Проблемы правового регулирования продовольственной безопасности в РФ и современные методы ее обеспечения
(Федосеева Н. Н., Агапова Д. В.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2010, N 11) Текст документаПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РФ И СОВРЕМЕННЫЕ МЕТОДЫ ЕЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Н. Н. ФЕДОСЕЕВА, Д. В. АГАПОВА
Федосеева Н. Н., старший преподаватель кафедры ГиМПД Муромского института (филиала) Владимирского государственного университета, соискатель Владимирского юридического института ФСИН России, юрисконсульт.
Агапова Д. В., студент Муромского института Владимирского государственного университета.
Продовольственная безопасность - сравнительно новый термин, заимствованный из обихода ООН. Ранее в России продовольственная проблема рассматривалась в системе терминов, связанных в основном с военно-стратегическими аспектами продовольственной проблематики. Часть аспектов продовольственной проблемы, касающихся валового производства продовольственного сырья и экономической доступности продовольствия для всех категорий населения, наличия государственного продовольственного и материального резерва и кризисного обеспечения населения жизненно важными продуктами, была решена в достаточной мере. В целом заимствование Россией терминологии ООН связано с переходом к рыночной экономике. Основным документом, регулирующим вопросы продовольственной безопасности в современной России, является Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, которая определяет основные понятия в данной области. Продовольственная безопасность Российской Федерации согласно этому документу - это состояние экономики РФ, при котором обеспечивается продовольственная независимость, гарантируется физическая и экономическая доступность для населения страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям технических регламентов, в объемах не ниже рациональных норм потребления, необходимых для активного, здорового образа жизни <1>. -------------------------------- <1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. N 120 "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Обеспечение продовольственной безопасности России сопряжено с рисками, которые могут существенно ее ослабить. Согласно Доктрине продовольственной безопасности к ним относятся: макроэкономические риски, вызванные ухудшением конъюнктуры мировых цен на отдельные товары российского экспорта и повышением цен на импортное продовольствие; природные и техногенные риски; технологические риски; агроэкологические риски; социальные риски, обусловленные разрывом между уровнем жизни на селе и в городе; торгово-экономические риски; политические риски <2>. -------------------------------- <2> См.: Там же.
Обеспечение национальной продовольственной безопасности связано с преодолением влияния негативных факторов, которые формируют угрозы продовольственной безопасности, ведущие к уменьшению количества, отсутствию или ухудшению пищевой и энергетической ценности основных видов пищевых продуктов. К ним относятся <3>: значительное превышение пороговой величины насыщения внутреннего рынка импортной продукцией; низкий уровень платежеспособного спроса населения на пищевые продукты; ценовые диспропорции на рынке сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия; нарушение стабильности финансово-кредитной системы; недостаточный уровень развития инфраструктуры внутреннего рынка; моральное и физическое старение материально-технической базы агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов; отставание в инновационной сфере; сокращение национальных генетических ресурсов; возможное расширение производства биотоплива из сельскохозяйственной продукции и сырья; дефицит квалифицированных кадров. -------------------------------- <3> См.: Там же.
Необходимо отметить два основных проблемных направления развития продовольственной безопасности как для России, так и в целом для всего мира - это распространение генно-модифицированных организмов (ГМО) и курительных смесей. Следует остановиться на данных вопросах подробнее. Генетически модифицированные организмы - это живой организм, генотип которого был искусственно изменен при помощи методов генной инженерии <4>. Такие изменения, как правило, производятся в научных или хозяйственных целях. С помощью генной инженерии ученые выделяют ген какого-нибудь организма и "встраивают" его в ДНК других растений или животных с целью изменения свойств или параметров последних. Они становятся устойчивыми к пестицидам, заморозкам, засухе, радиации и т. д. <5>. Способы внедрения генов пока еще очень несовершенны. Ученые во всем мире неоднократно заявляли, что получаемые с помощью этих методов генной инженерии растения можно применять только в экспериментах, а не внедрять для массового использования. -------------------------------- <4> См.: Глик Б., Пастернак Дж. Молекулярная биотехнология. М.: Мир, 2002. С. 517. <5> См.: Кузнецов В. В., Куликов А. М. Генетически модифицированные риски и полученные из них продукты: реальные и потенциальные риски // Российский химический журнал. 2005. N 69(4). С. 71.
