР" Цудортранс был выделен из Наркомата путей сообщения и преобразован в самостоятельное управление с правами объединенного наркомата (СЗ СССР. 1931. N 35. Ст. 258).
17. СЗ СССР. 1935. N 41. С. 349.
18. Низамов В. Т., Рифицкий Г. П. Деятельность милиции РСФСР по обеспечению безопасности дорожного движения (1917 - июнь 1941 г.). Орел, 1989. С. 95.
19. СЗ СССР. 1936. N 14. Ст. 121.
20. Архив ГУВД по г. Москве. Ф. 9. Оп. 1. Д. 3. Л. 47 - 48.
21. Низамов В. Т., Рифицкий Г. П. Указ. соч. С. 84 - 86.
22. Рифицкий Г. П. Безопасность дорожного движения в России: история и современность. М., 2005. С. 112.
23. Низамов В. Т., Рифицкий Г. П. Указ соч. С. 95.
24. Архив ГУВД по г. Москве. Ф. 9. Оп. 1. Д. 3. Л. 47 - 48.
25. Архив ГУВД по г. Москве. Ф. 9. Оп. 1. Д. 6. Л. 52.
26. Постановление Государственного комитета обороны от 26 августа 1945 г. "О восстановлении и развитии автомобильной промышленности". Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. М., 1968 г. Т. 3. С. 239 - 241.
27. Рифицкий Г. П. Указ. соч. С. 142, 153.
28. Шугуров Л. М., Ширшов В. П. Автомобили страны Советов. М., 1980. С. 66 - 67.
29. Россинский Б. В. Организационно-управленческие проблемы функционирования государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. М., 1993. С. 65.
30. СП СССР. 1967. N 29. Ст. 207.
31. Могила В. П., Давыдов Л. Н., Конек Ю. С. Предупреждение дорожно-транспортных происшествий на автомобильном транспорте. М., 1977. С. 151.
32. Карпуненков В. Автомобиль, дорога: сегодня и завтра // Советская милиция. 1973.
Название документа