Генетически модифицированные организмы применяются и в медицине, и в сельском хозяйстве, а также во многих других областях отечественной продукции. Масштабное распространение в России генетически модифицированных организмов, опасность которых доказана учеными разных стран, ведет к возникновению бесплодия, всплеску онкологических заболеваний, генетических уродств и аллергических реакций, к увеличению уровня смертности людей и животных, резкому сокращению биологического разнообразия и ухудшению состояния окружающей среды <6>. -------------------------------- <6> См.: Копейкина В., Саксина Т. ГМО: контроль над обществом или общественный контроль? М.: ЭК "Эремурус", 2005. С. 45.
Нормативно-правовая база, регулирующая данную область в России и на международном уровне, не обширна, но все же существует. Необходимо отметить, что в рамках двустороннего Соглашения между Россией и США о вступлении России в ВТО <7> было подписано обменное письмо по вопросам регулирования современных сельскохозяйственных биотехнологий. В письме говорится о необходимости зарегистрировать все линии ГМО-культур. Ежегодно Россия в соответствии с этим письмом проводит консультации с американской стороной по вопросам продления срока регистрации трансгенных продуктов. Также стороны обязались создать консультационный механизм для обсуждения вопросов развития системы регулирования сельскохозяйственной биотехнологии. -------------------------------- <7> См.: двустороннее Соглашение между Россией и США о вступлении России в ВТО от 19 ноября 2006 г., Ханой // URL: www. law. edu. ru.
В целом, подписав данное Соглашение, российская сторона фактически приняла механизм прямого лоббирования интересов США в области регулирования ГМО. Практически все пункты подписанного обменного письма предоставляют американской стороне широкие возможности влиять на существующую систему регулирования ГМО в России <8>. -------------------------------- <8> См.: Иванченко С. А. Загадка ГМО // Экологическая безопасность: природа и общество. М.: Проспект, 2009. С. 56 - 58.
Среди международных актов, регулирующих область ГМО, особо следует отметить Всемирную хартию природы <9> и Конвенцию о биологическом разнообразии <10>. -------------------------------- <9> См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 37/7 от 29 октября 1982 г. "Всемирная хартия природы". <10> См.: Конвенция о биологическом разнообразии от 5 июня 1992 г., Рио-де-Жанейро // СПС "КонсультантПлюс".
Что касается обзора российского законодательства в данной области, то с учетом положений Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" изготовитель (продавец) обязан своевременно предоставить потребителю необходимую и достоверную информацию о товарах, обеспечивающую возможность их правильного выбора <11>. -------------------------------- <11> См.: Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" // СПС "КонсультантПлюс".
Перечень обязательной информации о товарах определен в п. 2 ст. 10 Закона "О защите прав потребителей" <12>, а применительно к продовольственным товарам также ГОСТ Р 51074-2003 "Пищевые продукты. Информация для потребителя. Общие требования" <13>. -------------------------------- <12> См.: Там же. П. 2 ст. 10. <13> См.: ГОСТ Р 51074-2003 "Продукты пищевые. Информация для потребителя. Общие требования". Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии / Национальный стандарт Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс".
В соответствии с п. 2 ст. 10 Закона "О защите прав потребителей" в отношении продуктов питания к числу обязательных сведений о составе относится "информация о наличии в продуктах питания компонентов, полученных с применением генно-инженерно-модифицированных организмов" <14>. -------------------------------- <14> См.: Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" // СПС "КонсультантПлюс".
Аналогичные требования содержатся в п. 3.5.5 ГОСТ Р 51074-2003, согласно которому в отношении состава продукта "обязательна информация о генетически модифицированных пищевых продуктах, пищевых продуктах, полученных из генетически модифицированных источников, или пищевых продуктах, содержащих компоненты из генетически и модифицированных источников" <15>. -------------------------------- <15> ГОСТ Р 51074-2003 "Продукты пищевые. Информация для потребителя. Общие требования", п. 3.5.5. Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии / Национальный стандарт Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс".
При этом "для пищевых продуктов, содержащих компоненты из генетически модифицированных источников, информацию указывают в тех случаях, когда содержание в их составе указанных компонентов превышает норму, установленную нормативно-правовым актом (техническим регламентом)". В настоящее время в соответствии с Санитарно-эпидемиологическими правилами СанПиН 2.3.2.2227-07 "Дополнения и изменения N 5 к СанПиН 2.3.2.1078-01 "Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов", утвержденными Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 июня 2007 г. N 42 "Об утверждении СанПиН 2.3.2.2227-07", "для пищевых продуктов, полученных с применением ГМО, в том числе не содержащих дезоксирибонуклеиновую кислоту (ДНК) и белок, обязательна информация: "генетически модифицированная продукция", или "продукция, полученная из генно-инженерно-модифицированных организмов", или "продукция содержит компоненты генно-инженерно-модифицированных организмов" (содержание в пищевых продуктах 0,9% и менее компонентов, полученных из генно-инженерно-модифицированных организмов, является случайной или технически неустранимой примесью, и пищевые продукты, содержащие указанное количество компонентов ГМО, не относятся к категории пищевых продуктов, содержащих компоненты, полученные с применением ГМО)" <16>. -------------------------------- <16> СанПиН 2.3.2.2227-07. Дополнения и изменения N 5 к СанПиН 2.3.2.1078-01 "Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов" от 25 июня 2007 г. N 42 // СПС "КонсультантПлюс".
В том случае, если для получения пищевых продуктов не использовались ГМО, дополнительной информации "не содержит ГМО" и проведения исследований, подтверждающих отсутствие ГМО, не требуется <17>. -------------------------------- <17> См.: Там же.
Необходимо сказать, что многие ученые видят в генной инженерии средство решения глобальной продовольственной проблемы, особенно в развивающихся странах. С помощью новых биотехнологий можно получать дешевые лекарства. С возрастанием генетического разнообразия, возможно, увеличится и устойчивость новых видов к различным вредителям, болезням, к изменениям среды обитания, климата. Во многих странах создают специальные так называемые банки растений, где пытаются сохранить каждую травинку, семечко; не исключено, что генетический фонд сыграет в будущем еще большую роль в решении продовольственной проблемы <18>. -------------------------------- <18> См.: Копейкина В., Саксина Т. Указ. соч. С. 53 - 54.
Но в целом широкое применение генетически модифицированных продуктов опасно для здоровья человека, поскольку еще не выяснено их влияние на здоровье нынешнего и будущих поколений людей, а также и на окружающую природную среду. Появились сведения о загрязнении аборигенной кукурузы в Мексике трансгенными продуктами вследствие завоза генно-модифицированной кукурузы из США <19>. Генетически модифицированные продукты могут вызвать появление новых видов вредителей, вирусов. Интенсификация сельскохозяйственного производства за счет внедрения и расширения угодий, занятых ГМ-растениями, может привести к потере существующего естественного биоразнообразия. -------------------------------- <19> См.: Там же. С. 54.
Другой актуальной областью продовольственной безопасности является проблема распространения курительных смесей. В связи с развитием Интернета и широким распространением интернет-торговли вопрос приобретения курительных смесей намного упростился. Курительные смеси представляют собой бренд травяных курительных смесей, обладающих психоактивным действием, аналогичным действию марихуаны. Продажа смесей осуществлялась в странах Европы с 2006 г. под видом благовоний преимущественно через интернет-магазины, а затем распространилась по всему миру. В 2008 г. было установлено, что действующим компонентом смесей являются не вещества растительного происхождения, а синтетические аналоги тетрагидроканнабинола - основного действующего вещества марихуаны. Анализируя международное правовое регулирование оборота курительных смесей, следует отметить, что синтетические каннабиноиды, входящие в состав курительных смесей, не входят в международные списки контролируемых веществ согласно Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. и Конвенции о психотропных веществах 1971 г. В 2009 г., после обнаружения синтетических каннабиноидов в курительных смесях, власти начали принимать меры по запрету этих соединений <20>. -------------------------------- <20> См.: Онищенко Г. Приравнивание курительных смесей к сильнодействующим ядам. 18 октября 2010 г. // URL: www. info. com.
Что касается российского опыта в данной области, то особого внимания требует тот факт, что в последние годы ситуация в сфере оборота наркотиков под видом курительных смесей вышла из-под контроля. Массовое распространение в России получили курительные смеси, обладающие галлюциногенным и психотропным действием. Эта проблема приобрела особую актуальность в связи с регистрацией многочисленных отравлений в связи с их употреблением <21>. -------------------------------- <21> См.: Там же.
Анализ данной сферы показывает, что до 22 января 2010 г., когда Постановлением Правительства России курительные смеси были отнесены к категории наркотиков, деятельность прокуратуры, правоохранительных и контролирующих органов сводилась к пресечению их распространения и административному преследованию торговцев. При этом, несмотря на потенциальную опасность курительных смесей для жизни и здоровья граждан, вопрос о привлечении распространителей к уголовной ответственности правоохранительными органами, как правило, не ставился <22>. -------------------------------- <22> URL: www. FSKN. gov. ru.
Анализ работы правоохранительных органов по пресечению оборота запрещенных курительных смесей свидетельствует о том, что не всегда принимаются необходимые и достаточные меры по реальному привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности. Также одной из серьезных проблем остается отсутствие методик проведения экспертиз курительных смесей и их компонентов. Во многих учреждениях здравоохранения не проводится специальная подготовка и переподготовка врачей по вопросу оказания медицинской помощи лицам, употреблявшим курительные смеси. Другой важной проблемой является борьба с интернет-сайтами, распространяющими рекламу о возможности легкого приобретения данных смесей. Анализируя деятельность Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, следует сказать, что поставки курительных смесей в Россию в основном идут из Европы, Ирана, Китая и Южной Америки. Запрещенные для ввоза препараты в основном маскируются под различные ароматические препараты. Органы Госнаркоконтроля провели масштабную акцию по проверке фактов незаконного оборота в стране запрещенных курительных смесей. За период с 18 по 22 января 2010 г. было проверено 700 торговых объектов, из оборота изъято более 1 тонны аромамиксов, запрещенных к продаже <23>. -------------------------------- <23> См.: Там же.
В целом с момента введения в силу запрета на оборот в России курительных смесей на территории страны было пресечено 100 фактов поставок в страну запрещенных препаратов, в том числе и оптовых. К использованию не было допущено 5 млн. доз курительных смесей, опасных для жизни и здоровья людей. В основном в этом бизнесе участвуют транснациональные группы, которые не намерены отказываться от своего преступного бизнеса. Сегодня курительные смеси уже составляют конкуренцию таким наркотикам, как гашиш и марихуана. Для решения этой проблемы целесообразно ограничить ввоз в страну синтетических препаратов, включающих в себя наркотические психотропные компоненты. На сегодняшний день в список запрещенных к обороту и распространению препаратов включены 26 наименований, тогда как участниками преступного бизнеса уже синтезировано более тысячи компонентов <24>. -------------------------------- <24> См.: Там же.
Легальность курительных смесей определяла их высокую цену и подогревала спрос среди молодежи. Торговля подобным товаром стала очень прибыльным делом, куда старались не пускать торговцев "криминальными" наркотическими средствами. По поручению Роспотребнадзора Институт питания РАМН провел экспертизу курительных смесей и аналогичных им, обнаружив в их составе ядовитые и психотропные вещества <25>. На основании этого заключения 9 апреля 2009 г. Роспотребнадзор запретил оборот курительных смесей, содержащих в составе шалфей предсказателей (Salvia divinorum), гавайскую розу (Argyreia nervosa) или голубой лотос (Nymphea caerulea) <26>. -------------------------------- <25> См.: Там же. <26> См.: Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 9 апреля 2009 г. N 23 "Об усилении надзора за реализацией курительных смесей" // СПС "КонсультантПлюс".
Фактически этот нетрадиционный для российского права запрет, без включения веществ в правительственные списки наркотиков, лишь на время ограничил продажу растительных смесей в уличных табачных лавках. Обусловлено это тем, что смеси начали выпускать под новыми брендами, а санитарно-эпидемиологические заключения на них выдавались как на продукты иного, чем ранее, предназначения, например скраб для тела, тем более что вопросы интернет-торговли данными веществами урегулированы слабо. Таким образом, законодательство ограничивает продажу курительных смесей в магазинах, но их распространение посредством интернет-торговли никак не регулируется. Для решения данной проблемы необходимы разработка проекта постановления Правительства, вводящего запрет на культивирование и оборот курительных смесей; привлечение органов внутренних дел и ФСБ России для оказания влияния на сетевых провайдеров; создание органа (возложение полномочий на ФСК), осуществляющего исключительный надзор в сфере интернет-торговли. С проблемой обеспечения продовольственной безопасности также тесно связан вопрос об отмене в России с 15 февраля 2010 г. обязательной сертификации продуктов питания, алкогольной продукции, косметики и парфюмерии, который вызвал большой ажиотаж в средствах массовой информации, которые предупреждают, что на полках магазинов появятся некачественные и опасные для здоровья человека продукты. В отмене обязательной сертификации продуктов можно найти как плюсы, так и минусы. Положительным является то, что "молодым" предприятиям будет проще выходить на рынок с новой продукцией, возрастет конкуренция, благодаря чему производители будут повышать качество своей продукции, борясь за рынок сбыта. Также отмена сертификации позволит снизить финансовую нагрузку, поскольку получение сертификатов - дело недешевое. В качестве негативных моментов отмены обязательной сертификации специалисты отмечают отсутствие суровой ответственности за качество производимых продуктов: "Если за границей появление на прилавках некачественной продукции несет за собой закрытие предприятия или лишение лицензии на торговлю, то в России достаточно заплатить небольшой штраф" <27>. -------------------------------- <27> Кожухов А. Плюсы и минусы отмены обязательной сертификации продукции // URL: http://www. tso. su.
Таким образом, продовольственная безопасность - это состояние экономики России, при котором обеспечивается продовольственная независимость, гарантируется физическая и экономическая доступность для населения страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям технических регламентов, в объемах не ниже рациональных норм потребления, необходимых для активного, здорового образа жизни. Вопрос продовольственной безопасности в РФ в целом законодательно урегулирован. Однако существует ряд проблем, которые необходимо незамедлительно решать: широкое распространение ГМО, пресечение интернет-торговли запрещенными курительными смесями, обеспечение качества и безопасности продуктов питания в целом. На взгляд автора, практика проверки качества и безопасности продукции, существовавшая в СССР, больше способствовала обеспечению продовольственной безопасности, чем в современной России. Интернет-торговля курительными смесями, беспорядочное производство и продажа генно-модифицированных продуктов питания, отсутствие надлежащей системы проверки качества и безопасности продуктов требуют сегодня особого внимания со стороны Российского государства, учитывая рост бесплодия, импотенции, числа раковых заболеваний и т. п. В данной области необходимы усиление карательно-надзорных функций государственных органов, ужесточение и обеспечение неотвратимости ответственности производителей и распространителей, зарабатывающих на здоровье российской нации.
Название документа